我國區域協調發展戰略的理論邏輯與法治保障
——基于政府和市場的二元視角

區域協調發展戰略應兼顧公平和效率價值，其中前者通過政府制度供給的方式維護，后者則由市場競爭機制予以保障，這是該戰略實施的理論邏輯，其法治保障也圍繞此展開。政府方面，中央政府應在尊重地方差異的情況下合理制定財政、金融以及產業政策方面的宏觀調控法規，地方政府則應從城鄉一體、戶籍管理等方面進一步完善其公共服務職能。市場方面，從微觀層面來看應通過競爭執法與私人執行的相互協調具體保護各區域經營者的競爭利益；從中觀層面來看競爭法應進一步發揮其“創造”競爭的功能，通過公平競爭審查制度來限制部分區域公權力對競爭秩序的妨礙；從宏觀層面來看我國應確立競爭政策的基礎性地位，從而在全國建立起統一、開放的競爭體系，實現整體競爭。

一、政府、市場二元視角的提出

區域協調發展戰略及其相關問題的討論多年前便已展開，習近平總書記在十九大報告中再次強調了該戰略的實施，并將其作為我國建設現代化經濟體系的重要組成部分。中國特色社會主義建設已經進入了新時代，我國社會的主要矛盾也已轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，在此背景下，全國各區域之間的協調發展無疑將對解決我國社會主要矛盾、促進市場經濟的發展起到更重要的作用。而區域協調發展這一影響廣泛而深遠的戰略構建也勢必會對我國法治建設提出新的要求，并呼吁我國法律體系建設做出適時的調整和回應。因此，對區域協調發展戰略進行理論上的解構，把握其中的問題脈絡，從而推動該戰略的法治保障是我國實現全面依法治國方略和經濟社會發展不可回避的使命。

但長期以來，囿于對現實問題和制度規范的傳統思維定式，我們對區域協調發展戰略的理論研究始終不能脫離廣義政府層面的單一討論。誠然，在區域協調發展戰略的實施中，政府部門必然要承擔很多重任，可需要注意的是，對社會經濟領域問題的探討無論如何都離不開政府與市場這一基本問題的關系范疇。[1](P60)因此無論是區域協調發展戰略還是關于它的法治保障問題，我們都不能脫離市場層面的探討。這一點在十八屆三中全會提出 “使市場在資源配置中起決定性作用”后尤為重要，市場決定論下的社會主義市場經濟無疑應使市場調節機制在各個方面更好地發揮作用，這既包括微觀層面的企業經營、要素流動，也涵蓋宏觀層面的制度設計和戰略實施。

此外，區域協調發展戰略提出的現實國情背景是我國不同地區間的經濟差距被不斷拉大，其中西北地區與東南地區在人口和經濟活動密度方面的差距最為巨大。[2]事實上，我國對西部地區的開發建設多年之前便已展開，西部大開發戰略更是于20世紀初便已正式提出和實施[3](P19)，盡管從歷史維度考察，西部地區的基礎設施建設、外部投資環境等都較之前有了根本好轉，但希望通過戰略實施縮小東西部經濟差距的初衷并沒有實現，相反兩地區貧富差距、資源環境可持續發展等問題日漸突出。[4](P58)可以說，政府本身調節功能上的局限性突出反映在區域協調發展的資源配置上，市場調節機制的引入已成為必然。

因此，法學理論研究和戰略實際要求的共同指向都是：將政府、市場的二元調節機制納入區域協調發展戰略的法治探討之中。本文旨在以此研究視角從區域協調發展戰略的內在理論邏輯出發，總結該戰略所要實現的多重價值目標和社會需求，繼而確證此種目標需求應如何轉化為可運作的法律實現機制，最終通過具體的方式和路徑將區域協調戰略并入我國全面依法治國的軌道中，為其提供堅實的法治保障。

二、區域協調發展戰略的理論邏輯

任何系統的存在都有其目的性[5](P142)，區域協調發展作為一個完整的戰略體系也不例外。從其直接目標來看，它顯然是為了促進經濟落后地區的發展，這是該戰略公平價值的體現。但從更為宏觀的角度來看，它同樣也要通過維護公平價值來實現應有的效率價值，從而完成充分發揮各地區不同的比較優勢、加強市場一體化、有效利用各種資源等戰略目標。因此，區域協調發展戰略的核心問題實際上是處理好效率與公平的關系問題[6](P307)，其中政府與市場的協調是兼顧二者的主要方式，這也正是區域協調發展戰略的理論邏輯所在。

（一）公平與效率兼顧是區域協調發展戰略的基本邏輯

1.公平——戰略的應有之義。區域協調發展戰略最先引起廣泛關注的自然是其對經濟落后地區的促進作用，這也體現了該戰略對公平價值的維護。因為區域間，尤其是東西部地區的經濟差距使我國經濟發展面臨著嚴重的不平衡，也極大地限制了我國經濟進一步發展的潛力，有悖于共同富裕的改革開放初衷。[7](P48)因此，如西部大開發、中部崛起等區域協調發展戰略的支撐體系幾乎都是圍繞公平價值展開的，中央和地方政府通過財政支持、對口支援等方式所進行的宏觀調控措施也首先是為了滿足各地區間的相對平衡。

需要注意的是，這里的公平更類似于法學理論中的相對公平。縱觀世界各國有關區域協調發展問題的解決思路，強調均衡發展與非均衡發展相結合的動態協調發展戰略才是理論與實踐的共識。[8](P73)換句話說，我們的區域協調發展絕不是要求各地方完全一樣，相反其是保證各地區在自身資源和條件范圍內實現最大程度的發展，戰略所要維護的也應是一種相對公平。所以促進經濟落后地區或者其他特別地區的發展，使各區域差距保持在適度范圍既是區域協調發展戰略的關鍵所在，也是該戰略公平價值的基本體現和實現方式。

2.效率——不能被忽視的基本價值。相比于公平價值，區域協調發展的效率價值容易被人們所忽視。市場經濟具有唯利性的缺陷[9](P16)，它更注重短期經濟效益，而忽視長遠發展，也不會關注諸如基礎設施等盈利性低的公共事業領域。所以區域協調發展戰略的實施被認為正是為了彌補市場公平價值的缺失而產生的。

但事實上，區域協調發展戰略同樣需要兼顧效率價值，因為從長遠的角度來看，它的成功實施也是為了建設我國現代化經濟體系服務的。更進一步地說，該戰略的實施將始終置于我國特色社會主義市場經濟之下，并成為后者發展和完善的重要組成部分，而市場經濟最大的優越性便在于其資源配置的效率更高。

與此同時，所謂的區域協調發展不是簡單地拆西墻補東墻，不會為了促進落后地區的發展而抑制某些發達地區的發展，十九大報告中所提出的“率先實現東部地區優化發展”便是此意。相反，我們應該通過縮小區域之間的差距，這種差距包括經濟發展、市場化水平等各方面，從而使各個地區都能融入全國市場經濟體系之中，促使我國經濟發展呈現全國一盤棋的整體格局，各個地區都能發揮各自資源、地理等方面的優勢，實現充分、高效的發展，這也正是十九大報告中所強調的“建立更加有效的區域協調發展機制”的應有之義。

（二）政府通過制度供給保障公平價值

政府職能在理論界曾長期存在兩種截然相反的觀點，一種是以亞當·斯密為代表的“自由放任”模式，另一種則是由卡爾·馬克思為代表的“中央經濟體制”或者是“指令經濟”模式。[10](P47-48)前一種模式下政府應對國家經濟運行持自由、放任的態度，在后一種模式下政府則應對經濟發展實現嚴格的約束和控制。而從歷史的維度考量，單一選擇任意一種都曾給人類經濟帶來毀滅性的破壞，因此隨著經濟社會發展至今，我們所談到的政府職能問題已不再是完全適用或者是偏廢哪一種，而是將兩者進行結合，并發揮各自不同的優勢。客觀來看，政府在資源配置中存在著諸多弊端，因此就區域協調發展戰略的實施而言，政府更應該成為該戰略制度供給的主體，并在公平價值的維度內保障戰略的成功實施。

一方面，政府本身就是社會公共利益的代表者和維護者，區域協調發展戰略的實施也正是基于這一理論前提，無論是中央政府還是地方政府，其采取不同手段都是為了解決在市場經濟發展過程中導致的區域發展不均衡問題，后者直觀的體現便是因市場唯利性導致公共服務缺失、社會基礎設施薄弱、環境資源惡化等危害社會公共利益的現象。另一方面，當前區域差距的逐漸拉大與政府在制度供給方面的不足有直接關系，正如有學者曾指出的，當前之所以會出現區域不協調發展的問題，正是因為地方政府體制變遷滯后于經濟發展。[11](P75)而此種制度落后是多方面的，不僅有中央政府在宏觀調控方面的問題，也有地方政府管理職能發揮的不盡完善。所以通過制度供給保障公平價值的實現是區域協調發展戰略實施的基本邏輯之一。

（三）市場通過競爭機制維護效率價值

市場在資源配置中起決定性作用是市場經濟的基本特征，也是實現其效率優勢的基本途徑。市場的靈魂在于競爭，市場機制之所以能實現優化資源配置源于其統一開放、競爭有序的競爭秩序和競爭制度，但我國競爭制度尚不統一和健全，在很大程度上影響了區域間的協調發展。

具體來說，在微觀層面，也即從個體經營者的角度來看，他們的利益在部分區域并沒有得到很好的維護，這使得相關區域較少受到投資者、大型企業的青睞，而由于市場化程度較低，也直接導致其與市場化發達地區的經濟差距。[12](P14)在中觀層面，也即從區域、生產行業的角度來看，部分區域或者該區域內的部分行業經濟活動仍然為政府所干預，市場機制被公權力所妨礙，導致區域內的競爭不足。在宏觀層面，也即從整個國家的角度來看，我國沒有在各行各業建立起統一的競爭體系，競爭政策并沒有落實到各個行業、各個地區，這導致我國生產端、要素端等各個環節都無法實現全國范圍內的自由流動，全國市場仍處于割裂的狀態。因此，通過競爭機制促進市場作用的發揮，進而保證各區域在自身資源條件范圍內實現最高效的發展，成為實現區域協調發展戰略效率價值的內在邏輯。

三、區域協調發展戰略法治保障的基本路向

區域協調發展戰略的實施以公平和效率的兼顧為基本價值，其中政府通過制度供給保障公平價值的實現，市場通過競爭機制維護應有的效率價值，這是區域協調發展的理論邏輯，而相關的法治保障也應圍繞該思路展開。

（一）政府調節法治保障的基本路向：基于中央、地方政府的不同職能

區域協調發展是涉及全國各地區、各領域的宏觀戰略體系，它所涉及的政府主體包括中央政府和地方政府，而兩者在戰略實施中的任務和定位顯然存在不同，相應的法治保障也應體現這種差異，并根據中央和地方的不同進行針對性的制度設計。

1.中央政府層面——尊重地方差異的基礎上實施宏觀調控。理論和實踐都已反復證明，市場調節有其固有的缺陷，當前所出現的區域間經濟差距不斷拉大便是很明顯的例證，因此我們需要更注重對公平價值的維護，這無疑首先要求中央政府進行適當的宏觀引導調控，因為宏觀調控的主體只能是國家的最高政權。[13](P126)中央政府進行宏觀調控也有其憲法和法律上的依據，如《憲法》第3條①、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等相關規定，它們也構成了專門調整特定區域發展的法律體系和基礎。[14](P59)

具體到區域協調發展的宏觀調控中，對于我國這樣一個幅員遼闊的大國而言，經濟發展出現區域性差異是不可避免的，正視差距并根據不同地區的特殊情況制定適當的宏觀調控措施才是維護區域發展相對公平的正確道路。因此中央政府在必要階段應對某些地區采取特殊的傾斜性政策，避免因為區域間差距過大而阻礙國家整體經濟的發展。當然，中央政府的宏觀調控仍應當適應市場經濟的基本法律法規，引導調控的根本目的仍然是為相應區域以及該區域內的企業和個人提供最大限度發揮其潛能的制度環境。

2.地方政府層面——完善政府公共服務職能。相對于中央政府，地方政府在區域協調發展中的職能和定位不同，或者說盡管兩者都應維護該戰略的公平價值，但適用的方式和手段并不相同。地方政府作為直接管理地方經濟發展的主導力量，它在區域發展中對公平價值的維護更應體現在其公共服務職能的發揮上。

這是因為，所謂區域之間的不協調不僅體現在各地方經濟發展水平不一，更多也體現在不同區域之間在基礎設施和公共事業等公共服務領域的巨大差異。例如東部多個省份的公路網密度早在2013年便已達到了140公里/百平方公里，這已經接近西歐水平了，而西藏、青海等不發達省份卻僅達到其十分之一。[7](P53-54)在我國對教育、醫療衛生等公共服務領域的支出持續增長之時，在西部部分貧窮地區教師、醫生供及不足問題依然難以破解。而這些經濟發展上的不公平現象將進一步導致更為嚴重的社會不公，在公共服務領域的嚴重失衡也會在一定程度上阻礙經濟發展。因此，地方政府應在中央宏觀調控指引下，積極轉變政府職能，加強和完善其公共服務能力，包括實施有利于公共事業發展的政策措施、促進社會就業、完善地區社會保障制度等。

（二）市場調節法治保障的基本路向：基于市場微觀、中觀和宏觀層面的不同面向

1.微觀層面的基本路向——保護競爭者。壟斷、不正當競爭等行為排除、限制了相關市場上的有序競爭，損害了其他經營者，尤其是中小企業合法、公平競爭的權益。事實上，一個多世紀前反托拉斯法能夠產生也與保護中小經營者競爭利益密切相關[15](P28)，盡管就學理而言，競爭或者是公平競爭本身是否可以解釋為法學意義上的權利尚存爭議，可它應該作為一種法益予以保護卻是理論與實務的共識。[16](P98)所以微觀層面市場經營者尤其是中小企業的競爭利益應該得到法治保障。但與之相對的，是長期以來競爭法學界對“保護競爭不保護競爭者”的贊同和認可，即認為競爭法只維護競爭秩序，而不保護個體經營者的競爭利益，同時《反壟斷法》也并沒有將普通經營者的利益維護納入其立法宗旨。因此可以說，我國經營者競爭利益的保護首先缺乏競爭法上的依據，遑論在不同區域中對個體競爭者的保護問題了。

然而，反壟斷法對競爭秩序的維護最終都要落實到對市場主體的法律保護，壟斷協議等各項制度實踐的落腳點也都在于通過維護市場秩序，矯正壟斷經營者的反競爭行為，并使受到排除、限制競爭侵害的競爭者得到法律救濟，盡管反壟斷法沒有將其作為基本價值的直接實現手段，但它維護競爭秩序的抽象價值目標也正是通過對具體權利主體的保護才能得以實現。[17](P114)

此外，區域協調發展戰略也要求進一步保護競爭者的利益，因為在市場經濟運行條件下各區域之間的經濟活動將主要依靠這些個體經營者，保證他們的競爭利益不受損害才能激發他們參與區域經濟建設的活力，而也只有這樣才能逐步縮小落后地區相較于東部發達地區在經濟發展效率上的不足。

2.中觀層面的基本路向——“創造”競爭。我國市場在中觀層面存在為公權力所妨礙的情況，這尤其體現在部分地區因市場化程度低而導致經濟發展落后的情況中，區域協調發展戰略在市場中觀層面的法治保障迫切需要解決這一問題。與西方國家不同，我國反壟斷法并非只有保護競爭這一基本價值目標，它還肩負著限制公權力對市場經濟行為不當干預的任務，也即“創造”競爭的重要使命[18](P140)，“創造”競爭的重點便在于規制政府限制競爭行為。

從比較研究的視角來看，西方國家反壟斷法的產生更多地是為了規制企業的反競爭行為。但我國改革開放以前實行的是計劃經濟體制，強調國家對經濟運行的全方位控制，直到現在政府干預市場經濟的“制度慣性”也依然存在。而相較于私人，政府限制競爭行為對競爭的危害更甚。[19](P287)因此我國將行政壟斷作為專章寫入《反壟斷法》中，成為與三大支柱制度并列的重點規制對象。

但客觀來看，依據當前法律規定，行政壟斷的規制仍然較為有限，尤其是反壟斷執法機構并沒有被賦予足夠的權限，有效的矯正手段僅為對上級機關的建議權，甚至上級機關如果不接受其建議也沒有進一步的救濟措施，也因此有學者質疑該規定事實上并沒有多大的效力。[20](P7)立法規定的不完善使得行政壟斷并沒有得到應有的規制，也無法產生威懾作用，因此行政壟斷在我國可謂是屢禁不止，這也正是我國市場經濟運行與其他發達國家的區別所在。[21](P42)

3.宏觀層面的基本路向——實現整體競爭。所謂整體競爭是指去除針對某一區域、某一行業的特別扶持，或者是去除政府專門就某些企業所進行的特別擔保，從全國宏觀市場層面出發將競爭政策落實到各個區域、各個行業，進而將競爭政策作為各項經濟、社會政策的統領，在此基礎上建立起多層次、多角度、多方面的法律、政策體系。

區域協調發展并非針對某一區域、某一行業或者某一企業，它本身就是一項涉及全國所有地區的改革，它的目標也是通過解決區域發展中積累的問題，從而實現全國經濟的整體健康運行。就單一區域、單一行業實行強制性的扶持擔保政策會使得相關市場內無法實現公平競爭，導致競爭機制無法發揮作用，這顯然與該戰略的實施初衷不符。

整體競爭要求在全國范圍內實現競爭政策的基礎性地位，這也與當前世界各國對競爭政策的日益重視相契合。這一點在2008年金融危機中表現尤為明顯，與以往產業政策為主的常規應對模式不同，歐美等國更注重運用競爭政策與產業政策的協調以應對本次危機。[22](P95-96)另一方面，競爭法是競爭政策最為重要的組成部分，也只有法律才能使競爭成為可能，并促進和塑造競爭。[23](P3)因此，通過法治保障實現全國的整體競爭不僅符合理論和實踐的要求，更將切實保證區域協調發展戰略在宏觀層面的扎實推進。

四、區域協調發展戰略法治保障的具體路徑

在區域協調發展戰略的實施過程中，政府和市場分別圍繞公平和效率的實現都有其基本設計路向，在此之下無疑還應有具體的法律制度與之銜接，并作為一種現實可行的路徑來保障其實現。

（一）實現政府調節法治保障的具體路徑

1.中央政府宏觀調控層面。我國基于1993年《憲法修正案》第7條“國家加強經濟立法，完善宏觀調控”的總體規定，已形成財稅、金融、產業等多個方面的宏觀調控法律體系[24](P127)，而在區域協調發展的法治保障中，具體的法律制度也應圍繞這些基本體系展開，并注重對不同區域的特殊情況作出針對性規定。

首先，財稅制度方面。財稅制度包括稅收、預算、轉移支付、國債等多方面的內容，1994年以來我國實行了分稅制和多項稅收制度的改革，但是隨著經濟社會的不斷發展，我國財稅制度在區域協調發展方面暴露出了一些問題，具體表現在兩個方面。一方面，中央和地方事權財權劃分并不合理。當前我國縱向財政分配制度過于集中，中央財政收入占全國財政收入的比重正在不斷提升。然而在區域協調發展的戰略實施過程中，地方政府的事權卻沒有與其財力相符合，地方公共服務水平的提升仍然主要依靠各級地方政府，基礎設施建設、社會保障等都需要由地方政府撥款，這使得地方政府，尤其是貧困落后地區的地方政府財政壓力過大，制約了其公共服務供給能力。另一方面，財政轉移支付體制不夠完善。實現各區域間在財政收支方面的基本均衡主要依靠一般性轉移支付，但目前來看我國轉移支付中專項性轉移支付所占比重仍然過大[25](P68)，盡管我國在實行分稅制改革之后對各種形式的轉移支付比例進行過調整，這一情況仍未得到根本好轉。同時，中央政府的專項撥款也存在投入競爭性領域過多，使用不規范等問題。[26](P33-34)

因此，我國應進一步通過法律合理劃分中央和地方在區域協調發展方面的財權和事權，如通過制定相關法律或者修改完善《稅收征管法》《政府采購法》等。還應加強對落后地區財政轉移支付的管理，主要是擴大一般性轉移支付的總量，并規范對公共服務領域專項資金的使用，這些在當前的政策法規中已經有所體現，如2015年中國政府網公布的《關于改革和完善中央對地方支付制度的意見》中就有逐步將一般性轉移支付占比提高到60%以上的規定。[27]

其次，金融制度方面。金融的供需在不同區域之間存在很大的差異性，據中國人民銀行最新統計的中國區域金融運行報告（2017），我國東部地區的銀行業金融機構網點數量、從業人員和資產總額遠高于中部、西部和東北地區，②本外幣的貸款余額和增量也是遠高于其他地區。資本具有逐利性的天然屬性，金融產業和金融資本也傾向于投向資本回報率更大的東部地區，但東部地區與中西部地區在金融領域的差距會使中西部落后地區的企業更加難以受到投資者的青睞，這只會加速區域經濟發展的差距，擴大兩極分化的格局。

因此，通過法律保障金融制度的均衡化是實現區域協調發展戰略的重要方式，也是加強政府制度供給實現公平價值維護的可行路徑。具體方式包括進一步放寬中西部地區的金融業準入制度，加強各金融機構的溝通和協調，將對中西部地區金融政策的傾斜性支持納入法治化軌道等。

最后，產業制度方面。中央政府目前有關產業制度的宏觀調控法律規范已經較為成熟，但具體到區域協調發展戰略的法治保障中，還缺少針對特定地區的特殊法律規定。我國區域經濟發展是基于各不同地區的差異性而逐步完善的，不同的功能定位使各區域的發展盡可能地揚長避短，更好地利用自身優勢資源實現合理發展，這也應該體現在產業政策方面的宏觀調控中。

當前，經過多年經濟社會發展，我國各省份區域都形成了自己特定的優勢產業結構，中央政府在區域協調發展的宏觀調控中應更多地重視現有的分工基礎，在此基礎上進行適當的調整和補充，東部產業結構升級、西部大開發等戰略體系也應在此基礎上形成法治共識。有關產業制度方面的法律規范也應圍繞這些具體目標，加強對中西部地區招商引資相關法律規范的修訂完善，注重產業轉移后資源環境保護的法律制度建設等。

2.地方政府職能完善方面。地方政府在中央宏觀調控的引導下應積極發揮自身公共服務職能，以落實區域協調發展戰略的公平價值。結合地方政府的特點，其公共服務職能的完善應主要集中于以下兩點。

第一，統籌城鄉發展，建立一體化的法規體系。實施鄉村振興戰略被納入十九大報告中現代化經濟體系建設的范疇中，而縮小城鄉差距也符合區域協調發展基本目標的設定。地方政府應通過法規體系的建設進一步消除城鄉協調發展的制度性障礙，促進城鄉基礎設施、公用事業等公共服務領域的一體化，并使得公共資源在城鄉之間可以自由、高效的流動。具體措施包括建立城鄉統一的勞動力資源市場，推動城鄉工作人員在勞動報酬取得、社會保障體系等方面實現均等化，同時加快農村土地產權制度的改革，將農村集體土地所有權、土地承包權和經營權的農地三權通過立法和法律解釋實現分置，通過法治化的方式破解農地融資困境，提高農業生產效率。[28](P102)

第二，推進戶籍制度的改革。當前不同區域之間的勞動力流動面臨很嚴重的社會保障和社會福利問題，造成這種困境的關鍵在于我國戶籍管理制度存在缺陷。城鄉二元化的戶籍管理方式以及逐步放開城市戶籍管制盡管是為了實現人口自由遷移的最終目標，但其背后所帶來的各種福利保障和利益上的差別未能賦予不同區域的工作者以平等的公共資源使用權，這尤其體現在進城務工的農民工身上。只有加強戶籍管理制度的變革，才能促使地方政府公共服務覆蓋面的擴大和服務水平的提高，當然，這也有賴于中央政府的頂層制度設計和相應財政的傾斜支持。但不可否認，地方政府戶籍管理制度的調整是滿足各地區間公共服務均等化，實現區域協調發展戰略公平價值的必要手段。

（二）實現市場調節法治保障的具體路徑

1.微觀層面的具體路徑——競爭執法與私人執行的協調。從微觀層面來看，競爭法也應加強對競爭者競爭利益的維護，而這對于競爭法的執行方式提出了新的要求。當前我國競爭法執行方式以公共執行為主，其中由行政機關主導的競爭執法是最為重要的執行方式。但客觀來看，相對于體量巨大的市場而言，行政執法無論是人力還是物力、財力都捉襟見肘，僅僅靠行政執法以及公共執行方式無法全面實現競爭法的價值目標。而在區域協調發展戰略的背景下，競爭者作為微觀市場主體其競爭利益應該得到更好的維護，因此除了公權力機關外，應該進一步鼓勵各個經營者通過自身力量維護其競爭利益，也即加強私人執行的制度落實。

當前，我國《反壟斷法》第50條③就私人執行作出原則性規定，圍繞該規定，最高人民法院也于2012年出臺了司法解釋 《關于審理壟斷行為引發的民事糾紛案件應用法律若干問題的規定》，其中重點對反壟斷私人訴訟中的舉證責任進行了特殊規定。這是因為反壟斷訴訟中原告通常是遭受競爭利益侵害的經營者或個人，他們相較于壟斷企業而言處于弱勢地位，并且壟斷行為的取證較為困難，適用民事訴訟“誰主張，誰舉證”的一般原則對于原告而言并不公平。隨著司法解釋的出臺，私人執行得到了司法程序的有效保證。為進一步在微觀層面保護競爭者，還可以考慮借鑒美國反托拉斯法，在未來《反壟斷法》的修訂中引入懲罰性賠償等激勵制度，更好地鼓勵競爭者通過私人執行維護自身競爭利益。

2.中觀層面的具體路徑——公平競爭審查制度的落實。從中觀層面來看，由于部分區域仍未擺脫政府的干預，市場競爭機制不能發揮作用，直接表現為區域內競爭不足，因此“創造”競爭成為競爭法在中觀層面的基本路向，而對包括行政壟斷在內的政府限制競爭行為予以規制成為“創造”競爭的重點所在。如前所述，我國《反壟斷法》對于行政壟斷行為設有專章予以規制，但其中大部分條款都是針對具體行政行為的。而無論從客觀現實考量，還是法學理論探析，抽象行政壟斷的危害相較具體行政壟斷更為嚴重，因為它以規范性文件的形式為行政壟斷披上了“合法”外衣。例如2013年河北省交通廳頒行的客運班車通行費半價優惠政策僅針對本省車輛，外省牌照的客運汽車過境依然全額繳付，這是非常典型的地方保護主義，國家發改委最終也以行政壟斷為由向省交通廳的上級機關發出了執法建議函。但這種本質上是政府限制客運市場競爭的行為，卻成為規范性文件，在該文件被撤銷或者確認無效之前，有關機構根據該文件所實施的系列反競爭行為不僅不會遭受處罰，還是一種合法的具體行政行為，抽象行政壟斷的危害性由此可見一斑。

針對這一問題，國務院2016年6月正式出臺了《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》，這標志著我國公平競爭審查制度得以建立。該《意見》設立了4大類共計18項具體標準，使政府機構在制定涉及市場經濟活動的政策文件時能夠一一對照審查，從事前規制的角度防止抽象行政壟斷行為，這與反壟斷法側重具體行政壟斷的特點形成了互補，二者成為規制政府反競爭行為的兩翼。[29](P32)

盡管公平競爭審查制度目前是以規范性文件的形式出現，但作為落實競爭政策基礎性地位的重要制度，法治化才是它的必然發展軌跡[30](P34)，未來反壟斷法在修訂過程中無疑應將該制度的踐行納入其調整范圍。當然，客觀來看該制度在我國的實施還尚不成熟，但它的落地實施對于抽象行政壟斷的規制具有里程碑意義，公平競爭審查制度也將進一步使競爭法“創造”競爭的功能得以完全實現，保證區域協調發展戰略在中觀層面的成功推行。

3.宏觀層面的具體路徑——競爭政策基礎性地位的確立。宏觀層面整體競爭的實現要求我國確立并推行競爭政策的基礎性地位，就現階段情況來看，競爭政策與其他經濟政策，尤其是與前文所提及的不同區域內產業政策的沖突和協調是問題的關鍵所在。事實上，競爭政策與產業政策何者優先無論是法學界還是經濟學界都存有爭議。我國長期以來都是將產業政策作為更基礎的經濟政策，甚至早在七五時期就已經將產業政策及其配套的制度體系納入官方文件中。與之相對的是競爭政策直到2007年《反壟斷法》的制定中才首次出現。但隨著我國市場經濟的持續發展，市場各方面的社會需求都指向了統一開放、競爭有序的市場環境，也只有在這樣的市場環境中，全國各個區域、各個行業的生產要素才能得到有效的激活和流動，經濟發展才能穩定、健康而又充滿活力。基于此，國務院在2015年出臺的《關于推進價格機制改革的若干意見》中首次明確提出競爭政策基礎性地位，并在隨后全面深化改革的進程中踐行之，可以說，競爭政策基礎性地位的確立已成為不可逆的發展趨勢。[31](P66)

之所以要強調競爭政策的基礎性地位，是因為它的主要目標是通過對市場經濟的根基——競爭機制予以維護，使市場能真正在資源配置中起決定性作用。與之相對的，是產業政策更為強調政府在市場經濟中的主導作用。當然，就一個國家的經濟發展而言，競爭政策和產業政策都是必要的，因為二者盡管調節方式大相徑庭，但都能在一定程度上促進國家的經濟發展，不可偏廢。區域協調發展通過市場決定資源配置實現其效率價值，因此應通過競爭法將競爭政策置于優先地位，同時也應在改革過程中進一步增加中央政府、地方政府產業制度和產業政策制定的科學性，真正實現區域協調發展戰略中應有的經濟效率要求。

注釋：

①《憲法》第3條：中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。

②東部地區2016年末的金融機構網點數量、從業人員和資產總額占比分別為39.7%、43.2%和57.4%，數據來源于中國人民銀行《中國區域金融運行報告（2017）》。

③《反壟斷法》第50條：經營者實施壟斷行為，給他人造成損失的，依法承擔民事責任。