鄉(xiāng)村教師職稱評聘的困境、影響與政策應對

龐麗娟,楊小敏,金志峰

(北京師范大學教育學部，北京 100875)

在新的歷史時期，貫徹落實十九大精神，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，基本實現(xiàn)教育現(xiàn)代化，鄉(xiāng)村教育是基礎，鄉(xiāng)村教師隊伍建設是關鍵。而關乎職業(yè)發(fā)展、薪酬待遇、自我成就感的教師職稱制度又是鄉(xiāng)村教師隊伍建設的一個重要因素。近年來，在國家一系列政策的實施過程中，鄉(xiāng)村教師職稱問題在一定范圍和程度上得到了政策傾斜性改進，在激發(fā)教師工作積極性、提升隊伍穩(wěn)定性方面發(fā)揮了積極的作用。但義務教育階段教師職稱評聘的城鄉(xiāng)差異問題總體上較為嚴重，鄉(xiāng)村教師職稱晉升面臨著制度性困境，不利于在根本上建成一支量足質(zhì)優(yōu)、結構合理的鄉(xiāng)村教師隊伍，不利于義務教育城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，不利于鄉(xiāng)村社會的全民振興。本文基于實地調(diào)查，分析了鄉(xiāng)村教師職稱評聘的現(xiàn)實困境與潛在負面影響，并針對性地提出相應的應對策略，以期推動鄉(xiāng)村教師職稱評聘問題在政策層面的進一步解決。

一、現(xiàn)實困境：鄉(xiāng)村學校高級職稱比例總體較低，評聘困難

高級職稱名額分配的不夠合理大大限制了鄉(xiāng)村教師職稱晉升機會與空間。在各地的職稱政策實踐中，較普遍存在職稱名額分配的“向城性”傾向。鄉(xiāng)村教師面臨著巨大的職稱評審壓力，鄉(xiāng)村學校教師職稱評聘陷入困境，一些地方出現(xiàn)嚴重的職稱爭奪性內(nèi)耗，引發(fā)干擾和阻礙教育教學活動有效開展的內(nèi)部矛盾。

(一)教師職稱晉升空間受制于崗位結構比例

本世紀以來，《中共中央辦公廳深化干部人事制度改革綱要》《中共中央國務院關于進一步加強人才工作的決定》和《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)人事部關于在事業(yè)單位試行人員聘用制度意見的通知》等一系列文件明確提出要在事業(yè)單位推行聘用制度和崗位管理制度。2006年7月，國家人事部印發(fā)《事業(yè)單位崗位設置管理試行辦法》，對事業(yè)單位崗位進行了分類、分級，各類崗位都實行最高等級控制和結構比例控制，各單位崗位設置實行核準制度，經(jīng)核準的崗位設置方案作為聘用人員、確定崗位等級、調(diào)整崗位以及核定工資的依據(jù)。顯然，從事業(yè)單位聘用制度和崗位管理制度來看，“職稱”的實質(zhì)內(nèi)涵是“專業(yè)技術職務”，而“專業(yè)技術職務”又受限于“專業(yè)技術崗位”。既然中小學教師職稱評審要在核定的崗位結構比例內(nèi)進行，那么學校崗位結構比例的設定對于教師職稱晉升空間就有著決定性的作用。2006年國家人事部出臺《〈事業(yè)單位崗位設置管理試行辦法〉實施意見》，將事業(yè)單位專業(yè)技術高級、中級、初級崗位之間的結構比例全國總體控制目標定為1∶3∶6。2010年，《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》提出到2020年高級、中級、初級專業(yè)技術崗位控制目標為1∶4∶5。

(二)職稱評聘名額配置的“向城性”傾向明顯

按照上述崗位設置管理辦法，各個學校的各級崗位數(shù)量是相對確定的，理論上講學校在這個數(shù)額基礎上自行開展人員聘用和崗位管理即可。然而在實際操作中，各地人社和教育部門每年會根據(jù)當?shù)厍闆r將各級職稱評審名額進行分配，中小學職稱指標一般都是由省下達到市，再經(jīng)市、縣往下層層分配。在國家政策層面，當前的基調(diào)是城鄉(xiāng)學校職稱結構比例保持基本一致但職稱評審應向鄉(xiāng)村學校傾斜。2007 年，人事部和教育部聯(lián)合發(fā)布《關于義務教育學校崗位設置管理的指導意見》，提出農(nóng)村教師職稱結構比例與城鎮(zhèn)教師大體一致。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》《全國教育人才發(fā)展中長期規(guī)劃(2010-2020年)》以及《鄉(xiāng)村教師支持計劃(2015-2020年)》等文件不斷提出職稱等方面要向鄉(xiāng)村教師實行傾斜政策。

然而，在政策的實施和具體的操作過程中，高級職稱比例的分配普遍存在一種“向城性”傾向，即鄉(xiāng)村學校的較高級職稱數(shù)量和比例總體遠低于城市。具體而言，全國范圍、東中西部、不同學段的高級職稱教師的占比，城市學校總體高于縣鎮(zhèn)學校，縣鎮(zhèn)中心學校總體高于鄉(xiāng)村學校。也有研究發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)教師不僅職稱總體結構不合理，而且職稱內(nèi)部之間差距過大，鄉(xiāng)村教師高級職稱比例過低，不利于城鄉(xiāng)教育協(xié)調(diào)發(fā)展。[1]對《中國教育統(tǒng)計年鑒(2015)》相關數(shù)據(jù)的分析也表明，義務教育學校高級職稱教師占教師總數(shù)的比例，呈現(xiàn)出城區(qū)到鎮(zhèn)區(qū)再到鄉(xiāng)村的遞減趨勢。總體上看，全國城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)村(不含城鄉(xiāng)結合區(qū)和鎮(zhèn)鄉(xiāng)結合區(qū)，下同)學校高級職稱教師占比分別為10.83%、8.89%和4.43%；從區(qū)域上看，東部地區(qū)城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)村學校高級職稱教師占比分別為10.50%、9.39%和4.67%；中部地區(qū)城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)村學校高級職稱教師占比分別為11.75%、8.36%和4.79%；西部地區(qū)城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)村學校高級職稱教師占比分別為10.52%、8.87%和3.87%。從學段上看，全國城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)村初中階段高級職稱教師占比分別為22.01%、16.11%、13.35%；小學階段為3.16%、2.77%、1.60%。[注]根據(jù)《中國教育統(tǒng)計年鑒(2015)》相關數(shù)據(jù)統(tǒng)計整理。

自2015年底以來，北京師范大學中國教育與社會發(fā)展研究院在中西部地區(qū)的問卷調(diào)查[注]北京師范大學中國教育與社會發(fā)展研究院于2015年啟動“我國百縣千村鄉(xiāng)村教師政策現(xiàn)狀、問題與對策研究”，先后在廣西、江西、甘肅、四川、湖南、貴州、山西、云南等省區(qū)開展教師待遇、編制、職稱等方面的綜合調(diào)研，共發(fā)放調(diào)查問卷5000份，回收有效問卷4468份，有效率89.36%。本文凡未注明出處的數(shù)據(jù)和調(diào)研結果，均為此項目調(diào)研所得。結果顯示，鄉(xiāng)村學校高級職稱教師比例為6.1%，城鎮(zhèn)學校為7.6%。有學者在甘肅省某縣調(diào)查了48個鄉(xiāng)村小規(guī)模學校，發(fā)現(xiàn)初級及以下職稱占比過半，中級職稱占比較低，高級職稱占比過低，其中39 所學校無高級職稱教師，占被調(diào)查學校數(shù)量的81%。[2]

(三)數(shù)量配額前提下鄉(xiāng)村教師職稱晉升難度大

高級職稱名額分配的“向城性”傾向加劇了鄉(xiāng)村學校職稱資源的稀缺。在廣大鄉(xiāng)村地區(qū)學校，十幾年基至幾十年職稱得不到晉升的教師非常普遍，問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，15年以上未晉升職稱的教師比例，在鄉(xiāng)村學校為16.5%，遠高于城鎮(zhèn)學校的8.9%。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村教師普遍對職稱晉升難的問題意見很大，而在進行政策歸因調(diào)查時，教師們對于高級職稱比例過低的反映最為集中。在我們的問卷調(diào)查中，當問及對鄉(xiāng)村教師職稱評審政策的評價時，回答“非常差”和“較差”的占53.4%，回答“一般”的占34.2%，回答“較好”和“非常好”的僅占12.4%。在具體回答“當前鄉(xiāng)村教師職稱方面主要問題有哪些”的問題時，選擇“高級職稱比例低”的人數(shù)比例(76.6%)遠高于選擇“職稱評審內(nèi)容不合理”和“職稱評審方式不科學”的人數(shù)比例(分別為62.8%和59.0%)。

與此同時，調(diào)查表明這種“僧多粥少”的職稱評聘的確對教師隊伍的內(nèi)部和諧產(chǎn)生了極大的沖擊，導致一些學校教師之間人際關系緊張和尷尬，甚至影響到了教育教學活動的有效開展，非常不利于鄉(xiāng)村教師隊伍健康、持續(xù)發(fā)展。有學者研究指出，指標分配一直是教師職稱評定中的問題，城市和農(nóng)村地區(qū)，重點學校和非重點學校，由于教學資源的不均，指標分配也是不均，農(nóng)村老師本來所享有的教學資源就少，待遇就差，現(xiàn)在連職稱指標都有所限制，這樣是很不公平的，老師的教學動力也會大大減小。[3]

二、負面效應：制約鄉(xiāng)村教師專業(yè)發(fā)展和職業(yè)吸引力的提升

在中小學教師工資制度框架中，職稱是重要的因素之一，職稱晉升直接關系工資收入的增長和總體收入，進而對鄉(xiāng)村教師工作積極性和職業(yè)吸引力等發(fā)生一系列的影響。鄉(xiāng)村教師職稱晉升空間總體較小，就在一定程度上加劇了鄉(xiāng)村教師隊伍建設中的“下不去”“教不好”“留不住”等一系列問題，負面效應較為復雜深遠。

(一)職稱是決定中小學教師工資水平的關鍵因素

我國公立義務教育學校屬于事業(yè)單位，在事業(yè)單位工資制度總體框架下，實施中小學教師績效工資制度。教師工資主要由崗位工資、薪級工資、績效工資和津貼補貼四部分構成。崗位工資主要體現(xiàn)工作人員所聘崗位的職責和要求，反映的是工資的等級性特征，不同級別崗位的崗位工資標準不同。薪級工資則主要取決于教師的崗位級別、資歷等因素，教師薪級共有65級，不同職稱等級有不同的起點薪級，其中一級崗位39級，二至四級崗位25級，五至七級崗位16級，八至十級崗位9級，十一至十二級崗位5級，十三級崗位1級。績效工資分為兩部分，其中70%為基礎性績效工資，按月發(fā)放，直接打入個人賬戶；30%為獎勵性績效工資，主要體現(xiàn)完成任務的實績和貢獻，依據(jù)績效考核結果由單位統(tǒng)籌分配。各地區(qū)不同崗位級別有不同的績效工資標準。津貼補貼主要針對艱苦邊遠地區(qū)和一些特殊崗位，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)崗位津貼和鄉(xiāng)村教師生活補助等。顯然，崗位工資、薪級工資和基礎性績效工資均與教師職稱緊密掛鉤，職稱是決定教師工資水平的關鍵因素。

(二)職稱晉升空間狹窄直接制約了工資增長

職稱是決定教師工資水平的關鍵性因素，鄉(xiāng)村教師職稱晉升空間狹窄，因而其工資收入增長空間也相應大大受到限制。有學者指出，在當前中小學的職稱結構工資模式下，不晉升職稱就不能提升工資，但職稱的崗位卻又是有限的，職稱也就成為了中小學教師的一塊“心病”，其制度弊端也就不言而喻。[4]按照現(xiàn)行工資制度，不同職稱之間差距非常大，尤其是中級和副高、副高和正高之間。僅以基本工資(崗位工資+薪級工資，其中薪級工資均按起點薪級計算)為例，正高級教師(一級崗位未納入計算)比高級教師多1783元；高級教師比一級教師多1112元；一級教師比二級教師多416元；二級教師比三級教師多226元。不同職務等級教師工資差距平均達884元。(見表1)

表1 中小學教師基本工資標準表[注]根據(jù)《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)人力資源社會保障部財政部關于調(diào)整機關事業(yè)單位工作人員基本工資標準和增加機關事業(yè)單位離退休人員離退休費三個實施方案的通知》(國辦發(fā)〔2016〕62號)整理。

注：1.表中所列崗位工資和薪級工資數(shù)額均未包含在事業(yè)單位專業(yè)技術人員工資標準基礎上提高的10%部分，基本工資平均值則包含提高的10%部分。
2.各專業(yè)技術崗位的起點薪級分別為：一級崗位39級，二至四級崗位25級，五至七級崗位16級，八至十級崗位9級，十一至十二級崗位5級，十三級崗位1級。

如果算上基本工資以外的其他收入，不同職稱之間的差距就更加明顯了。以課題組在調(diào)研中考察的西部地區(qū)某縣為例，該學區(qū)共有在職事業(yè)編制教師47名，其中高級教師1名，一級教師16名，二級教師28名，三級教師2名。在總工資收入上，高級教師比一級教師多1536元；一級教師比二級教師多1256元；二級教師比三級教師多505元。不同職務等級教師總工資收入差距平均達1099元。(見表2)

表2 西部地區(qū)某鄉(xiāng)學區(qū)教師平均工資收入統(tǒng)計表

(三)收入通道受阻降低了鄉(xiāng)村教師職業(yè)吸引力

鄉(xiāng)村教師職業(yè)吸引力的影響因素眾多，在當前鄉(xiāng)村教師總體收入偏低的情況下，待遇仍然是最為重要的影響因素之一。但在職稱政策和工資政策的雙重作用下，鄉(xiāng)村教師待遇上升空間受阻，進而對其職業(yè)吸引力產(chǎn)生了明顯的負面影響。水平資質(zhì)相當?shù)慕處熌芊窀斓脑u上高一級職稱,就要看自己處于什么水平的學校了,這種情況會使越來越多的農(nóng)村教師想辦法轉(zhuǎn)入條件和機會優(yōu)于鄉(xiāng)村的城鎮(zhèn)學校,同時應屆大學畢業(yè)生也都更青睞于工資高、發(fā)展機會多的城鎮(zhèn)學校,從而導致農(nóng)村基礎教育的年輕師資供應不穩(wěn),教學質(zhì)量下降,加劇城鄉(xiāng)間師資力量的不平衡。[5]

調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，在回答“如果有機會將做何選擇”的問題時，20.6%的教師希望“調(diào)到城里學校當老師”，54.2%的教師選擇“轉(zhuǎn)到更好的行業(yè)，不再當老師”，僅有24.4%的教師愿意“繼續(xù)留在鄉(xiāng)村學校任教”(另有0.8%選擇“其他”)。東北師范大學農(nóng)村教育研究所的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示, 65.7%的農(nóng)村義務教育教師希望流動到城市地區(qū)任教，在有流動意愿的農(nóng)村教師中，68.6%的教師想到教育質(zhì)量更好的學校任教，90.33%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師希望到縣城及以上級別的城市地區(qū)任教，93.35%的村屯教師希望到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級及以上級別的地區(qū)任教。[6]另有學者研究發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村教師憑借能力水平、學歷與年齡優(yōu)勢及社會關系從村向鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣城流動，不能流動的教師大多來自于本鄉(xiāng)本土的轉(zhuǎn)正民辦教師，好的教師既不愿來，更留不住。嚴重的流失現(xiàn)象造成教師老齡化嚴重，在江西省村小、教學點教師中，50 歲以上教師占比為 38.97%，而在 10 人以下的“小微學校”，這一比例達 57.24%。[7]

三、應對策略：專設比例，確保職稱向鄉(xiāng)村學校傾斜性配置

改進完善職稱制度、推動職稱評審向鄉(xiāng)村學校傾斜，是提升鄉(xiāng)村教師職業(yè)吸引力、加強鄉(xiāng)村教師隊伍建設的一項非常關鍵且緊迫的任務。盡管國家不斷提出在職務(職稱)等方面向鄉(xiāng)村學校教師傾斜，但由于缺乏明確的政策執(zhí)行標準和剛性的制度設計，這種傾斜在實踐中并未得到真正的普遍的落實。從長遠來看，推動職稱評審向鄉(xiāng)村學校傾斜是一項綜合性的工程，但當前的首要任務，則是解決觀念，及由此改變制度設計，確保制度剛性，切實保障教師職稱名額分配向鄉(xiāng)村學校實質(zhì)性傾斜。基于以上分析，結合調(diào)研結果，特提出若干對策建議。

(一)在縣域內(nèi)義務教育教師高級職稱名額分配中，實施鄉(xiāng)村學校教師數(shù)量和比例專設，專軌專用

2016年，《國務院關于統(tǒng)籌推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務教育一體化改革發(fā)展的若干意見》明確提出“要研究確定縣域統(tǒng)一的義務教育學校崗位結構比例，完善職稱評聘政策，逐步推動縣域內(nèi)同學段學校崗位結構協(xié)調(diào)并向鄉(xiāng)村適當傾斜。”為有效杜絕政策執(zhí)行中的彈性和隨意性，建議在縣域內(nèi)高級職稱名額分配中，對鄉(xiāng)村學校教師專設比例，并專軌專用。根據(jù)離縣城和中心鎮(zhèn)的交通距離等綜合因素，將縣域內(nèi)學校分成三類：一類地區(qū)為縣城學校；二類地區(qū)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校和交通便利、綜合條件較好的村小；三類地區(qū)為偏遠的村小和教學點。綜合權衡向鄉(xiāng)村學校傾斜的需要和城鄉(xiāng)教師總體專業(yè)化水平的差異，在高級職稱分配中，三類地區(qū)職稱名額占本地區(qū)符合評審條件教師人數(shù)的比例應按不同的標準進行分配，其中二類地區(qū)按全縣平均比例分配，一類地區(qū)和三類地區(qū)分別在此基礎上適當下調(diào)和上浮。

考慮到一、三類地區(qū)符合條件的教師數(shù)并不一定相等，甚至差距巨大，兩類地區(qū)符合條件的教師數(shù)相等時，則分別下調(diào)和上浮10%的名額；當一類地區(qū)符合條件教師數(shù)少于三類地區(qū)時，則一類地區(qū)名額下調(diào)10%，多出的名額轉(zhuǎn)給三類地區(qū)；當一類地區(qū)符合條件的教師數(shù)多于三類地區(qū)時，則三類地區(qū)名額上浮10%，需增加的名額從一類地區(qū)劃撥過來。一、二類地區(qū)再根據(jù)所分配的名額，按相同比例分配給各學校，三類地區(qū)所有村小和教學點合并評審，不參加各自所屬中心校的評審。通過這種分配方式，保障越是邊遠艱苦地區(qū)學校的教師獲得職稱評審的機會與可能性越大，為教師職稱向鄉(xiāng)村學校傾斜提供剛性的制度保障，并切實引導城鎮(zhèn)優(yōu)秀教師、優(yōu)秀人才向鄉(xiāng)村學校流動。

(二)公開名額分配結果，接受教師和社會監(jiān)督，限定職稱評審對象，限定服務期限

職稱名額分配情況須及時公開，接受相關部門和全體教師的監(jiān)督。公開時間應為名額分配初步結果出來之后，職稱評審工作正式開展之前，公開的時長不得少于7個工作日。公開信息發(fā)布平臺包括但不限于本縣教育局官網(wǎng)。公開的內(nèi)容包括：三類地區(qū)和各個學校符合各級職稱評審條件的教師人數(shù)，名額分配計算方法，分配到各區(qū)和各個學校各級職稱的名額。學校或教師個人對于以上數(shù)據(jù)或計算方法有疑義的，均可向本縣有關部門提出質(zhì)疑，或向上級政府部門反映。

為保證長期在鄉(xiāng)村學校從教的教師利益，防止部分一類和二類地區(qū)教師利用關系臨時調(diào)到二類和三類地區(qū)擠占鄉(xiāng)村教師職稱名額，應該對二、三類地區(qū)參加中高級職稱評審的教師對象做出嚴格的限定：一是工作年限的限定，必須在本類(或以下)地區(qū)從教3年以上；二是服務期限限定，明確規(guī)定在職稱晉升之后，須在本類(或以下)地區(qū)學校繼續(xù)服務5年以上；如果不足5年而調(diào)離到本類以上的地區(qū)，或離開教師崗位，則其均須在新地區(qū)、新學校或新崗位重新評審。

(三)鄉(xiāng)村學校干部教師的職稱評審進行單獨劃分名額和單獨評審，不得擠占教師名額

一方面，校長與一線教師崗位職責不同，任職要求不同，成長規(guī)律不同，應納入不同的職稱評審體系。另一方面，在各地調(diào)研中，不少地區(qū)鄉(xiāng)村學校教師強烈反映了部分學校領導左右職稱評審，一些校長既當運動員、又當裁判員，利用職權操控評審條件制定和評審過程，高級職稱常常最終多數(shù)被校領導壟斷、擠占，普通一線教師晉升機會渺茫。為防止專設比例后所增加的職稱名額仍然難以真正惠及普通鄉(xiāng)村教師，建議對二、三類地區(qū)高級職稱名額進行二次剛性分配，即依據(jù)本地區(qū)符合高級職稱評審條件的校長人數(shù)，按教師高級職稱同等比例劃分出本地區(qū)校長高級職稱名額，各校長在此名額額度內(nèi)共同評審，而不與本校教師進行競爭。

(四)對長期在鄉(xiāng)村學校工作的一線教師，實行特殊傾斜政策

盡管在職稱名額分配上對鄉(xiāng)村學校及其教師進行了傾斜，但由于歷史原因，部分長期在鄉(xiāng)村一線從教的老教師在職稱評審時仍有特殊困難或難度，按當前評審標準，中級職稱成為他們難以逾越的門檻。為有力地鼓勵與吸引他們在鄉(xiāng)村教師崗位長期從教，奉獻于鄉(xiāng)村教育事業(yè)，建議由縣主管部門從職稱總量中劃撥出部分中級職稱名額，專門用于符合以下條件的教師的職稱晉升：一是在鄉(xiāng)村學校從事一線教育教學工作累計滿20年、近10年年度考核均為合格以上、擁有教師資格證和大專學歷的二級教師(初級職稱)，可直接認定為一級教師(中級職稱)；二是在鄉(xiāng)村學校從事一線教育教學工作累計滿30年、近10年年度考核均為合格以上、獲得過市級以上優(yōu)秀教師稱號的二級教師，不受學歷限制，可直接認定為一級教師。