《教師法》法律責任條款的問題及其完善

劉繼萍，吳永才

(1.北京聯合大學,北京 100011；2.北京市中洲律師事務所,北京 102300)

法律責任的實質是國家對于違反法定義務、超越法定權利界限或者濫用權利的違法行為所做出的法律上的否定性評價和譴責，是國家強制違法者做出一定行為或者禁止其做出一定行為，從而補救受到侵害的合法權益，恢復被破壞的法律關系(社會關系)和法律秩序(社會秩序)的手段。[1]法律責任是法律發揮作用的最直觀的體現，任何一部法律對行為進行規制的全部內容最終都要落實到法律責任上。我國現行《教師法》自1994年1月1日起施行(2009年第一次修正)，在提升社會的尊師意識、規范教師行為等方面起到了一定的積極作用，但在實體、程序、條文設計等方面仍存在瑕疵和不足，本文就《教師法》“法律責任”條款存在的主要問題進行分析。

一、《教師法》“法律責任”條款的基本內容及存在問題

(一)《教師法》“法律責任”條款的基本內容

《教師法》第八章“法律責任與救濟”部分共5個條文(第35條至39條)，除第39條是對教師申訴制度的規定外，其他4條規定了“法律責任”的具體內容(見表1)。

表1 《教師法》的“法律責任”條款

(二)《教師法》“法律責任”條款存在的主要問題

1.“法律責任”條款與教師義務條款不對應

第37條是以教師為責任主體的責任條款，但與教師義務條款并不對應，針對第8條“教師義務”的第一、三、五、六項，第37條中并沒有設計對應的違法情形和責任承擔形式(見表2)。從法律責任的構設技術而言，法律責任設置雖然不必與法律義務條款一一對應，但應做到法律義務有相應的法律責任加以保障。否則，一方面可能會造成義務履行的難以保障，另一方面可能會造成責任范圍的無限擴大。

教師法律責任條款的設計與義務條款不對應，與教師義務條款本身的不明確、不具體有直接相關。教師的義務作為《教師法》的核心內容之一，過于籠統、泛化，不僅造成實踐中的履行困難，而且一定程度上推動了以“至德”標準要求教師履行義務的現象。如“關心、愛護全體學生”這一義務中，“關心”和“愛護”作為表達情感流露的動詞難以確定教師應做到何種程度屬于適當、何種程度屬于違法。即使作為倡導性條款，用這樣的詞語呈現“教師義務”也是值得商榷的。無論教師對學生是否投入“愛”或投入多少“愛”，都要按職業要求對學生進行教育和管理，才是法律應加以規制之處。由此，才可能避免學校或教育行政部門受理想師德、大眾輿情等因素影響處罰教師的違法行為。第8條并未涉及教師對學生管教職責的規定，管教范圍、行使程序與方式的界定及規范自然也就缺失，相應責任條款也就無從而生。

2.責任追究情形不具體

第37條是以教師為責任主體的條文，但只規定了教師“故意不完成教育教學任務”或“體罰學生”或“侮辱學生”的行為達到一定程度時應受到行政處分或被解聘處理。從可追究法律責任的情形來看，教育教學過程中，教師除上述行為外，還可能出現放棄原本應履行的教育教學或管理職責、故意不公平評價學生、侵犯學生隱私等行為，這些行為都可能產生嚴重的不良后果，《教師法》可考慮將這些情形在法律責任部分做類型化或列舉式的規定。

表2 《教師法》“教師義務”與“法律責任”條款的對應情況

從《教師法》全文來看，各級政府為保障教師權益應當[注]此處的“應當”在立法意圖上應是既包括對尚未做出的行為的要求意義上的應當，也包括對某種狀態的希望意義上的應當。履行的職責范圍較廣(見表3)，這些職責的履行是對教師權利及待遇的有效保障，其中有強制性的也有倡導性的。第六章“教師待遇”部分規定的所有事項幾乎都需要由地方政府來落實，但“法律責任”部分對各級政府不履職或瑕疵履職的情形，除第38條外，并沒有明確規定其他相應的責任承擔形式及幅度。

表3 《教師法》中地方政府應履行的職責

3.責任條款設計標準不一

第38條是以“地方人民政府”為追責主體的條款，但35條、36條、37條則各是針對相應行為進行規范的條款，條文設計在分類上是不統一的。

第38條第一款規定，地方人民政府對“拖欠教師工資或者侵犯教師其他合法權益的,應當責令其限期改正”，但任何個人、組織都有可能成為實施“侵犯教師其他合法權益”行為的主體，如將第一款中“侵犯教師其他合法權益”的行為主體理解為包括非政府部門及人員，則責任承擔形式的規定就不完善，且與第35條、第36條也有一定的重復。因而，第38條的立法意圖應是以“地方人民政府”為追責主體、各級行政部門為責任主體的條文，但“責令限期改正”屬于行政內部監督性質，是一種行政權的內部控制方式，不具有補償、強制和制裁功能。政府責任的法定化程度，是政府能否依法行政的關鍵，不區別事由、不區別履行情形，籠統地采取行政機關內部處理的方式無法有效約束地方政府的公權力，無法敦促地方政府合法保障教師的權益，更難起到法律責任應有的懲罰、救濟和預防作用。

4.責任主體不明確

第9條規定了“為保障教師完成教育教學任務”各級人民政府、教育行政部門、有關部門、學校和其他教育機構應當履行的職責；第19條規定了在教師培訓方面各級人民政府教育行政部門、學校主管部門和學校應當履行的職責。這種多個層級、多個主體、多項義務內容的義務設定在法律責任部分并沒有相對應的責任條款，實質上使后續責任承擔的主體變得難以確定。有研究對類似規定表達了相似的擔憂：“這種多義務主體、多項義務內容并存表述的情形，在實踐中必然會引起義務部門之間的相互推脫”。[2]

第36條是對“打擊報復”教師行為的處理，第一款規定“對依法提出申訴、控告、檢舉的教師進行打擊報復的，由其所在單位或者上級機關責令改正；情節嚴重的，可以根據具體情況給予行政處分。”行政處分是對國家工作人員尚未構成犯罪的違法失職行為依據法律法規而給予的一種懲戒，因而，此款約束的行為主體應是“國家工作人員”，否則就不能以“行政處分”作為制裁形式。但如果本條款將打擊報復行為的主體限定為“國家工作人員”，那么又將與本條第二款“國家工作人員對教師打擊報復，依照刑法有關規定追究刑事責任”中規定的責任主體重復。如果第36條的立法意圖是約束所有對教師實施打擊報復行為的主體，那么“情節嚴重的”責任承擔方式上就不應只有“行政處分”。

5.權益保障事項不周嚴

首先，對侵犯教師人身權利的幾種特殊情形的規定，未能很好地彰顯對教師這一特殊職業的權益保障，主要體現在第36條的設計上。

第36條第一款為“對依法提出申訴、控告、檢舉的教師進行打擊報復的，由其所在單位或者上級機關責令改正；情節嚴重的，可以根據具體情況給予行政處分”。這一款可作如下理解：一是，為了保護“依法提出申訴、控告、檢舉的”教師，即無論“教師”的“申訴、控告、檢舉”內容是否與教師權益相關，其意重在保護從事“教師”職業的“申訴、控告、檢舉”人；二是，如“申訴、控告、檢舉”人不是從事“教師”職業的人，即使其“申訴、控告、檢舉”內容與“教師”的合法權益相關，也不屬于此條款的保護范圍。其重在保護“申訴、控告、檢舉”人為從事“教師”職業者的情形，而不重在“申訴、控告、檢舉”內容是否相關于教師權益的情形。從立法意圖上推測，本條保護的應是行為人具有教師身份且“申訴、控告、檢舉”內容涉及教師權益的情形。

如果《教師法》意在強調對教師權益的保障，那么，無論“申訴、控告、檢舉”人是否從事“教師”職業，只要其內容與“教師”權益相關，就應屬本條的規范范圍。我國《婦女權益保障法》也有類似表述，其第57條第一款為“違反本法規定，對侵害婦女權益的申訴、控告、檢舉，推諉、拖延、壓制不予查處，或者對提出申訴、控告、檢舉的人進行打擊報復的”，其突出了“申訴、控告、檢舉”內容是關涉“侵害婦女權益”的，且本條中“申訴、控告、檢舉”人并不限定為“婦女”，這樣的規定更有利于保護婦女的合法權益。

其次，《教師法》保障教師工資的相關規定不夠明確。第38條第二款規定“違反國家財政制度、財務制度，挪用國家財政用于教育的經費，嚴重妨礙教育教學工作，拖欠教師工資，損害教師合法權益的，由上級機關責令限期歸還被挪用的經費，并對直接責任人員給予行政處分；情節嚴重，構成犯罪的，依法追究刑事責任。”結合本款提出的處理措施來看，應是針對挪用國家財政支出的教育經費而導致后續相應問題行為的情形，但有表意不明之嫌：一是后續出現的問題情形是“并”還是“或”的關系，難以推測；二是，本條無論對執法主體還是對執法程序的規定都不明晰。正如有學者所質疑的，“(1)由誰來責令地方人民政府限期改正？(2)所謂的“限期”之期限是多長？(3)上級機關指的是上級的什么機關？若上級機關不責令限期歸還被挪用的經費，怎么辦？(4)若上級機關責令了，但下一級人民政府不改正，又該怎么辦？這些關鍵性、根本性問題都沒有作出明確規定，這無疑縱容了地方政府的違法行為。”[3]

6.與其他法律法規銜接不協調

第36條第二款為“國家工作人員對教師打擊報復構成犯罪的，依照刑法有關規定追究刑事責任”。《刑法》中與“打擊報復”行為相關的罪名只有第254條“報復陷害罪”[注]《刑法》第254條：國家機關工作人員濫用職權、假公濟私，對控告人、申訴人、批評人、舉報人實行報復陷害的，處二年以下有期徒刑或者拘役；情節嚴重的，處二年以上七年以下有期徒刑。、第255條“打擊報復會計、統計人員罪”、第308條“打擊報復證人罪”。能與本款相適應的只有第254條“報復陷害罪”，但“報復陷害罪”的主體是國家機關工作人員這一特殊主體。國家工作人員不僅包括在國家機關中從事公務的人員，還包括在國有公司、企事業單位、人民團體中及其他依照法律從事公務的人員，這與《刑法》第254條“報復陷害罪”的主體不相符合。如對本條第二款理解為不是依據某一具體罪名而是對某種身份的行為人進行的刑事責任追究的話，尚可說得通，但如此一來，此款與本條第一款的責任承擔主體“國家工作人員”則有重復。

第35、36條選擇了可能侵害教師人身權的數種行為中的“侮辱、毆打”“打擊報復”幾種情形，從立法意圖上推測，是重點打擊這幾種針對教師的不法行為。實質上，無論行為人針對教師或是醫生或是會計或是其他行業人員實施“侮辱、毆打”或“打擊報復”，其所承擔的責任性質、幅度等并不因受害人的職業差異而不同，《教師法》如對“侮辱”“毆打”“打擊報復”教師這幾種情形沒有與其他法律法規不同的責任設置，是否應為這類條文設置一席之地，值得討論。

二、《教師法》法律責任條款完善的前提

《教師法》立法的科學與否，與立法者的價值取向、知識水平及語言文字表述水平密不可分，但更為關鍵的因素是立法者對教師職業本身了解的深刻程度。以保護教師合法權益為立法目的的《教師法》應以教師職業特別權益的保障為立足點。

(一)正確理解并定位教師職業的功能

對教師職業的了解，首先應落實在對教師職業功能的定位上。教師職業是社會職業系統的構成部分，從業者有權提出個人利益的保護條件和職業責任的框定范圍。對教師職業的功能及職責范圍有正確的認識和理解、以及合理且符合社會需求的定位，才可能合理、具體地設定教師的權利和義務，進而才有可能合理地、具體地設定相應的法律責任條款。

(二)明確法律責任的約束范圍

教師職業本身的特殊性加之我國傳統文化對教師的定位，導致大眾形成了教師應成為擔負民族、社會和家庭希望與未來的至德之身的觀念，教師被定位于溫和善意、高雅脫俗、樂于奉獻的特征，“師者”從某種意義上說，被打造成了崇高之“德”與全職之“責”的二合一形象。但《教師法》作為教師職業的專門法，應針對教師職業提出基本的行為和道德要求，不應以理想化的標準來規制教師的業務水準及道德素養。盡管，法律中不可避免地滲透著許多道德觀念及其原則，并且，法律不僅具有規范作用還具有引導作用，應當在一定程度上倡導性地引導人們“最好做什么”。但是，法律與道德是無法相互替代的，在追求法治的過程中，應保持法治的理性，限制權力的恣意。因而，《教師法》應明確哪些是教師職業的義務之德、哪些是理想之德，正如富勒所說，“如果說愿望的道德是以人類所能達致的最高境界作為出發點的話，那么，義務的道德則是從最低點出發。它確立了使有序社會成為可能或者使有序社會得以達致其特定目標的那些基本規則。……它不會因人們沒有抓住充分實現其潛能的機會而責備他們。相反，這會因為人們未能遵從社會生活的基本要求而責備他們。”[4]

(三)合理界定教師的法律義務

法律義務條款是設定法律責任條款的基本依據，沒有合理的法律義務條款，就不可能設定合理的法律責任條款。法律義務是引起偏離行為模式的行為者承擔法律責任的理由，法律義務規定了主體應該采取的行為模式，其受動性的性質決定了承擔者不能隨意放棄，更不能拒不履行。因而，應明確具體、可操作性強，排除不必要的義務和不適度的義務。法律義務的確定不僅更需謹慎，還需要合理合法、明確具體。依此，才可能設定適當合理的法律責任界限、標準及形式。

三、完善《教師法》法律責任條款的建議

《教師法》法律責任條款的修正，應以內容全面、責任方式種類齊全，所需的實體性條款和程序性條款肯定、準確為基本的修正目標。為此，除了精減與教師職業本身關聯性不強或可由其他法律法規調整的條款、避免無效立法和重復立法外，還應考慮如下方面：

(一)有效保障義務性條款

法律責任是法律義務履行的保障機制和法律義務違反的矯正機制，法律義務條款是設定法律責任條款的基本前提和依據。《教師法》法律責任條款的設計能否與義務性條款、禁止性條款等相互對應、銜接、協調，關系到《教師法》的立法質量，更關系到《教師法》能否有效地保障教師權益目的的實現。當然，前提仍是義務性條款本身的合理與適切。

(二)合理設計責任主體及責任承擔方式

法律責任承擔方式的設計，應使各類責任形式設計形成強制性、制裁性和補救性有機結合的特點，使法律責任的承擔更具有針對性和可操作性。《教師法》現有條文并未對具體的處罰和其依據進行列舉或概括，實踐中僅依靠由上級行政機關掌握的“應責令改正”“行政處分”等方式，最終對被處分人可能缺乏威懾力，難以起到有效的遏制作用。承擔責任方式多樣化，才能從職業前途、經濟利益等方面全面抑制學校和其他教育機構以及地方政府部門等各類行為主體的不良行為，才可能保障相關行為主體有效履行《教師法》所規定的義務。

(三)細化以教師為責任主體的條款

可以教師資格的獲得至資格喪失為主線，縱向梳理教師職業所涉及的資格的獲得、受聘、授課、管教學生、其他權利行使、資格喪失等一系列行為或活動中可能承擔的法律責任。同時，還應遵循責任相稱原則，通過運用科學合理的立法技術充實制裁形式，使法律責任部分的條文表述能具備具體、明確且可操作性強的特點。其他以專門職業人員權益為保障對象的《律師法》《船員條例》等，在法律責任設計的思路和表述方面值得參考與借鑒。

(四)明晰追責程序

法律責任真正成為違法者的制裁手段，必須依靠法律責任認定、追究等一系列的程序性規定作保障。現行《教師法》法律責任部分程序性規定尚不健全，有必要進一步明晰。

此外，條文本身的表述和邏輯缺陷的修正、教師不作為的責任承擔、相應免責事由的明確等，也是《教師法》法律責任制度完善過程中不可忽視的問題。

《教師法》立法目的是“為了保障教師的合法權益”，建立科學完善的法律責任體系是《教師法》在推進依法治教、依法治校進程中能真正發揮作用的關鍵因素，也是《教師法》修正和完善中不容被忽視的關鍵因素。