扶持創業創新稅收優惠政策存在的問題及建議

林彩云

近年來，隨著互聯網和信息技術的飛速發展，我國掀起一股“大眾創業、萬眾創新”熱潮。為積極引導和鼓勵創業創新，國家相繼出臺了一系列政策措施，其中稅收優惠政策最為突出，包括降低稅率、減免稅款、稅收返還等，這些政策在一定程度上有效激勵了創業者的熱情，助力經濟向高質量發展。但從實際執行情況看，效果還不盡理想，現行“雙創”稅收優惠政策仍存在諸多不足，還有待進一步完善。本文就當前我國創業創新稅收優惠和運行情況及存在的問題，提出完善激勵創業創新稅收政策的建議。

一、當前我國創業創新稅收優惠政策的運行情況

2014年，李克強總理在達沃斯論壇上提出“大眾創業，萬眾創新”后，國家推出了一攬子稅收優惠政策，大力鼓勵科技創新和民間資本投資創業，以創新引領實體經濟轉型升級。當前“雙創”已成為推動新舊動能轉換和經濟結構升級的重要力量。據統計，2017年我國支持“雙創”的稅收優惠政策已經為企業減稅超過5000億元。2017年7月國家稅務總局推出《“大眾創業萬眾創新”稅收優惠政策指引》，針對創業就業主要環節和關鍵領域陸續推出了83項稅收優惠措施，覆蓋企業初創期、成長期、成熟期的整個生命周期。其中：企業初創期稅收優惠42項，企業成長期稅收優惠16項，企業成熟期稅收優惠政策25項。2017年下半年至今，國家又陸續推出了進一步擴大小型微利企業所得稅優惠政策范圍等多項政策，并在運行中取得了明顯的成效。

1.減審批，享受稅收優惠高效了。近年來，稅務部門大力推進行政審批制度改革，大力縮減審批事項，讓稅收優惠辦理進入“快車道”。目前增值稅減免稅優惠除即征即退和先征后返稅收優惠需要事前審批外，其他優惠事項企業自行到稅務機關進行備案后就可以立即享受，不必經過漫長的審批手續。2015年，國家稅務總局印發《企業所得稅優惠政策事項辦理辦法》，明確對企業所得稅優惠事項全部取消審批，一律實行事后備案管理，并精簡備案材料。企業根據《企業所得稅優惠事項管理目錄》自行判斷符合稅收優惠條件的，可以自行享受優惠，并履行備案手續。對優惠政策審批事項的大瘦身，進一步釋放了市場活力和社會創造力，取得了利當前、惠長遠的良好效果。

2.簡流程，享受稅收優惠便捷了。在簡化流程方面，國家稅務總局也頻出實招。2015年發布《稅收減免管理辦法》規定，納稅人在符合減免稅資質條件期間，備案資料一次性報備，在政策存續期間可一直享受，改變了以前納稅人每年頻繁報送稅收優惠備案資料的做法，充分便利納稅人。同時，為減輕小微企業的辦稅負擔，小微企業納稅人通過填寫申報表有關欄次即可自動履行備案手續，不必另行報送備案資料就可享受稅收優惠。為了防止小微企業納稅人申報表填寫不規范導致錯誤繳納稅款，確保小微企業100%享受優惠到位，各級稅務機關都在納稅人的申報表上用足了心思，對小微企業申報表設置了自動識別并提示享受稅收優惠政策，確保納稅人應享盡享優惠。

3.少報送，享受稅收優惠省心了。一是開展涉稅事項和報送資料的清理工作，實行涉稅資料清單管理，清單之外原則上不再要求納稅人報送。二是推行直接提交優惠事項備案表、前臺即辦為主的備案模式，相關的附件資料納稅人留存備查，大幅簡化優惠備案內容，納稅人可以更方便、更快捷和以更低成本享受各項稅收優惠。以福州自貿區率先試行的出口退（免）稅無紙化管理為例，企業在進行退稅申報時，只需提供通過稅控數字證書簽名后的正式電子數據，不要報送各類出口退（免）稅紙質資料、備案單證，其中一類企業還可享受“先退后審”服務。三是全面取消所得稅優惠備案管理，實行納稅人“自行判別、申報享受、相關資料留存備查”的辦理方式，改變了此前絕大多數所得稅優惠事項均需在所得稅年度申報時，辦理相關備案手續及報送相關資料的做法，大大減輕了納稅人工作量。

2月1日，武漢市委常委、常務副市長胡亞波(前右）到國家稅務總局武漢市稅務局調研指導工作。國家稅務總局湖北省稅務局黨委委員、武漢市稅務局黨委書記、局長孟軍（前左）陪同調研并匯報工作。圖為胡亞波等領導觀看國地稅征管體制改革展板。 （圖/文：葉翩）

二、創業創新稅收優惠政策實施中存在的問題

上述多種稅收優惠政策，對減輕創業創新主體的稅收負擔、激勵創業創新發揮了重要的作用，但在出臺和執行過程中還存在不少問題，主要表現在以下幾個方面：

1.政策出臺較“散”，難以形成激勵合力。當前各種優惠政策“碎片式”地分布于財政部、國家稅務總局發布的各種公告、通知、補充通知、補充公告中，其中僅2017年就發布關于“雙創”稅收優惠政策不下10個。而為了促進重點群體創業就業，國家先后下發了財稅［2014］39號、財稅［2015］18號、國家稅務總局公告2014年第34號等多個文件，“補丁”打了一層又一層。更新速度快、缺乏系統性、多且散的稅收優惠政策不僅納稅人記不住、用不好，就連具體執行政策的基層稅務干部也很難在短時間內充分了解并融會貫通，稅收優惠政策很難發揮出最佳效應。

2.查詢更新較“慢”，有礙政策推廣落實。2017年5月國家曾推出過一次“雙創”稅收優惠政策指引，但后續新的稅收優惠政策沒有在指引中及時更新，新出的稅收優惠政策仍需納稅人自行分頭查詢，這在一定程度上影響了優惠政策的傳導效果。國家稅務總局微信公眾號中有“雙創稅收優惠政策專題”欄目，但在2018年10月點擊查詢時，小型微利企業所得稅優惠政策還停留在2017年的50萬元應納稅所得額標準，沒有適時更新到2018年應納稅所得額100萬元的最新標準。

3.優惠期限較“短”，不利實現長效引導?，F行激勵創業創新的稅收優惠政策大多期限在1至3年，政策時限較短、延續性也差，財稅主管部門需不斷出臺文件以延長政策的有效期限。比如針對小微企業所得稅優惠，國家從2008年開始共出臺了11次優惠政策，其中6次延長時效、5次擴大范圍。再如，2014年、2016年、2017年，財政部、國家稅務總局先后出臺了3份優惠內容一樣的文件，均為延長退役士兵和重點群體有關創業就業稅收優惠政策時限。政策時限短、延續性差對優惠政策的實施效果有著明顯的負面影響：一是創業創新主體無法對未來形成穩定的政策預期，影響生產與經營決策，不利其長遠發展。二是容易造成納稅主體為享受稅收優惠而采取投機行為，例如享受重點群體創業就業稅收優惠政策規定，企業當年新招用符合條件的失業人員，可以按照一定額度抵減應納稅額，但是只能享受抵減三年，于是就有企業為了充分享受稅收優惠，三年到期后就解雇原雇傭的人員，重新雇傭新的符合條件的失業人員，從而按照文件規定再次抵減三年的應納稅額。這種投機行為會讓鼓勵“雙創”的初衷打折，也不利于解決民生和就業問題。

4.到期跟進較“拖”，后續運行不夠順暢。稅收優惠政策時限短，到期后需要不斷延期。而延續政策的出臺一旦滯后或后續執行情況不確定，就會給納稅人和執行政策的基層稅務機關增添不少負擔。以《財政部國家稅務總局關于延續宣傳文化增值稅和營業稅優惠政策的通知》（財稅［2013］87號）為例，其執行期限自2013年1月1日起至2017年12月31日。2017年下半年起，就有納稅人反復到稅務機關詢問是否有延續文件出臺，而基層稅務機關未接到延期通知，無奈之下，也只能按照優惠政策已經中止來處理，納稅人需先行納稅。直至2018年6月5日，《財政部稅務總局關于延續宣傳文化增值稅優惠政策的通知》（財稅［2018］53號）才姍姍來遲，雖然文中規定優惠有效期從2018年1月1日算起，但是多數納稅人在通知下發之前不敢享受優惠，已經完成了申報繳稅，此時再申請退稅，給納稅人和基層稅務機關都增加了不必要的麻煩。

5.扶持力度較“小”，優惠有效吸引力不大。一是有的政策優惠面太窄。如促進重點群體創業就業稅收優惠政策的優惠對象大多局限于高校畢業生、失業人員、退役士兵以及商貿企業、服務型企業、勞動就業服務企業等，這些創業者僅僅是潛在創業群體的一小部分，更多的普通創業者卻被排除在享受優惠的對象范圍之外，特別是物流、服飾、餐飲等大眾行業，其市場體量大、帶動就業創業的潛能大，卻與激勵創業的稅收優惠政策無緣。二是有的政策附加條件苛刻。舉個真實例子：一位剛剛畢業的大學生小張注冊了一家科技公司，但卻無法享受大學生創業優惠政策。因為財稅［2017］49號文件中明確規定，優惠對象必須是“從事個體經營”的高校畢業生，公司這種組織形式不適用優惠政策。事實上，成立公司和從事個體經營都是大學生自主創業的形式，沒必要區別對待。三是有的政策優惠金額太少。2017年，福州市一位從事手作陶社項目的創業大學生小盧為了享受創業大學生“每年可以抵減9600元應納稅額，共抵減三年”的稅收優惠，根據文件要求，到省大學生就業指導中心、市人力資源社會局就業指導中心、勞動就業中心等，跑了3個月終于辦出了全市的第一份《就業創業證》，可隨后了解到月銷售額3萬元或者季度銷售額9萬元以下的小規模納稅人，不需要辦理任何備案手續，即可享受自行申報享受免征增值稅的優惠，根據行業不同，可以按3%或5%的征收率享受1.08萬元或1.8萬元的稅收優惠，于是小盧立即放棄了大學生自主創業優惠。而事實上，優惠力度小，條條框框多，可以說該項政策已缺乏實踐意義。

三、完善激勵創業創新稅收優惠政策的建議

1.政策發布要有系統性，便于應享盡享。一是建議提高稅收優惠政策的立法層次和法律級別，并積極出臺實施細則確保所頒布法律的執行，避免后續因執行不利頻繁“打補丁”。二是出臺政策前要充分調研，統籌考慮各種情況，集中歸類發布，不要零散地陸續下發，給納稅人和基層稅務機關造成困擾，也影響國家機關的權威性。

2.政策查詢要有權威性，實現易知易用。在國家稅務總局、各省局和各地政府機關都要有專門權威的渠道供廣大納稅人查詢稅收優惠，并且政策更新要及時。官方政策查詢渠道一旦滯后，負面效應巨大。此外，配套指引也要及時跟進，便于企業應用。

3.政策期限要有持續性，穩定優惠預期。一是建議重點稅收優惠政策常態化。有些稅收優惠政策效果好或意義特殊，如小型微利企業增值稅優惠和企業所得稅減半征稅的優惠政策、新招用符合條件的失業人員抵減應納稅額三年期限、重點群體創業就業稅收優惠政策等，建議實現常態化，并且盡量減少政策的頻繁調整。二是適當延長稅收優惠政策期限。近幾年出臺的稅收優惠政策，大多數到期后都有延續政策，或尚未到期又有更優惠的政策出臺，說明國家出臺的政策的初衷是想讓優惠政策持續下去。建議在出臺稅收優惠政策時，即實行相對較長的期限，至少優惠期限要在五年以上，方便納稅人和基層稅務機關執行政策。

4.政策銜接要有提前量，避免運行波動。優惠政策的延續政策要在優惠時限到期前及時出臺，避免不必要的猜測或麻煩。如果政策不延期，也要提前通知稅務部門對納稅人進行必要的提醒，方便納稅人及時調整經營策略。

5.政策優惠要加大力度，實現擴圍增效。一是建議放寬稅收優惠條件。如創業創新稅收優惠政策可以將稅收優惠對象從高校畢業生、下崗失業人員、退役士兵等特殊群體推廣到具有典型創業就業效應、可成為潛在創業者榜樣的群體，如技校畢業生、返鄉就業人員、農民工等。二是擴大稅收優惠對象。吸收就業方面，可以適當將享受創業創新稅收優惠政策的企業范圍擴大到勞動就業彈性大、拉動就業效應顯著的行業，如物流、服飾、餐飲等服務業，提高激勵創業創新稅收優惠政策的受益面。三是跟進稅收優惠政策的落實效果。建立稅收優惠政策精準落實的跟蹤問效管理平臺，對執行效果差的稅收優惠政策及時優化改進，提高稅收優惠服務的針對性、有效性。

6.部門配合要有協作力，加速政策落實。一是建立協作機制。需要部門配合的稅收優惠政策出臺后，省級政府和省級主管部門要及時牽頭，統一協調前置審批部門及時順暢開展工作并互相銜接。二是搭建合作平臺。積極構建由省級政府牽頭，由稅務、財政、工商、勞動、民政、科技、銀行等部門組成的綜合信息共享服務平臺，企業一次上傳信息，可用于多部門多事項審批，盡可能提高為民辦事效率，促進優惠政策盡快落實到位。

2月18日，為深入貫徹落實《關于對國家下發的八批黑名單主體實施聯合懲戒通知》精神，國家稅務總局武漢市江岸區稅務局相關科室干部學習領會文件精神，表示要高度重視，掌握相關政策；要將文件精神宣傳到位，把對黑名單主體的聯合懲戒落實到位。

（圖／文：廖小英）