蘇北地區示范村整村脫貧的實踐與思考

張亮亮 夏鎮波 吳國清 葛笑如

摘要：蘇北農村地區的“三農”工作和精準扶貧工作具有一定的典型性和示范性，特別是示范村整村脫貧的特色做法，為實施鄉村振興戰略積累了一定的實踐經驗。調研發現，蘇北地區示范村普遍堅持走黨建引領、產業帶動、文化強村、整體推進的整村脫貧之路，取得了顯著成效;但也存在特色產業發展基礎薄弱、政策資源整合力度不夠、生態環境問題依然存在、生產經營方式轉變滯后、貧困人口兜底保障困難、人口外流成為制約因素等主要問題。通過分析蘇北農村地區扶貧開發工作的成效、主要做法和存在的問題，就實施鄉村振興戰略，提出堅持建強組織，激發基層活力;堅持規劃先行，注重頂層設計;堅持產業主導，夯實經濟基礎;堅持農業優質，突出農業地位;堅持生態優先，守住生態底線;堅持政策兜底，著力保障民生等對策建議。

關鍵詞：蘇北農村;“三農”工作;精準扶貧;鄉村振興

中圖分類號： F323.8 文獻標志碼： A 文章編號：1002-1302（2019）23-0008-04

實施鄉村振興戰略是黨的十九大作出的重大決策，是中國特色社會主義進入新時代做好“三農”工作的總抓手[1]。2018年以來，中央發布《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》等指導性文件[2-3]，江蘇省先后發布《中共江蘇省委江蘇省人民政府關于貫徹落實鄉村振興戰略的實施意見》《江蘇省鄉村振興十項重點工程實施方案（2018—2022年）》《江蘇省鄉村振興戰略實施規劃（2018—2022年）》等一系列政策文件[4-5]。在全國大力推進實施鄉村振興戰略的背景下，為了探尋可參考的現實依據和經驗啟示，本研究對江蘇省徐州市、連云港市、鹽城市、淮安市等4個地級市的7個縣（區）13個鄉鎮（街道）16個示范村，重點圍繞實施鄉村振興戰略，就蘇北地區示范村整村脫貧的現狀進行調研。黨的十八大以來，江蘇堅持把“三農”工作作為重中之重，大力實施“脫貧致富奔小康工程”，推動蘇北經濟薄弱地區的經濟社會發展面貌取得根本性變化，其“三農”工作和精準扶貧工作具有一定的典型性和示范性，為實施鄉村振興戰略積累了一定的實踐經驗，奠定了堅實基礎。從調研的總體情況看，蘇北地區結合自身實際和特色，以扶貧開發為總抓手和突破口，狠抓農業發展和農村建設，努力增加政府對農業和農村投入，大力改善農村基礎設施建設，堅持以工促農、以城帶鄉，扎實推進扶貧脫貧工作，取得了可喜的成效，探索了一批典型做法，對實施鄉村振興戰略具有十分重要的啟示價值。

1 蘇北地區示范村整村脫貧發展的實踐探索和成效

1.1 注重黨建引領

農村各項事業的發展離不開黨組織的戰斗堡壘作用和黨員干部的模范帶頭作用。精準扶貧在基層的有效推進主要是依靠強化黨員以及黨支部責任實現的[6]。調研的示范村一個共同的特征即是都有一個堅強有力的基層黨組織，都有一位領導力強、群眾信得過的村黨組織書記。“村看村、戶看戶、群眾看黨員、黨員看干部”，黨建是農村發展的靈魂，通過加強農村黨建工作，既突出了黨組織領導核心，起到了團結、凝聚、示范、帶領的作用，同時形成了工作抓手，促進了其他方方面面的工作。如江蘇省徐州市潘安湖街道賈汪區馬莊村通過實施“一強三帶”工作法，實行黨員亮身份、黨員聯系村民的做法，建立了“黨員議事制”，制定了《村規民約》等12項規章制度，建立了自己“小立法”“小人大”“小政協”等，加強基層黨建和基層民主治理，目前全村文明家庭達到548戶，占全村家庭的86%;江蘇省淮安市淮安區以“六強六過硬”為抓手，實施“五維評村”考核、“一正五負”黨建責任清單、“三六五”打造親民村居干部隊伍等，夯實基層組織建設;江蘇省灌南縣面向村黨組織書記舉辦的“黨建富民·書記論壇”等，也是加強農村基層黨建的典型做法。

1.2 注重產業帶動

蘇北地區的示范村普遍堅持走“產業富民”之路，絕大多數示范村產業基礎已經形成，產業方向已經明確，產業特色已經彰顯，為整體推進農村各項事業的發展提供了經濟基礎和重要支撐。（1）現代農業比較“紅火”。堅持在土地上做文章，從耕地上要效益，在農業科技上講創新，在經營模式上求突破。土地股份合作社、農機服務專業合作社、集體農場、農業大戶等新型農業經營主體已經大量涌現，同時注重培育特色農產品和地標產品。江蘇省連云港市海州區浦南鎮草舍村、江浦村的高效農業項目，灌南縣李集鄉新民村的集體農場項目都是新型農業經營方式的成功做法和實踐探索。（2）融合發展相當熱鬧。堅持因地制宜，宜農則農、宜工則工、宜游則游，一二三產業融合發展。馬莊村堅持“旅游富民”理念，借助潘安湖濕地公園打造旅游產業的輻射帶動作用，以自身獨有的農民樂團、中藥香包、民俗文化等資源，大力發展鄉村旅游業，并結合香包加工銷售、餐飲、民宿等項目，帶動群眾增收致富，2017年該村實現人均收入1.86萬元，目前全村實現了“六通”（水通、電通、路通、有線電視通、秸稈氣化通、網絡寬帶通）、“十有”（手中有錢、倉中有糧、水有所輸、燃有所供、學有所教、老有所養、病有所醫、安有所保、娛有所樂、信有所通）;鹽城市鹽都區郭猛鎮楊侍村通過發展鄉村旅游業，逐步帶動發展現代農業、觀光農業;鹽都區潘黃街道仰徐村通過發展設施農業、休閑農業，逐步帶動鄉村旅游業的發展。（3）資源利用彰顯特色。結合自身實際，發展特色產業。如連云港市贛榆區柘汪鎮西棘蕩村依托海邊漁業資源，堅持發展尼龍顆粒生產和塑料制品加工產業，每年實現全村工業產值超2億元，并通過轉型升級，主動適應綠色發展要求，推動跨越發展，行業優勢逐步顯現。

1.3 注重文化強村

特色的農村文化是一種精神，是一面旗幟，既能豐富群眾文化生活，帶動鄉風文明，也能占領農村思想文化陣地，實現農村以文養人的作用。蘇北地區把培育特色的農村文化作為引導群眾轉變思想觀念、提升道德修養、規范言行舉止、促進鄰里和諧和家庭和睦的重要抓手，也是培育全村凝聚力、向心力、歸屬感的重要途徑。（1）利用已有的傳統資源，做大做強特色文化。如賈汪區馬莊村的香包文化、徐州市豐縣首羨鎮張后屯村的紅色革命文化、豐縣趙莊鎮金劉寨村的漢文化、鹽都區潘黃街道仰徐村的贍老文化、灌南縣李集鄉二圩村的農耕文化等。（2）結合自身的實際情況，創新創優特色文化。如通過組建農民藝術團、體育愛好社，定期組織各類文藝演出、農民運動會等文化藝術體育活動，舉辦文明家庭、好媳婦、好兒女、好公婆評選等一系列活動，引導群眾在參與文化活動中自覺接受社會主義核心價值觀教育。如馬莊村通過“文化立村”，形成了極具特色的“馬莊文化”“馬莊現象”。（3）緊跟上級的政策要求，挖深挖透特色文化。如灌南縣李集鄉新民村深入開展省級特色田園鄉村建設試點，努力打造特色產業、特色生態、特色文化，塑造田園風光、田園建筑、田園生活，建設美麗鄉村、宜居鄉村、活力鄉村，展現“生態優、村莊美、產業特、農民富、集體強、鄉風好”的特色田園鄉村現實模樣[7]。

1.4 注重整體推進

調研的每一個示范村都注重整體推進、均衡發展。（1）始終堅持規劃領先。從蘇北地區示范村發展歷程和已有成效來看，最大的特點就是堅持“一張藍圖繪到底”，并且抓住發展機遇，用好發展機遇。馬莊村提出“黨建引領、文化立村、旅游富民”的思路，西棘蕩村按照“工業強村、產業富民、全民創業”的思路，一茬接著一茬干、一代順著一代繪，總體規劃、發展思路幾十年不作大的調整，才有了今天的發展成就。（2）始終堅持以點帶面。各級政府注重加強工作頂層設計和統籌，從整體布局、政策措施、資金配套等方面重點打造了一批基礎好、有資源、潛力大、可示范、能推廣的示范村，并以此在面上逐步推廣帶動，整體推進。如淮安市淮安區車橋鎮豐年村“一點五試”項目（土地規模化、生產集約化、產品品牌化、全程機械化、效益最大化5種模式）、灌南縣經濟薄弱村環境整治工程就是以點帶面、整體推進的典型。（3）始終堅持分類指導。各級政府對示范村的建設始終堅持突出重點，分類指導，整體推進，促進全面提升。如二圩村重點打造農耕文化、新民村重點打造田園文化、灌南縣新安鎮碩項村重點打造碩項湖文化;豐縣順河鎮岳莊村重點打造農牧業、張后屯村重點打造傳統種植業、金劉寨村重點打造旅游業等。

2 蘇北地區示范村整村脫貧發展中存在的主要問題

蘇北農村地區特別是示范村發展在各級政府的大力支持下，實現了翻天覆地的變化，農民生活得到很大改善。但總結成績的同時也要看到發展的不足和問題，特別是對照黨的十九大報告提出的鄉村振興戰略對“三農”工作提出的更高標準和更高要求，可以看出蘇北“三農”工作還存在不少“短板”。

2.1 特色產業發展基礎薄弱

蘇北地區示范村建設雖然形成了各自特色的工業、農業、服務業等產業，但產業基礎相對比較薄弱，發展后勁略顯不足。（1）發展模式上整體落后于蘇南，總體而言勞動密集型的產業偏多，按照當前高質量發展要求和市場發展規律，轉型升級壓力將會逐漸顯現。（2）農業產業結構較為單一，特色品牌農產品和地標農產品較少，連接上下游的產業鏈條簡單，產業集聚效應不強。（3）第三產業服務設施、服務標準、服務水平普遍偏低，服務理念和管理模式較為落后，下一步轉型發展和資金投入壓力大。（4）受縣域經濟體量偏小的影響，地區之間發展不平衡，示范村與普通村之間的差距比較大。

2.2 政策資源整合力度不夠

“三農”工作的確屬于各級政府工作的重中之重，在政策、資金和工作舉措力度等方面不斷加大投入，但在具體工作落實中還存在一些制約發展的問題。（1）上級機關涉農部門較多，在出臺政策、安排資金等方面存在各自為政的現象，統籌力度和整合不夠，在落實的過程中不利于政策、資金、資源的整合，不利于在工作實踐中因地制宜、因村施策。（2）給予基層的自主權和靈活度不夠，在資金的使用、政策的落實、結果的評估等方面，限制性因素較多，影響了基層的創造性、積極性和主動性。

2.3 生態環境問題依然存在

雖然農村人居環境整治力度逐年加大，但農村的生態環境問題似乎是個工作“盲區”。究其原因既有政策手臂延伸問題，還有經濟發展的階段性特征，還有人的觀念、理念等因素。對于蘇北農村地區而言，除秸稈禁燒工作外，其他方面的環保工作還沒有引起足夠重視。（1）農業污染問題管控相對有限，對于農業生產中的農藥化肥使用、畜禽散養污染等干預不夠，造成農業面源污染問題嚴重。（2）農村污水處理較為滯后，河塘溝渠等黑臭水體未能有效整治，嚴重影響農村生態環境。（3）農村垃圾處理工作不到位，依然存在垃圾焚燒、亂拋亂扔、河塘溝渠填埋等情況，影響村莊面貌和人居衛生環境。

2.4 生產經營方式轉變滯后

近年來，隨著農業科技進步和新型農業經營主體的不斷出現，推動農業向集約化、規模化、機械化方向發展有了顯著成績。但在現有的發展階段，蘇北農村地區一家一戶經營土地的情況還是占了絕大多數，還不能完全實現土地的規模化經營。耕種土地是留守老人、留守婦女的主要職業和主要經濟來源。土地經營方式的轉變主要表現為農業機械的廣泛使用，農業生產的新技術、新品種、新模式等在現有的小農戶生產經營方式下推廣難度較大，經營土地的效益就很難提高，導致農民的收入同樣難以提高。

2.5 貧困人口兜底保障困難

蘇北農村地區的新一輪建檔立卡低收入農戶中，因病、因殘致貧的情況占大多數。這些農戶多數勞動生產能力較弱或根本不具備勞動生產能力，通過發展生產、產業帶動、就業創業等途徑脫貧致富的難度很大，更多須要從政策保障層面，通過低保等政策進行兜底，通過“輸血”實現脫貧。蘇北地區的縣域經濟普遍落后于蘇南、蘇中地區，經濟體量小、財力有限，貧困人口比例高于蘇南、蘇中，縣一級財政實現政策性兜底保障的配比能力有限，貧困人口特別是因病、因殘致貧人口僅僅滿足基本生活保障。

2.6 人口外流成為制約因素

研究表明，江蘇省內的流動人口中約有80%來自蘇北，流動人口的主體為農業戶口，其中“80后”“90后”已經成為江蘇省流動人口的主體[8]。蘇北地區主要因為經濟發展特別是縣域經濟發展水平較低，鄉鎮企業偏少，就業崗位相對有限，創業的機會和條件保障不及蘇南，導致農村總人口25%左右的青壯年在蘇南、杭州等地區務工或創業。青壯年人口外流帶來了致富帶頭人缺乏、基層活力不足、年輕黨員斷層、黨組織后繼無人等一系列現實問題。同時，留守老人、留守婦女、留守兒童問題在蘇北農村地區已經是普遍現象，農村“空心化”帶來的農村社會管理問題壓力巨大。

3 對實施鄉村振興戰略的思考

江蘇在實施鄉村振興戰略中，蘇北農村地區是主攻方向。按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，結合調研情況，通過總結分析蘇北地區示范村建設的成功經驗和制約因素，提出在蘇北農村地區實施鄉村振興戰略的思考。

3.1 建強組織：鄉村振興要激發基層活力

鄉村要振興，黨建是根本;蘇北要發展，關鍵靠組織，核心在人。農村基層黨組織是引領農村群眾推動產業升級、促進農村群眾切實增收的“領頭羊”[9]。要不斷規范和加強基層黨建工作，讓工作重心和工作資源逐漸下移，改變農村黨建屬于薄弱環節的客觀現實，發揮好基層黨組織的戰斗堡壘作用，讓黨建引領農村各項事業發展成為常態;要加強農村“兩委”班子建設和干部隊伍建設，推進解決干部年齡老化、隊伍后繼無人等問題，注重在青壯年中發展黨員，注重在大學生村官、能人大戶中培養黨組織書記，同時合理提高村干部政治待遇、經濟待遇，合理規劃職業發展通道，解決農村干部特別是年輕干部的后顧之憂;要通過政策安排和制度設計，創造條件、機會和平臺，吸引人才、大學畢業生、外出務工人員向農村合理回流或投資興業，讓他們回得來、留得住、干得好、有前途，成長為鄉村振興的中堅力量。

3.2 規劃先行：鄉村振興要注重頂層設計

實施鄉村振興戰略首先認識上要到位，敢于打破傳統觀念和做法，要有創新的思維和先進的理念，拿出過硬的工作手段和工作力度。規劃堅持以系統性規劃為“龍頭”，恪守省（市、區）、地市、縣（市、區）、鄉（鎮）、村各級規劃一脈相承、層層細化的原則[10]。根據中央和地方有關指導文件要求，結合蘇北農村地區實際情況，發揮（市、區）、地市、縣（市、區）、鄉（鎮）四級聯動，同時職責定位要明確，各有側重，特別是縣級人民政府在具體指導農村做好規劃中發揮主導作用。從政策制定、財政投入、鄉村規劃、產業布局、實施步驟等方面系統性加強頂層設計，應涵蓋產業、文化、民生、基礎設施、治理方式等方面。具體到每個鄉村規劃重點要明確特色產業、特色文化、村莊布局，完善公共設施和配套服務，創新治理方式等。規劃既要符合政策，也要突出特色，做到實事求是與因地制宜相結合;既要立足當前，也要放眼長遠，既不能保守，也不能冒進;要堅持全省“一盤棋”，但也不能搞“一刀切”，避免簡單的復制，或把過多的城市元素引入農村。

3.3 產業主導：鄉村振興要夯實經濟基礎

產業興旺是鄉村振興的首要任務，只有生產得到充分發展，百姓生活逐步富裕，才能更好地體現社會主義制度在農村工作中的優越性。鄉村要振興，在政府加大財政投入的基礎上，必須要千方百計發展農村產業，通過可持續的產業項目，培育“造血”功能，帶動就業創業，壯大集體經濟，促進群眾共同致富。產業振興重點要構建農村地區現代農業產業體系，推動一、二、三產業融合發展[11]。農村產業規劃要與縣域經濟的規劃布局相契合，要與農村的發展實際相結合，“一縣域一特色”“一鄉村一品牌”，城市帶動鄉鎮，鄉鎮帶動農村，“一產”帶動一品。發展農村產業既要發揮政府引導作用，也要發揮市場主導作用，符合經濟規律和市場規律，財政投入與引入社會資本雙線推動，更多激發農業產業市場活力。農村產業發展要充分利用扶貧開發政策，整合各方面扶貧資源，在結合度和精準上下功夫，把政策、資金等各要素精準滴灌到經濟薄弱村產業發展上。

3.4 農業優質：鄉村振興要突出農業地位

解決好“三農”問題是鄉村振興的關鍵，其中解決好農業問題是關鍵中的關鍵。農業發展首先要在土地上做足文章，蘇北農村地區更是離不開土地，要守住耕地紅線，最大限度提高土地經營效益;要在技術上講求創新，引導涉農的高校科研院所加大農業科技研發產出和推廣，掀起一輪新的農業技術革命和推廣實踐，讓農業專家和農業科技走出實驗室，走向廣袤的田間地頭，加大科技指導和推廣力度，徹底改變蘇北農村較為落后的生產方式;要在經營模式上力求突破，土地集約化經營是發展趨勢，努力在農業新型經營主體上大膽探索，力求突破，同時要立足當前實際，短期內兼顧和帶動小農戶轉變生產方式;要在農業產業上謀求發展，大力培育特色農產品，努力打造地標農產品，注重在綠色、生態、環保上下功夫，不斷延長農業產業鏈條，一、二、三產業融合聯動發展，全方位增加農業產業收益。

3.5 生態優先：鄉村振興要守住生態底線

鄉村生態環境作為其社會經濟發展的重要空間載體，是農村生產和生活的基礎，同時生產環境和生活環境行為又影響著自然生態環境[12-14]。牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，把生態環境保護貫穿于鄉村振興的各方面各領域，堅持走綠色發展之路，實現蘇北農村地區百姓富與環境美的有機統一。要加強農村生態環境保護，對農村原生態的自然資源和村落面貌加大保護力度，讓山水湖泊、森林草地回歸自然，讓原始村落得到修復和傳承;要加強農業污染的防治和管控，注重制度管理與宣傳引導相結合，深入實施種糧補貼和生態補償等政策，大力宣傳科學種田知識，引導農民科學使用農藥化肥，下大力氣修復和治理污染水體、土壤等;要推進村莊環境衛生整治，制定出臺村規民約，引導村民樹立良好的環保意識，加大污水處理、垃圾集中清運等工作，全面推進農村旱廁改造。

3.6 政策兜底：鄉村振興要著力保障民生

低保制度和特困人員救助供養制度是最重要的兜底保障制度[15]。確實喪失勞動能力和生產生活需要幫助的個人或家庭，必須發揮好低保兜底保障功能[16]。蘇北農村地區低收入人口生活保障問題事關全面建成小康社會大局。根據低收入人口因病、因殘致貧的特殊原因，完善社會保障體系建設顯得非常重要。要加大財政投入，特別是省級財政投入，實現農村低保、五保“應保盡保”，實現全覆蓋，根據地區經濟發展實際，不斷提高保障水平;要探索多渠道、多形式的社會保障體系，在大病保險、醫療救助、教育資助等方面，創新政策措施，探索行之有效的做法，形成社會保障組合拳;要發揮扶貧開發政策優勢，扶持一批產業項目帶動低收入人口就業脫貧致富，加大勞動技能培訓，提高就業技能;要不斷鼓勵引導和整合社會力量反哺農村，形成人人關心農村、人人支持農村的良好局面。

參考文獻：

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收稿日期：2019-08-22

基金項目：江蘇省社會科學基金規劃項目（編號：15ZZC001）。

作者簡介：張亮亮（1983—），男，甘肅秦安人，碩士，助理研究員，從事農村黨建與精準扶貧實踐研究。E-mail：zll@njau.edu.cn。