三權(quán)分置制度在農(nóng)村土地中的實(shí)施現(xiàn)狀及對(duì)策研究

陳鵬

【摘 ? 要】 “三權(quán)分置”制度改革在我國(guó)農(nóng)村的推行，有利于在不影響承包權(quán)的前提下，解放經(jīng)營(yíng)權(quán)，對(duì)于農(nóng)村土地所有制的實(shí)現(xiàn)具有十分重要的意義。然而當(dāng)前“三全分置”在我國(guó)農(nóng)村的實(shí)施還存在著承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)力關(guān)系和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)能否抵押土地等一系列問(wèn)題。因此，本文主要是對(duì)“三權(quán)分置”在我國(guó)的農(nóng)村實(shí)施現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，并提出了解決“三權(quán)分置”實(shí)施問(wèn)題的相應(yīng)策略，以期推動(dòng)“三權(quán)分置”制度在我國(guó)農(nóng)村的順利實(shí)施。

【關(guān)鍵詞】三權(quán)分置;改革;承包權(quán);經(jīng)營(yíng)權(quán)

Study on the actualization status and Countermeasures of the system of three Rights' Divisional structure in Rural Land

Chen Peng

（College of Grammar， Northeast Agricultural University ?150030）

[Abstract] This paper mainly analyzes the status quo of the implementation of the "three rights division" in the countryside of our country， and puts forward the corresponding strategies to solve the problem of "three rights separate structure"， in order to promote the smooth implementation of the "three rights separate structure" system in the countryside of our country.

[Keywords] three rights division; reform; contract right; management right

“三權(quán)分置”主要是基于家庭經(jīng)營(yíng)的前提下，通過(guò)對(duì)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，促進(jìn)農(nóng)村家庭承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的落實(shí)，最終促進(jìn)農(nóng)村土地集體所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包權(quán)三權(quán)的完善和相互配合。自2016年習(xí)近平總書(shū)記在國(guó)家經(jīng)濟(jì)會(huì)議中提出要全面落實(shí)“三權(quán)分置”制度以來(lái)，“三權(quán)分置”制度在我國(guó)農(nóng)村得到快速發(fā)展，但是在其推行過(guò)程中仍存在著許多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，如何以強(qiáng)有力的措施去解決這些問(wèn)題，推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村土地改革制度的全面發(fā)展成為了當(dāng)前推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要問(wèn)題。

1 ?三權(quán)分置內(nèi)涵

“三權(quán)分置”是由建國(guó)初期的“兩權(quán)分離”制度而來(lái)，其制定的目的主要是為了促使所有權(quán)的落實(shí)以及承包權(quán)的穩(wěn)定，并在此基礎(chǔ)上盤活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。該制度承認(rèn)土地為基體所有并認(rèn)可家庭承包的土地承包權(quán)，但對(duì)承包年限進(jìn)行了延長(zhǎng)，保障了農(nóng)民的基本權(quán)益，而三權(quán)分置的主要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)則是將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從土地承包權(quán)中分離出來(lái)，并減少了對(duì)經(jīng)營(yíng)主體以及經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制，促進(jìn)了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)率的提高，有效的促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2 ?三權(quán)分置制度在農(nóng)村的實(shí)施現(xiàn)狀

據(jù)2016年12月農(nóng)業(yè)部對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀調(diào)查顯示，目前，我國(guó)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)的土地占所有土地的30%，這表明我國(guó)農(nóng)村仍有70%的土地并未實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性流轉(zhuǎn)，這也說(shuō)明“三全分置”政策在我國(guó)農(nóng)村還有一段很長(zhǎng)的路要走。對(duì)當(dāng)前“三權(quán)分置”制度在我國(guó)農(nóng)村的實(shí)施現(xiàn)狀進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，“三權(quán)分置”制度在我國(guó)仍存在著許多問(wèn)題，具體內(nèi)容如下所示。

2.1 ?部分所有權(quán)的權(quán)能面臨行使障礙

對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)現(xiàn)狀進(jìn)行研究后發(fā)現(xiàn)，我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)存在著權(quán)能弱化的問(wèn)題。我國(guó)土地相關(guān)法律規(guī)定了農(nóng)村土地集體所有制，并對(duì)與農(nóng)村土地權(quán)能相關(guān)的經(jīng)營(yíng)權(quán)、發(fā)收包和監(jiān)督權(quán)進(jìn)行了規(guī)定。但是，該法律認(rèn)為集體成員分包土地時(shí)可以優(yōu)先進(jìn)行，這與農(nóng)村土地集體經(jīng)營(yíng)相矛盾。

2.2 ?承包權(quán)的調(diào)整存在歧義

對(duì)于承包權(quán)期限問(wèn)題，國(guó)家將其年限由原來(lái)的10年轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的永久，旨在保障承包權(quán)的權(quán)能。但是，在實(shí)施過(guò)程中由于各級(jí)政府對(duì)于該項(xiàng)權(quán)能重視程度不夠以及執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)不足，導(dǎo)致承包權(quán)雖然在我國(guó)立法保護(hù)范圍內(nèi)，但是其權(quán)限問(wèn)題依然存在且已經(jīng)成為了當(dāng)前限制我國(guó)農(nóng)村土地承包的主要問(wèn)題。我們通常在報(bào)紙或者網(wǎng)絡(luò)上見(jiàn)的最多的關(guān)于承包權(quán)的新聞就是承包期限未到，土地被強(qiáng)制收回，這些問(wèn)題也在不斷提醒著我們立法和執(zhí)法一樣重要。另外，農(nóng)村人口近年來(lái)發(fā)生了巨大的變化，但是土地歸集體所有后，人均土地量并未因農(nóng)村人口變動(dòng)而變動(dòng)，所以這些法律對(duì)于農(nóng)民積極性的調(diào)動(dòng)并無(wú)意義。

2.3 ?經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)直面市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)

“三權(quán)分置”的目的是為了提高土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)效率，進(jìn)而提升農(nóng)民的收入。但是研究發(fā)現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)后土地經(jīng)營(yíng)者所獲取的是土地經(jīng)營(yíng)面積的增加，但是單位土地的產(chǎn)出以及單位面積的收益并未增加。這主要是由于，對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)來(lái)講，若想提高經(jīng)營(yíng)效益，就必須通過(guò)農(nóng)業(yè)機(jī)械化投入和經(jīng)濟(jì)作物轉(zhuǎn)型阿里實(shí)現(xiàn)。而且，近年來(lái)隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格也均超過(guò)了每畝1000元大關(guān)，雖然在一定程度上增加了出讓土地農(nóng)民的收入，卻間接導(dǎo)致土地承包人的生產(chǎn)成本增加，這對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的提高非常不利。

2.4 ?承包農(nóng)戶與經(jīng)營(yíng)者的利益關(guān)系難以處理

我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)大國(guó)，所以對(duì)于我國(guó)農(nóng)村土地而言，其不僅承擔(dān)著供給人們糧食的重?fù)?dān)，也承擔(dān)著農(nóng)民經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)的責(zé)任。因此，政府在對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行資源配置時(shí)，往往就會(huì)兼顧這兩個(gè)方面，最好能夠保障這兩者達(dá)到最佳的平衡點(diǎn)。對(duì)于農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)關(guān)系的處理，在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中，往往就是承包人和經(jīng)營(yíng)權(quán)人利益關(guān)系的處理，若該關(guān)系處理不好，就會(huì)直接影響“三權(quán)分置”在我國(guó)的實(shí)施效果。自我國(guó)建國(guó)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體系所有制度的建立都是基于兩權(quán)分離而建立的。然而，隨著三權(quán)分置制度的推行，我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的比例越來(lái)越多，農(nóng)業(yè)支持政策若依然瞄準(zhǔn)土地承包人，那么就會(huì)失去該政策對(duì)于經(jīng)營(yíng)者的鼓勵(lì)作用。因此，中央如何調(diào)整政策以適應(yīng)三權(quán)分置制度，真正的做到經(jīng)營(yíng)者和承包者之間利益的均衡，是當(dāng)前阻礙我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要問(wèn)題。

3 ?農(nóng)村土地三權(quán)分置政策的執(zhí)行的建議

3.1 ?落實(shí)各權(quán)權(quán)能，保證政策協(xié)調(diào)實(shí)施

權(quán)能的作用主要是體現(xiàn)在其實(shí)施的過(guò)程中，且只有確保各項(xiàng)權(quán)能的真正落實(shí)，才能夠促進(jìn)我國(guó)三權(quán)分置政策制度的順利進(jìn)行。首先，由于土地歸農(nóng)村集體所有，所以農(nóng)村集體應(yīng)該對(duì)本村土地的實(shí)際情況進(jìn)行分析和了解，然后根據(jù)實(shí)際情況，由農(nóng)村所有村集體成員進(jìn)行民主投票，來(lái)確定農(nóng)村集體土地的經(jīng)營(yíng)方式;其次，村集體領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該針對(duì)承包權(quán)的問(wèn)題對(duì)農(nóng)村村集體內(nèi)所有成員進(jìn)行一次問(wèn)卷調(diào)查，了解村民對(duì)于人地關(guān)系的理解，并且針對(duì)這些問(wèn)題作詳細(xì)的解釋，以緩解人與地之間的沖突;最后，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，并且經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)用等涉及錢財(cái)?shù)膯?wèn)題應(yīng)由專業(yè)會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)來(lái)辦理，以確保農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益和正當(dāng)利潤(rùn)。

3.2 ?立法固然重要，嚴(yán)格執(zhí)法更有保障

我國(guó)政府若要確保“三權(quán)分置”制度的順利運(yùn)行，就必須要在立法和執(zhí)法過(guò)程中制定有效的措施，以促進(jìn)該制度的逐步推進(jìn)。主要措施如下：增加執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法人員，并且提升執(zhí)法機(jī)關(guān)人員工資和福利待遇，保證執(zhí)法人員能夠依法進(jìn)行執(zhí)法，且要確保三權(quán)分置政策的有效性。此外，要確保該制度具體實(shí)施人員的專業(yè)素質(zhì)和辦事效率，并且要定期對(duì)具體實(shí)施人員進(jìn)行“三權(quán)分置”制度內(nèi)容和規(guī)則的講解和培訓(xùn)，并且要加大執(zhí)法人員自查和互查的力度，以通過(guò)執(zhí)法人員辛勤規(guī)范的執(zhí)法以確保農(nóng)民能夠享受到正當(dāng)權(quán)益。

3.3 ?建立監(jiān)督機(jī)制，有效管理經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)

經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)作為“三權(quán)分置”中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，由于其影響因素眾多，且我國(guó)立法目前依然具有不太完善的地方，會(huì)導(dǎo)致在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，土地經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益無(wú)法完全得到保障。因此，相關(guān)部門應(yīng)該構(gòu)建出相應(yīng)監(jiān)督體系，如根據(jù)實(shí)際經(jīng)濟(jì)動(dòng)態(tài)來(lái)制定土地流轉(zhuǎn)金額，根據(jù)流轉(zhuǎn)土地的具體用途定價(jià)以及對(duì)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程的規(guī)范性和流轉(zhuǎn)的年限進(jìn)行監(jiān)督，以確保“三權(quán)分置”制度下，農(nóng)民權(quán)益得到有效的保障。

4 ?結(jié)論

三權(quán)分置政策的提出主要是為了促進(jìn)我國(guó)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)速度和流轉(zhuǎn)所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益，保障農(nóng)村土地承包權(quán)的穩(wěn)定。我國(guó)政府只有從落實(shí)權(quán)能、完善立法、建立監(jiān)督機(jī)制和調(diào)整農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等手段出發(fā)不斷的通過(guò)調(diào)整政策、提高補(bǔ)貼精準(zhǔn)性和建立完善的監(jiān)督機(jī)制來(lái)確保“三權(quán)分置”制度在我國(guó)農(nóng)村的順利推廣，進(jìn)而促進(jìn)我姑經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和進(jìn)步。

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