國務院、省級政府行政區劃變更決策機制法治化問題研究

盡管國務院、省級政府行政區劃變更決策機制存在法治基因不足的先天缺陷，但是我國卻仍未就此有針對性地構建社會公眾廣泛參與、地方權力機關有效制衡和行政區劃變更爭議預防等必要的補強機制。根據行政區劃變更決策機制法治化形態可以多樣化的研究結論，在尊重我國現行憲法已為國務院、省級政府分別配置行政區劃變更決定權的框架下，提升其行政區劃變更決策機制法治化水平的改革方案主要包括構建公眾參與的法定必經程序、賦予地方權力機關實質議決權、設立專門組織以預防行政區劃變更爭議和完善行政區劃變更法律責任追究機制等內容。

在沿襲中華蘇維埃共和國臨時中央政府《劃分行政區域暫行條例》的經驗基礎上[1]，中華人民共和國在成立之時，就立即啟動了行政區劃變更機制的法治化建設進程。為此，當時的內務部和政務院先后在1949年12月和1952年11月分別頒發了《關于統一行政區劃變更權限的規定》和《關于處理行政區劃變更事項的規定》。不過，令人遺憾的是，我國此后的行政區劃變更機制法治化建設進程，不僅因為“文革”等原因而歷經急速大幅倒退階段，而且此后再也未能返回法治化軌道。這其中，基于行政區劃在地方權責及利益分配機制中的基礎性、龐雜性，以及行政區劃變更問題自身的敏感性，不僅少有學者及文獻對行政區劃變更決策機制進行系統和深入研究，甚至就連國務院于2018年11月發布的《行政區劃管理條例》也未能就此問題取得實質性的改革突破。鑒于此，對承擔絕大部分行政區劃變更事宜之國務院、省級政府行政區劃變更決策機制的法治化問題進行研究實屬必要。另外，本文還將包括還原行政區劃變更機制在憲法學理論中的應有地位，并喚醒法學界對行政區劃變更機制及理論能給予“起碼的關注和回應”。[2]為此，本文圍繞如何對國務院、省級政府行政區劃變更決定權施以有效法律規制這一主線（下文除特別指明，行政區劃變更決策機制不涉及全國人大的行政區劃變更決定權）就如下問題展開研究：國務院、省級政府行政區劃變更決策機制的法治化現狀、行政區劃變更決策機制的法治化形態，以及如何根據此法治化形態對國務院、省級政府行政區劃變更決策機制進行改革和完善。

一、國務院、省級政府行政區劃變更決策機制的法治化現狀

行政區劃變更決策機制是指行政區劃變更決定主體及其他相關主體針對特定行政區劃變更事宜就具體的變更方案進行溝通、討論、協商，并最終作出行政區劃變更決定的方式和程序等制度性安排。依據憲法及《行政區劃管理條例》等相關規定，考慮到國務院行政區劃變更決策機制和省級政府行政區劃變更決策機制僅在行政區劃變更決定主體和行政區劃變更對象等方面存在少許差異，故而本文選擇對兩者的法治化現狀進行集中研究和分析。

（一）行政機關的行政區劃變更決定權存在法治基因不足缺陷

根據我國現行憲法，除了省、自治區、直轄市的建置和特別行政區的設立等行政區劃變更事宜分別由全國人大批準、決定外，其余所有行政區劃變更事宜的決定權則都被分別配置給了國務院或省、自治區、直轄市人民政府。具體情況，可參見表1。

表1 我國行政區劃變更決定權配置圖

根據表1，不難看出，在選擇誰來承擔行政區劃變更決定權這一關鍵問題上，我國既沒有徹底堅持中央機關決策型模式，也沒有徹底堅持權力機關決策型模式，而是選擇了中央機關決策與地方機關決策共存，以及權力機關決策與行政機關決策共存的模式。[3](P68-70)但問題是，國務院、省級政府行政區劃變更決定權卻存在法治基因不足的先天缺陷：一方面，從國家機關屬性角度看，由于國務院和省級政府都屬于行政機關，而非權力機關，故而其無法更好地滿足行政區劃變更的民主性需求。因為，不論是在行政區劃變更對社會公眾權益所造成的影響上，還是就行政區劃變更自身所必須考量的政治、經濟、歷史和文化等因素之各自權重而言，由于暫時還無法找到一種非常科學的方法以對其作出精準評估和比較，故而，最好的對策其實應是通過權力機關的民主議決方式以彌補相關不足。另一方面，從國家機關層級角度看，由于省級政府屬于地方機關，故而為其配置行政區劃變更決定權的最大風險之一就在于其往往會因囿于地方利益的考量而忽略行政區劃變更的整體性。例如，實踐中，湖南省人民政府竟然通過下達指標任務的運動型方式來批量推進撤鄉減鎮工作，以至于全省僅用一年時間就減少了527個鄉、鎮。[4]而問題是，此舉顯然與行政區劃變更應堅持的個別、審慎和科學等原則相違背。另外，由于目前我國不僅沒有就行政區劃變更的實體性標準制定《行政區劃法》《省組織法》或《縣組織法》等法律[5]，而且《行政區劃管理條例》也存在內容不夠全面，以及效力層級依舊屬于行政法規等諸多立法缺陷。如此一來，這不僅使國務院、省級政府之行政區劃變更決定權本就存在的諸多缺陷無法得到足夠補強，而且還會因為缺乏變更標準而存在助長其恣意行使行政區劃變更決定權的可能。

（二）公眾參與仍未成為行政區劃變更決策過程中的必經程序

一方面，我國現行憲法沒有為社會公眾配置行政區劃變更決定權。對于凡是有行政區劃的國家來說，由于行政區劃變更必然涉及國家權力的重新配置，故而行政區劃變更決定權當然不會被單獨配置給社會民眾，相反卻必須交由國家來控制，且一般是交由憲法或法律授權的特定國家機關來行使。當然，在這里，需要特別注意的是，肯定國家的行政區劃變更決定權，卻并不意味著社會民眾就不能分享該項權力。畢竟，行政區劃變更在重新配置國家權力的同時，也必然會對社會民眾的特定權益造成諸多直接或間接的影響。對此，德國和意大利等國家就是通過全民公決制度以保證社會公眾能夠分享該項權力。但是，就我國大陸地區來看，由于缺少地方自治傳統等原因，故而暫時不宜推行社會公眾可以分享行政區劃變更決定權的決策模式。

另一方面，公眾參與仍未成為行政區劃變更決策過程中的法定必經程序。從理論上來看，不允許社會公眾分享行政區劃變更決定權，卻并不必然意味著社會公眾就不應或不能參與到行政區劃變更決策過程中來。事實上，早在1961年，國務院就曾專門頒發《關于調整行政區劃必須同群眾商量的通知》，要求“今后各地在進行調整行政區劃的工作中，都必須注意通過各種方式，征求當地群眾或群眾代表和干部的意見，組織他們對調整方案進行認真的充分的討論”。但令人遺憾的是，也許是出于過分擔心行政區劃變更可能會對社會穩定帶來潛在風險的考量，目前我國不僅沒有認真貫徹和執行這一具有較強法治理念的規定，相反卻在行政區劃變更決策模式上走向了另一極端，即把社會公眾基本排除在行政區劃變更決策過程之外。可以說，在絕大多數情況下，社會公眾連起碼的參與權和知情權都不享有。與之相反，相較于國務院《關于加強法治政府建設的意見》和《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》所規定的重大行政決策機制而言，公眾參與和合法性審查等制度一樣都屬于其必經程序之一。由此可見，對于地位并不一定弱于甚至強于重大行政決策事項的行政區劃變更決策事項而言，其自然也應將公眾參與確立為必經程序。

（三）地方權力機關不享有行政區劃變更決策的實質性否決權

國務院、省級政府所負責行政區劃變更事宜的申報進程可以分為兩類：一是主動變更制，即根據民政部《關于對國發[1993]38號文件具體問題的解釋》第19條規定，在具有政治、軍事、外交等極其特殊情況的地方，相關設立縣級市的行政區劃變更程序，一般是由國家有關部門共同認定，然后上報國務院進行審批。另一是逐級上報審批制，即根據《行政區劃管理條例》第2條規定，有關地方政府逐級向上一級政府上報行政區劃變更申請，并最終上報省級政府或國務院進行審批。相關情況參見圖1。

圖1 縣級行政區劃變更事宜逐級上報審批制運行圖

這其中，由于主動變更制的適用情況極其有限，故本文僅對逐級上報審批制進行分析。根據圖1，不難發現，實行逐級上報審批制的行政區劃變更過程系由各級政府及其主管部門所控制和壟斷。隨之，實踐中，在絕大部分情況下，相關行政區劃變更過程既不向社會公眾開放，也不向包括權力機關在內的其他國家機關開放。可以說，除了行政區劃變更決定主體及具體職能部門中的少數黨政決策者、主要負責人和直接責任人員外，包括地方權力機關在內的其他國家機關及工作人員和社會公眾一樣都很難獲得知曉和參與行政區劃變更過程的機會。[6](P145-149)對此，正如有觀點所言：“各地在作鄉鎮區劃調整時，市縣政府擬訂好有關調整方案，報省級政府批準，整個過程完全是在行政框架內‘秘密'進行，而作為本行政區域權力機關的省、市、縣人大常委會，乃至作為直接當事者的鄉鎮人大自始至終都被晾在了一邊，直到省政府的決定下達后才知道詳情。”[7]如此一來，這自然就使得我國行政區劃變更決策機制的民主性和公開性受到嚴重影響并大打折扣。對此，也正如馬懷德教授所言：“我國行政區劃的變更完全依靠國家機關的提議、審批等內部程序進行，對公眾是不開放的，缺乏民主參與、專家論證、風險評估等必要環節，甚至地方權力機關都無權決定轄區內區劃的變更。”[8]

目前，盡管有些地方已經開始對行政機關壟斷行政區劃變更決策過程的做法作了一定程度的改革，即要求地方政府向同級人大常委會報告或備案有關行政區劃變更事宜。例如，《浙江省各級人民代表大會常務委員會討論決定重大事項的規定》第5條第1項就規定：“本行政區域內的下列事項，應當征求本級人大常委會意見后，再按照審批權限報請批準，并將批準情況報本級人大常委會備案：行政區域的調整方案和行政區域名稱變更、政府駐地的遷移。”但問題是，在這些行政區劃變更決策過程中，地方人大常委會意見的效力卻僅限于參考性質，而并不具有實質意義上的否決權。如此一來，這就使得社會公眾原本還可以經由權力機關對行政區劃變更方案表達意見的路徑也被阻斷，進而，國務院和省級政府的行政區劃變更決定權就基本處于缺乏有效外部制約的境地。

（四）行政區劃變更爭議不屬于行政復議或行政訴訟受案范圍

不可否認的是，不論我們采用何種方式以最大限度平衡各方利益，任何行政區劃變更方案都不可能同時獲得地方政府或所有社會公眾的滿意。也就是說，從理論上來看，行政區劃變更爭議的產生幾乎無法避免，且既可能產生于中央政府與地方政府之間，也可能產生于上下級或同級地方政府之間，甚至還有可能產生于政府與公民之間。[9]再進一步來看，既然行政區劃變更爭議是一種真實存在，那么，構建行政區劃變更爭議解決機制就具有必要性和正當性。但令人遺憾的是，目前我國大陸地區不僅沒有針對行政區劃變更爭議設立專門救濟機制，而且也沒有其他替代性的糾紛解決機制，相反，卻往往是選擇通過簡單的強行啟動或否決申請這兩種行政命令方式來解決上下級或同級政府之間的行政區劃變更爭議。例如，2003年，貴州省的六枝特區和赫章縣都曾通過各自上級政府向貴州省政府提交了擬更名為夜郎縣的申請，但是，貴州省均否決了相關申請。另外，又由于行政區劃變更申請不能越級申報，以至于這兩個地方的變更請示都未能進入國務院審批階段。[10](P157)在這里，盡管六枝特區或赫章縣都認為貴州省政府不予上報國務院的決定損害了其自身利益，但是卻都只能最終選擇服從貴州省政府的否決性決定，因為其根本沒有其他救濟途徑可供選擇。另外，實踐中，盡管也早已出現多起地方民眾向法院提起行政區劃變更訴訟的案例，但是，無一例外的是，這些案件都因不屬于行政訴訟受案范圍而未能獲得立案。最后，就檢索情況來看，目前也尚未發現有地方已經出現允許民眾可以就行政區劃變更事宜提起行政復議的相關案例。

二、行政區劃變更決策機制的法治化形態比較

誠然，在法治現代化發展進程中，我們絕不應把包括西方在內的域外經驗或法治形態奉為圭臬。但是，毫無疑問的是，在探索中國特色社會主義法治道路的過程中，我們也絕不能悖逆全球化的時代潮流，相反卻應主動吸收和積極采納能夠反映世界法律文明通行規則的一些西方法治經驗。[11]由此，在推進我國行政區劃變更決策機制法治現代化建設的進程中，必要功課之一就是考察域外行政區劃變更決策機制的法治化情況，從而以觀察自身不足，并尋找解決路徑。

（一）代議機關決策型與行政機關決策型

盡管行政區劃變更決定權最終應由國家來負責行使，但是，對于究竟該將此項權力配置給何種屬性國家機關這一關鍵問題而言，世界各國并沒有作出同一選擇。

一方面，有近49個國家的憲法明確將行政區劃變更決定權只配置給代議機關，這在147個涉及行政區劃變更制度之國家的憲法中，占比高達32.7%。其中，根據相關憲法條文的具體表述方式來看，具體配置方式又主要分為三種：第一，從總體上將行政區劃變更決定權明確規定為代議機關的法定職權之一。第二，通過將行政區劃變更法律屬性定性為立法行為的方式將行政區劃變更決定權配置給代議機關。第三，明確將行政區劃變更決定權配置給代議機關。

另一方面，有些國家選擇將行政區劃變更決定權同時配置給代議機關和行政機關。其中，可能是基于減輕代議機關工作量等原因，這些國家又往往作出將行政區劃變更決定權在代議機關和行政機關之間進行適度整體分解的理性選擇，即一般將高層級行政區劃變更事宜的決定權配置給代議機關，而將低層級行政區劃變更事宜的決定權配置給行政機關，且變更決定主體在各自行使行政區劃變更決定權時相互獨立、互不干涉。當然，至于該項權力究竟被配置給哪一行政機關，不同國家的選擇也不盡相同。其中，有的國家將其配置給中央政府或地方政府，有的國家則將其配置給總統。

（二）社會參與決策型與排斥社會參與決策型

根據明確涉及行政區劃變更制度之147個國家的憲法文本來看，盡管絕大部分國家都不允許社會公眾分享行政區劃變更決定權，但是，仍有德國和意大利等少數國家通過設置前置性的全民公決或其他類似公民投票制度以保障社會公眾在部分行政區劃變更事宜上能夠分享到相應的行政區劃變更決定權，即如果相關行政區劃變更方案無法獲得一定數量社會公眾的支持，則其無法被提交國家機關進行最終審議。例如，根據《德意志聯邦共和國基本法》第29條規定，德國在組建新州或對其進行重新劃界時，就必須先要在相關各州舉行全民公決，且只有獲得全民公決支持后，變更方案才能被提交國家議會進行最終表決，否則，行政區劃變更程序將被終止。[12](P181-182)其中，就具體案例來看，在1996年，關于柏林和勃蘭登堡州準備合并的行政區劃變更方案，就是因為勃蘭登堡州沒有通過全民公決而被迫流產。[13]另外，對于其他不允許社會公眾分享行政區劃變更決定權的絕大多數國家而言，其雖然在行政區劃變更決策過程中沒有實行全民公決制度或其他類似公民投票制度，但是卻往往會通過實行公開制度以充分保障社會公眾的知情權和參與權。最后，即使有些排斥社會公眾參與行政區劃變更決策過程的國家也沒有實行行政區劃變更公開制度，但是由于其將行政區劃變更決定權配置給了代議機關，如此一來，則在一定程度上通過間接民主的形式彌補了社會公眾無法參與行政區劃變更決策過程的不足。總而言之，盡管允許社會公眾分享國家行政區劃變更決定權并非各國的一致選擇，但是，構建特定機制以保證行政區劃變更決策過程的民主性和公開性卻是法治國家的不二選擇。

（三）中央機關決策型與地方機關決策型

在行政區劃變更決定權的縱向配置問題上，世界各國的選擇也不盡相同。第一，大部分國家都按行政層級高低對行政區劃變更事宜進行分類，并根據分類結果再將行政區劃變更決定權分別配置給中央機關和地方機關，即中央機關往往負責高級地方層級的行政區劃變更事宜，而地方機關則往往負責低級地方層級的行政區劃變更事宜。第二，絕大部分行使行政區劃變更決定權的中央機關都是代議機關，同時，更為關鍵的是，如果未取得地方代議機關的事先同意，那么中央代議機關則無權作出肯定性的行政區劃變更決定。例如，美國憲法第4條第3款就規定，未經相關州議會的同意，國會不得批準合并兩州或從數州分出部分區域以組成新州。[14](P618)第三，絕大部分行使行政區劃變更決定權的地方機關都是代議機關，而且地方代議機關有權獨立行使行政區劃變更決定權，理由是實體性的變更標準和程序性的變更制度都已事先由憲法或法律作出規定。

總而言之，一方面，不僅大部分國家將行政區劃變更決定權配置給中央機關中的代議機關，而且往往通過賦予地方代議機關前置性的否決權以限制中央代議機關的行政區劃變更決定權。另一方面，不僅大部分國家允許地方代議機關享有針對其轄區的行政區劃變更決定權，而且往往通過法律事先規定變更標準和變更程序等方式來限制地方代議機關的行政區劃變更決定權。

（四）行政區劃變更爭議解決機制的排斥與選擇

在是否敢于直面行政區劃變更爭議，以及是否努力構建行政區劃變更爭議解決機制等問題上，并非所有國家都做出相同選擇。

一方面，由于很多國家在行政區劃變更過程中都設置了事先征求社會公眾及地方代議機關意見的制度，且這些意見又往往具有實質性的法律效力，故而，我們有理由認為，對于在相關意見獲得充分尊重后仍然對行政區劃變更決定產生不滿的社會公眾或地方政府而言，其應當負有為相關各地方整體利益或其他多數社會公眾利益做出必要犧牲的義務。如此一來，鑒于已經最大限度減少行政區劃變更爭議出現概率的前提，這些國家自然就會主張，另行構建行政區劃變更爭議機制沒有必要。

另一方面，盡管有些國家在行政區劃變更程序中也設置了事先征求社會公眾及地方代議機關意見的制度，但是，其仍然構建了專門的行政區劃變更訴訟制度。例如，在德國，如果地方政府認為行政區劃變更決定會使其利益受損，則可以直接向聯邦憲法法院提起訴訟；如果社會公眾認為行政區劃變更決定會使其利益受損，則不是以其個人名義直接向聯邦憲法法院提起訴訟，而是聯名提起集體訴訟。[15]由此可見，德國對于行政區劃變更爭議的事前預防和事后救濟方面都做出了很大努力。這同時也說明，在是否一定要構建行政區劃變更爭議解決機制的選擇上，世界各國也無須選擇相同模式，相反，根據各自國情作出理性選擇即可。

三、我國行政區劃變更決策機制的法治化改革方案

關于我國行政區劃變更決策機制的法治化改革方案，較為務實的做法應是在尊重現行憲法已為國務院、省級政府明確配置行政區劃變更決定權的框架下來進行討論，否則，不但可能會使其行政區劃變更決策機制的法治化改革目標落空，甚至還有可能進一步破壞和惡化基于憲法權威所取得的已有行政區劃變更法治化成果。由此，本文將主要針對現行憲法沒有涉及的行政區劃變更決策程序，從民主、公開，以及權力制約等法治視角，提供相關改革方案。

（一）充分保障社會公眾在行政區劃變更決策過程中的深度參與權

第一，社會公眾參與行政區劃變更決策過程具有正當性和可行性。如果說讓行政機關分享行政區劃變更決定權具有一定的必要性，那么讓社會公眾分享行政區劃變更決定權就不只是具有必要性的問題，甚至還具有天然的正當性。理由是，相較于代議民主而言，在行政區劃變更決策機制中，充分凸顯和保障直接民主的價值則顯得更有必要。一方面，在代議民主機制中，代議機關仍存在可能與社會公眾真實意愿之間出現一定程度脫節的缺陷；另一方面，對于任何地方行政區域而言，其不僅是國家行政權力的載體，更是承載社會公眾日常生活方式和維持地方文化多樣性的載體，且“這種地域文化經過時間和空間的傳承與兼容，凝聚成一股無形而強大的力量，時刻而深層次地影響著該區域里人們的思維方式和行為方式，并通過區域居民的發揚和傳承，逐步滲透并參與到行政區劃體制設計和調整的過程中，潛移默化地影響著行政區劃體制的形成與發展”[16]。這也就充分說明，行政區劃變更的影響范圍絕不僅僅只局限于具有公法性質的國家或地方，而且也應包括具有私法性質的社會公眾在內。由此，行政區劃變更決策過程就更有理由和義務來尊重和體現直接民主，并充分保障社會公眾在行政區劃變更事宜上所應享有的決策權、知情權和意見權等參與權。另外，隨著現代化通行效率的大幅提高，以及通信技術的全面提升，社會公眾參與行政區劃變更決策的方式和途徑其實已經非常便捷了。由此可見，為社會公眾提供廣泛和深度參與行政區劃變更決策過程的渠道，并不會存在任何技術上的障礙。

第二，我國行政區劃變更決策機制不宜立即推行直接民主制度。盡管社會公眾參與行政區劃變更決策過程具有正當性和可行性，但是這并不意味著，我國也一定要在行政區劃變更決策過程中實行全民公決或其他類似公民投票制度。個中理由，主要包括兩個方面：一方面，在行政區劃變更決策過程中實行直接民主制度，必定會出現因社會公眾觀點各異而難以平衡并進而導致決策效率降低的現象，尤其是隨著行政層級的提升，行政區劃變更事宜所影響到的社會公眾數量更會呈幾何級增長，隨之，行政區劃變更效率因此而受到的影響則更是難以評估。更何況，我國大陸地區國土面積廣袤，地方行政層級多達4級，地方行政建制實體總數多達43104個[17](P1)，且人口總量已近14億人，對于是否必須在行政區劃變更決策機制中實行直接民主制度，更要持慎重態度。畢竟，實行直接民主往往都需要具備一個基本條件，即這個組織要么具有區域性，要么成員數量有限。另一方面，相較于在行政區劃變更決策機制中實行全民公決制度的國家而言，我國其實并不具備實行直接民主制度的土壤——議會政治和地方自治傳統。

第三，公眾參與作為行政區劃變更決策過程的法定必經程序。盡管我國暫時不宜為社會公眾配置行政區劃變更決定權，但是，這卻并不意味著社會公眾就不具備參與到行政區劃變更決策過程中的應然權利。與此相反，黃錦堂就曾主張，不論何種行政區劃變更決策機制都應充分傾聽和尊重社會公眾的意見，而唯一的區別其實僅在于傾聽程度可能會有強弱之分。具體言之，其一，在實行全民公決制度的變更機制中，社會公眾意見會因直接民主而得以充分表達；其二，在代議機關行使變更決定權的變更機制中，社會公眾意見會通過民選代表途徑而得以體現；其三，在政府成立專門委員會以行使變更決定權的變更機制中，社會公眾意見可以經由專家管道而得以體現；其四，即使在純粹由行政主管機關行使變更決定權的變更機制中，一般情況下，社會公眾意見也會經由聽證會途徑而得以體現。[18]根據這一觀點，筆者建議，我們其實完全可以借鑒重大行政決策機制的法治化經驗，在行政區劃變更決策過程中也引入公眾參與機制。具體言之，可以通過新聞發布會、報刊、網絡，以及電視廣播等多種途徑，甚至是聽證會[19]、座談會和民意調查等方式，將行政區劃變更信息及時進行全方位公開，并以最大誠意來聽取社會公眾的意見。令人欣慰的是，目前已有地方開始嘗試允許社會公眾參與討論行政區劃變更方案。例如，2016年7月，陜西省勉縣擬撤縣設市，并更名為定軍山市，就曾發布《關于勉縣撤縣設市公開征集市名的通告》。當然，也可能會有人擔心一旦允許社會公眾可以就行政區劃變更方案進行公開討論，則不僅可能會使行政區劃變更方案因爭議不斷而胎死腹中，甚至還有可能會引發群體事件。對此，筆者以為，此種觀點背后其實隱藏著三個錯誤的預設前提：其一，行政區劃變更程序一旦啟動，則變更方案必須要獲得通過；其二，行政區劃變更和社會公眾不存在任何利害關系，只要行政區劃變更申請被最終批準，社會公眾就必須認可和接受，根本沒有異議的權利；其三，避免讓社會公眾知悉行政區劃變更信息，必定會減少引發群體事件的概率。這其中，對于前兩者而言，其實根本無須去證明其內含的謬誤性。不過，就第三點而言，事實上，結合已發生的行政區劃變更群體事件來看，無一例外，其最主要的原因之一都是因為社會公眾往往事先對行政區劃變更過程并不知情，且相關意見沒有被充分尊重和有效傾聽。

（二）賦予地方權力機關在行政區劃變更決策過程中的實質議決權

盡管早有觀點明確主張，“將行政區的區域建置和區域劃分的最后決定權由政府明確劃歸相應級別的人大及其常委會，這既體現了憲法原則精神，也可以使這類重大決策更為科學、民主”[7]。但是，就實際情況來看，筆者卻不主張將所有行政區劃變更決策機制徹底改革為代議機關決策型，而僅主張在尊重國務院和省級政府之行政區劃變更決定權的前提下，在變更決策機制中，為地方權力機關配置前置性的實質議決權。個中理由，主要如下：

第一，我國具有將行政區劃變更決定權配置給行政機關的歷史傳統。首先，自秦朝實行郡縣制以來直至清末皇權體制解體，我國就一直實行皇權型行政區劃變更決策機制，即皇帝對任何行政區劃變更事宜都擁有單獨，且絕對的決定權。[20](P511-513)其次，即使在民國時期，《省政府組織法》《市組織法》和《縣組織法》等法律也都延續這一歷史傳統，并明確將部分行政區劃變更事宜的變更決定權配置給國民政府和省政府委員會等行政機關。再次，就目前而言，不論是大陸地區的國務院和省級政府，還是我國臺灣地區的“行政院”和“內政部”，也都各自享有相應的行政區劃變更決定權。由此可見，尊重國務院和省級政府的行政區劃變更決定權具有歷史合理性。

第二，地方權力機關最適宜代表地方行政建制實體就行政區劃變更方案發表意見。在行政區劃變更決策過程中，相關受影響之地方行政建制實體的意見無疑要被尊重和傾聽。可問題是，誰最有資格代表這些地方行政建制實體來發表意見呢？從理論上來看，毫無疑問，地方權力機關應該是最適格的主體，但是，在我國大陸地區行政區劃變更實踐中，大部分地方則都將地方政府當作最適格的主體。例如，2012年，在南京市溧水和高淳兩地撤縣設區的過程中，兩地縣政府都分別向南京市政府遞交了《關于同意撤銷溧水縣設立南京市溧水區的報告》和《關于同意撤銷高淳縣和設立南京市高淳區的報告》。僅根據這兩個報告的名稱，我們就可以體會到，溧水和高淳兩地的縣政府其實是應南京市政府的要求被動提交報告（如果是主動，文件名稱就應該含有“請示”二字）。進而，這也就更意味著下級政府一般不會對上級政府制定的行政區劃變更方案提出實質性的否決意見。由此可見，只有征求地方權力機關意見，才能既反映地方行政建制實體的真實意愿，又會對地方政府上報的行政區劃變更方案起到一定程度的制約作用。另外，關于此處的地方權力機關到底是僅指地方人大，還是也可以包括地方人大常委會？筆者認為，我們應根據地方各級人大實際的組織架構及運行狀況，而采取不同的方案。具體如，征求鎮權力機關的意見可以落實為征求鎮人大的意見，而征求縣級及其以上地方各級權力機關的意見則可以落實為征求人大常委會的意見。這里，還需要注意的是，我們應當要禁止出現安徽省六安市和河南省伊川縣等地將征求人大常委會意見錯誤地簡化為征求人大常委會主任會議意見的做法，因為《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》并未將重大事項決定權配置給主任會議。

第三，在行政區劃變更決策過程中事先征求地方權力機關意見并不存在制度障礙。目前，盡管大部分地方之涉及地方人大或常委會討論、決定重大事項的地方性法規，都規定行政區劃變更事宜屬于事后向地方權力機關報告、備案或抄報的事項，但是，河南、湖北和浙江等地卻采用了前置程序，即相關行政區劃變更方案只有獲得同級權力機關的事先批準，然后才能繼續履行隨后的上報手續。事實上，不少其他類型的地方重大事項也都采用了事前向地方權力機關報告的前置程序。由此可見，在國務院、省級政府行政區劃變更決策機制中，為地方權力機關配置前置性的實質議決權，其實也并不存在制度上的障礙。

第四，地方權力機關在行政區劃變更決策過程中的意見必須能發揮實質性制約作用。在國務院或省級政府負責的行政區劃變更決策過程中，如果要想真正發揮地方權力機關對地方政府的制約作用，就必須要為地方權力機關配置前置性的實質議決權，即如果相關行政區劃變更方案得不到地方權力機關的肯定性同意，則行政區劃變更程序將被終止。對此，我們完全可以吸收我國臺灣地區“地方制度法”第7條之1第3款規定的經驗，即“縣（市）擬與其他直轄市、縣（市）合并改制為直轄市者，相關直轄市政府、縣（市）政府的共同擬定改制計劃，經各該直轄市議會、縣（市）議會同意后，由‘內政部'報請‘行政院'核定之。”此外，對于地方權力機關可能會基于地方利益保護需要而利用實質議決權來故意終止行政區劃變更程序的缺陷，我們可以參照1965年日本制定《市町村合并特例法》和1972年英國制定《地方政府法》的經驗，以特別立法的方式來彌補這一缺陷。[21]也就是說，對于那些確有特殊需要，但又因地方權力機關否決而致使變更程序被終止的行政區劃變更事宜來說，可以由全國人大通過專門決定的方式來予以直接變更。相關法理基礎，主要在于行政區劃自身同時兼具地方利益和國家利益的屬性，而一旦當地方利益與國家利益產生沖突時，在是否同意行政區劃變更方案的最終決定權上，代表國家整體意志的全國人大顯然具有可以否決僅代表地方意志之地方人大的權力。

（三）設立專門組織充分協商和全程參與以預防行政區劃變更爭議

第一，不宜立即將行政區劃變更爭議納入行政復議或行政訴訟受案范圍。盡管行政區劃變更爭議是一種真實存在，但是，筆者卻并不主張在我國立即將其納入行政復議和行政訴訟的受案范圍。理由主要包括：一方面，不論是《行政復議法》，還是2017年新修訂的《行政訴訟法》都未將行政區劃變更爭議納入受案范圍。此時，如果強行推進的話，則勢必會在一定程度上影響到法的穩定性。另一方面，不論是行政區劃變更對地方行政建制實體及社會公眾或其他組織所造成的影響，還是行政區劃變更自身所需要考量的綜合因素，其實都具有難以精確計算性，故而行政機關和法院其實也都不具備認識和解決這些問題的能力。隨之，這也就在一定程度上弱化了將其納入行政復議或行政訴訟受案范圍的正當性和可行性。

第二，在民政部門中設立專門組織以應對各種行政區劃變更異議。既然我國目前尚不具備構建具有事后制約性質的行政區劃變更復議或行政區劃變更訴訟制度的空間，那么，我們不妨將這一制約功能進行前移，即可以在行政區劃變更決策階段構建具有事前制約性質的協商機制，從而確保能充分預防、消化和減少產生行政區劃變更爭議的可能。正如馬懷德所言，在行政區劃變更決策過程中，除了應落實信息公開和聽取公眾意見等公民參與機制外，還應設立專門專家論證機制和風險評估機制等補充機制。[8]與此同時，考慮到各具體行政區劃變更事宜之間的差異性，以及為了節約成本，筆者建議，可以在省級民政部門之區劃地名機構內部另行設立專門組織，以完成專家論證、風險評估、成本估算和合法性審查等任務，并受理和解決地方行政建制實體、社會公眾及其他組織所提出的異議或意見，從而為行政區劃變更主管部門和社會公眾提供一種良性互動的管道。當然，也許有人會主張通過舉行聽證會以發揮相關功能。對此，我們不僅要謹慎對待聽證制度在當下的實際效果[22]，而且還要注意到聽證制度的最大缺陷就是無法貫穿行政區劃變更過程的始終。如此一來，可以預見的是，該專門組織將在一定程度上起到類似于申訴、復議和訴訟等機制所具有的溝通和協商等功能，從而把各種不滿的情緒和風險降低到最小，否則，社會公眾和地方政府很有可能會寄希望于非制度性的暴力方式以解決相關問題，而這無疑又會為群體性事件的發生埋下導火索。

第三，專門組織的運行機制主要包括如下三個方面內容。首先，就成員背景來看，專門組織應當實行多元化，即可以由人大代表、機關代表、專家代表、律師代表和民眾代表等共同組成。如此一來，將可以通過成員身份的專業性和廣泛性以最大程度保障行政區劃變更方案的民主性、科學性和合法性。例如，不僅民國時期最后一任內政部方域司司長傅角今曾建議可以由行政院邀請專家代表組成審查委員會[23](P301)，而且薛剛凌和劉雄智也曾明確主張可以設立“由多學科專家參加的行政區劃設置委員會”[9]。目前，不僅民政部已經制定了《行政區劃調整專家論證辦法》，并完成了首輪行政區劃調整論證專家的遴選工作，而且黑龍江、江西、河南和江蘇等省份也都相繼構建了行政區劃調整專家論證制度。其次，就成員人數來看，專門組織成員總數可以設定為15名左右的單數。其中，不僅專家代表和民眾代表人數應不低于成員總數的50%，而且行政區劃變更所涉行政區域的民眾代表更應不低于總數的30%。至于理由，主要還是考慮到既要通過尊重專業意見以保證行政區劃變更方案的科學性，也要充分尊重行政區劃變更所涉行政區域內社會公眾的真實意愿。最后，就表決機制來看，專門組織應以合議制最為適宜。對此，我國臺灣地區“《行政區劃法（草案）》”第12條可以在一定程度上驗證這一觀點，即“各級主管機關為審議行政區劃計劃，應邀集學者、專家、社會公正人士及相關行政機關之代表，以合議制方式辦理”[24](P257)。

（四）細化和完善《行政區劃管理條例》中的法律責任追究條款

第一，行政區劃變更法治化改革方案必須包括完備的法律責任追究機制。國務院《關于行政區劃管理的規定》（已廢止）的最大問題之一就是沒有規定法律責任問題，進而，這自然就會導致該規定中的諸多規制條款必將因缺乏法律責任追究機制而無法得到真正落實。隨之，這也就意味著，不僅行政區劃變更法治化的目標難以實現，而且違法變更行政區劃的現象也難以得到有效遏制。事實上，天津等地也早已認識到了這一問題，并曾嘗試通過制定地方政府規章以對相關主體的法律責任作出明確規定。例如，《天津市行政區劃管理辦法》第10條就曾作出類似規定：“對行政區劃變更執行不力，貽誤工作，以及無正當理由拒不執行引起糾紛的，按《國務院關于國家行政機關工作人員的獎懲暫行規定》處理。”

第二，《行政區劃管理條例》中“擅自變更行政區劃的法律責任”之條款應當予以完善。對于《行政區劃管理條例》第22條、23條、24條和25條等四個專門涉及法律責任追究機制的條文而言，由于第22條所規定的“違反變更實施、備案及信息報送時限的法律責任”系發生在行政區劃變更決定作出之后，而非發生在行政區劃變更決策過程之中，且第24條所規定的“弄虛作假的法律責任”和第25條所規定的“行政區劃管理工作中的瀆職責任”相對比較簡單，故而本文僅就第23條關于“擅自變更行政區劃的法律責任”的規定來進行分析。總的來看，該條需要進一步明確、完善和細化的空間主要包括：其一，此處“擅自變更行政區劃的”情形，僅指非行政區劃變更決定主體在尚未獲得肯定性行政區劃變更決定的情況下就擅自變更行政區劃的行為，且只是諸多違法變更行政區劃情形中的一種。其二，此處“擅自變更行政區劃的”情形，僅指擅自變更行政區劃行為中的“作為”行為，并不包括擅自變更行政區劃行為中的“不作為”行為--違反法定程序擅自終止行政區劃變更程序的行為。其三，此處“擅自變更行政區劃的”情形，應當將“擅自啟動”行政區劃變更審批程序的行為排除在外，這不僅是因為《行政區劃管理條例》第4條為縣級以上地方人民政府及其民政部門配置相應的行政區劃變更程序啟動權力，而且該啟動程序并未對行政區劃管理工作及特定社會民眾的權益造成實質損害。其四，此處“擅自變更行政區劃的”情形，還應包括超越審批權限或未經法定程序擅自作出行政區劃變更決定（既包括肯定性的決定，也包括否定性的決定）的行為。其中，超越審批權限擅自作出行政區劃變更決定的情形，既包括無權行政區劃變更決定主體作出行政區劃變更決定的行為，也包括有權行政區劃變更決定主體超越法定職權作出行政區劃變更決定的行為。總而言之，《行政區劃管理條例》應以第23條為基礎，對包括“擅自變更行政區劃”情形在內的違法變更行政區劃情形予以系統梳理和完善。

第三，《行政區劃管理條例》應當增設社會公眾尊重合法行政區劃變更決定的法律責任條款。如前所述，只要社會公眾在行政區劃變更決策過程中的意見或聲音能得到充分尊重和保障，那么對于經由合法程序所作出的行政區劃變更決定，其也必須保持應有的尊重。也就是說，不論是在行政區劃變更決定作出之前，還是在行政區劃變更決定作出之后，社會公眾都有尊重行政區劃變更決策程序和行政區劃變更決定之法律效力的義務。否則，對于凡是阻撓行政區劃變更決策程序依法開展和行政區劃變更決定順利實施的公民而言，如果行為違反《治安管理處罰法》的，應依法予以治安管理處罰；構成犯罪的，則應當依法追究刑事責任。

四、結 語

對于國務院、省級政府行政區劃變更決定權來說，目前，其最大問題在于，由其主導的行政區劃變更決策過程，既不具備權力機關決策型模式所具有的天然民主性，也因為沒有被當作重大行政決策對待而實行公眾參與等法治程序。由此，對其進行法治化改革是必需的，且改革方案必須從公開、民主以及權力制約等視角來選擇和設計。當然，相關改革方案是否一定能夠實現預期目標，這還有待實踐檢驗。畢竟，行政區劃變更制度及其影響確實過于龐大和繁雜，更何況，我們還必須要通過制定《行政區劃法》等配套舉措來保證改革的效果。