技術治理、反治理與再治理：以智能治理為例

劉永謀

工業革命和電力革命極大彰顯了現代科學技術運用于改造自然界的巨大力量，19世紀下半葉以來，很多人開始思考：如何將自然科學技術運用于社會公共治理領域，以提高社會運行的效率，讓人類過上更幸福的生活。這就是技術治理(technical governance)的主旨。實際上，20世紀七八十年代以來，技術治理已經成為全球范圍內政治活動和公共治理領域最顯著的基本趨勢和普遍現象。在《可選擇的現代性》中，芬伯格認為，現時代乃是技術治理主義的時代。[注]Andrew Feenberg，Questioning Technology，London，New York：Routledge，1999，(4).而智能治理是當代技術治理的最新形式。所謂智能治理，就是運用智能技術進行的公共治理活動，而智能技術主要指的是物聯網、大數據、云計算、人工智能(AI)、虛擬現實(VR)以及區塊鏈等信息通信技術(ICT)領域最新的技術進展。對智能治理的討論往往基于對智能革命的遠景展望，但現實中，各種智能治理應用比如電子監控、物聯網安保、機場人臉識別、智能交通調度等越來越廣泛，對公共治理正在產生越來越大的影響。

在智能革命的背景之下，技術治理與智能治理成為當前學界研究的熱點。從運行機制上看，完整的技術治理系統不僅包含正向的治理行動，還包含反作用于治理的反治理行動，以及邊界約束的再治理行動。智能治理亦是如此。只有從技術治理理論的總體框架中，才能更好地理解智能治理的運行原理，而反過來，以智能治理為例，可以更好地理解技術治理與反治理、再治理的運行機制。

一、作為技術治理手段的智能治理

技術治理與英語中所稱的Technocracy相關，但并不完全對應。Technocracy含義較窄，多譯為“技術治理”“技治主義”“技術統治論”和“技術統治”，主要與圣西門及其門徒以及20世紀三四十年代北美技術治理運動(American Technocracy Movement)相關，而技術治理涉及的思想資源和實踐歷史要廣泛得多，[注]劉永謀：《技術治理的哲學反思》，《江海學刊》2018年第4期。比如遍及全球的科學管理運動、拉美和中國的專家治國實踐、社會統計與社會物理學等。雖然在不同文化、不同地區表現形式各有差異，但技術治理都遵循兩條基本原則：其一，科學管理，即以科學原理和技術方法來治理社會；其二，專家政治，即以受過系統自然科學教育的專家掌握政治權力。20世紀下半葉以來，管理學家、職業經理人、銀行經濟學家、心理學家、精神治療師、經濟分析師、統計學家乃至實證社會學家等被越來越多的人視為社會工程師，他們擁有的知識常常被人稱為社會技術，具有明顯的自然科學化的特征。也就是說，技術治理所涵蓋的“技術”和“專家”擴大到了社會科學領域。奧爾森甚至認為，世紀之交以來社會工程師的權力正在超過科學工程師。[注]Richard G.Olson，Scientism and Technocracy in the Twentieth Century：The Legacy of Science Management，New York，London：Lexington Books，2016，pp.179-180.

總的來說，技術治理的戰略性措施主要包括：(1)社會測量，即運用物理方法，對現代社會所有的物質財富和精神財富進行全面、即時和連續的調查、統計和計算，包括所有社會成員可測的物理和精神狀態。社會測量的目的是定量了解整個社會的真實狀況，為科學管理打下基礎。(2)計劃體系，即運用計劃手段(既包括國家計劃、社會計劃，也包括企業計劃)，在相對較大的范圍內盡可能地對生產和分配活動進行統一的配置和安排。計劃體系是一種經濟調節方法，并不專為社會主義社會所有，資本主義社會也有計劃體系，主要是經濟調節手段，而不是有些人認為的思想統一。(3)智庫體系，即制度性地將政治權力的一部分通過智庫方式交由專家掌管，實施一定程度、一定范圍的專家政治。專家掌管的政治事務往往以效率為最高考量，具有某種意義的非政治性，即以科學事實而非政治價值作為判定標準。顯然，智庫體系并非把所有政治權力交給專家。(4)科學行政，亦稱行政科學化，即按照科學原理和技術方法對政府功能系統進行重新安排，以提高行政效率。(5)科學管理，即國家其他機關、各類公司、非政府組織、慈善機構乃至宗教組織中推行科學的管理方法，將日常運轉事務交由職業經理人、經濟學家和管理專家來掌控。科學管理是整個社會公共領域日益科學化的表征，并不僅僅局限于行政領域。(6)科學城市，即科學地建設、運行和維護城市各個方面的運行，如能源、交通、治安、生活物資、垃圾處理和環境保護等，提高城市效率和宜居度。城市是人類目前主要的聚集地，是公共治理科學化最重要的對象。(7)綜合性大工程，即技(術)治(理)主義者偏好以大工程項目為載體和抓手，推進社會運行的科學化程度。大工程涉及的不僅僅是科技應用的問題，目標也不僅限于技術和經濟的考量，同時涉及人口、社會、文化和環境等多重目標，體現出明顯的自然因素與社會因素融合的綜合性特征。從這個意義上說，大工程既是自然工程，也是社會工程。

智能治理不屬于技術治理的戰略性措施，而是它的戰術性手段。技術治理的技術手段很多，新技術應用于治理當中最受人關注的是智能治理和運用生化技術的生化治理，而最先由蘭德公司倡導的操作研究(operation rearch)是著名的技術治理方法。作為技術手段，智能治理在上述技術治理戰略中均有應用，主要包括：[注]劉永謀、蘭立山：《泛在社會信息化技術治理的若干問題》，《哲學分析》2017年第5期。(1)智能生產。在生產中大量使用自動化和機器人，不僅包括制造業，還包括農業、服務業(比如智能醫療)，將會成為基本趨勢。這不僅意味著生產力的提升，而且也意味著在生產領域中技術治理將成為現實，日益排除其中的不理性因素。(2)智能政府。20世紀90年代以來，建設電子政府已經成為潮流，智能革命將之推向新的高度，智能化將深入政府活動的方方面面，比如智能辦公、行政監督、信息流通、施政糾錯等。(3)專家決策。隨著智能革命的深入發展，專家決策的可行性和優勢越來越明顯，尤其是數據越詳實，專家決策受主觀因素的影響就越小。(4)智能測量。理論上，物聯網技術可以實現所有有用有形之物的聯網測量，并且測量是即時的、不間斷的、全面的，而且可以通過計算中心匯總數據來完整刻畫被測量客體。(5)計劃管理。在強大的智能測量的基礎之上，較大規模地實施計劃管理具備了可行性，尤其是在有形資源的社會調配中。(6)智能城市。在城市治理中大量運用智能技術已經成為一種潮流，尤其是在智能交通、城市治安和水電煤氣等城市基礎設施之中。實際上，智能技術正在飛速發展，智能治理的應用領域也在不斷發展，比如區塊鏈技術在社會信用和政府公信方面的應用，VR技術在社會刻畫方面的應用，等等。

伍德認為，智能技術尤其是物聯網是當代技術治理的基礎。[注]Patrick M.Wood，Technocracy Rising：The Trojan Horse of Global Transformation，Mesa，AZ：Coherent Publishing，2015，p.145.這種觀點有些夸大，但總的來說，智能技術在公共治理應用上最大的影響在于：幫助實現社會成員更大的甚至完全的經濟自由，作為當代公共治理的前提。也就是說，智能技術將極大促進社會效率和生產力，徹底實現社會從貧窮社會到富裕社會、從低能社會到高能社會的轉變，智能設備實現了極大的財富和極高的效率，理論上人人都可以過上富足的生活，這對于社會治理和公共治理將產生根本性的影響。[注]劉永謀：《智能治理的機器國和理想國》，《洛陽師范學院學報》2019年1期。比如，在傳統社會中經濟犯罪在治安問題中占據最大比例，在富裕社會中這一比例將有可能下降。富裕社會治理與智能技術的關系，值得進一步深入研究。

智能治理全面提升全社會公共治理的智能化。具有如下特征：[注]沈凱鵬：《論人工智能技術對社會治理的影響及其應對》，中國人民大學碩士學位論文，2018年，第15-24頁。(1)融合性。在技術上，智能技術相互融合，共同形成治理智能體，并且與其他技術尤其是新技術如納米技術、基因技術、新材料技術等相互協同。在應用上，不局限某個行業或領域，而是如某種“智能圈”一般融合進整個社會的方方面面。(2)數據化。智能治理以日益增長的大數據為基礎，以社會計算為直接手段，以“數據世界”即虛擬化的社會系統為中介實現治理目標。(3)精細化。智能治理運用新技術尤其是強大的計算能力，改變對復雜社會客體的定性和粗放認知的狀況，使之成為可以計算和分類的大數據，從而實現精準治理，提高公共治理的效率。(4)算法化。公共治理科學化最困難之處在于決策科學化，難度遠遠大于決策信息的收集、計算、推薦備選方案和反饋問題。一方面，智能治理推進智能決策系統，將算法決策延伸到盡可能多的例行決策中；另一方面，智能治理著力消滅科層制下的信息壁壘、數據封鎖和利益阻隔的“數據孤島”，以“總算法”來推動復雜決策的科學水平。

二、技術治理的反治理

公共治理活動是一種權力行為，必然存在針對權力目標的反作用力。換言之，權力與反抗是并生的，就像物理學中作用力和反作用力同時并存一樣。傳統權力觀把公共治理活動視為權力者研究、選擇、發布和執行治理命令、規章和法律的自上而下的單向過程，把治理研究歸結為這一過程的效率提高問題。這種觀念忽視了被治理者的反作用即反治理問題，實際上反治理會在很大程度上形塑公共治理的真實面貌，使之變形、失形甚至某種程度的失效，但是治理-反治理并存是公共治理的現實規律。福柯認為，權力反抗并非完全是破壞性的，而是權力機制所包含的策略，權力反抗并非意味著對權力的總體拒絕，而是針對某種具體權力運作機制的局部反抗，需要對局部權力運作細節有專業的理解。[注]福柯：《權力的眼睛》，嚴鋒譯，上海：上海人民出版社，1997年，第209頁。也就是說，反治理研究的主旨并非完全鏟除反治理(因為這是不可能實現的)，而是要理解和控制反治理。技術治理是典型的知識-權力運作模式，即局部權力行使需要科技的支持，而局部知識生產需要權力的幫助，兩者缺一不可。在其中，技術反治理對于治理過程的形塑作用不亞于技術治理過程，兩者均使用類似的專業知識來實現相反的目標，并且因為知識使用者的狀態差別而呈現殊為不同的權力效應，而掌握局部知識的專家扮演突出的作用，成為治理方和反治理方均要咨詢、爭取和利用的對象。在技術治理的斗爭中，普遍型知識分子日益被專業型知識分子取代，使得自由、解放等宏大敘事日益成為無處不在的討價還價式的纏斗。[注]劉永謀：《福柯的主體解構之旅》，南京：江蘇人民出版社，2009年，第174-175頁。總之，技術反治理并不是拒絕技術治理，而是不同權力者運用權力機制為自身謀取利益的行為。

作為日新月異的新技術治理手段，智能治理并非敵托邦科幻文藝想象得那么簡單、有效和粗暴，反治理行動也正在顯現，達成智能革命背景下治理與反治理在真實世界中的平衡。智能治理領域的反治理可以稱為智能反治理，主要包括如下問題。

第一，智能低效問題。公共治理智能化是否真的提高了治理效率？這個問題必須在不同語境中認真地分析。智能治理同樣試圖貫徹科學原理和技術方法，實現科學管理原理。但是德魯克也認為，科學管理大大提高了體力工作者的生產率，但是對于越來越多的非體力知識工作者的效率提升作用不大。[注]德魯克：《21世紀的管理挑戰》，朱雁斌譯，北京：機械工業出版社，2009年，第138-140頁。僅就辦公自動化而言，效率是否提高也受到人們的質疑。波茲曼認為，“電腦使得政治、社會和商務機構實現自動化運行，在這個過程中，電腦未必使這些機構提高效率，但有一點是肯定的，它們使人不注意這些機構是否必需以及如何改進這些機構。大學、政黨、教派、司法審理、公司董事會并不會由于自動化而改進工作。它們只不過更加嚇唬人、更加技藝化，或許還多了一點點權威，然而它們的預設、理念和理論里的缺陷卻原封不動。”[注]波斯曼：《技術壟斷：文化向技術投降》，何道寬譯，北京：北京大學出版社，2007年，第167頁。而有人認為，目前智能技術在法院、行政機關的理性審核、裁決當中的應用，在很多地方并沒有提高效率，產生的問題比解決的更多。[注]苗振林、趙譯超：《客觀看待“智慧法院”》，《河南教育學院學報(哲學社會科學版)》2018年第3期。

第二，技術怠工問題。怠工問題從來就有，也從未得到徹底消除，引發了很多研究。泰勒的科學管理理論在很大程度上就是為了解決怠工問題提出來的，即“制止各種形式的‘磨洋工’；調整雇主和雇員之間的關系，使得每位工人都愿意發揮其最大優勢，以其最快的速度工作”[注]泰勒：《科學管理原理》，馬風才譯，北京：機械工業出版社，2013年，第6-7頁。。現代科技應用于生產提高了效率，同時也催生了利用現代科技的技術怠工行為，在智能革命的背景下將呈現出新的特點。比如，借口學習新的智能技術來怠工，利用新的信息技術將大量本應由基層處理的決策任務推給領導者，等等。并且，智能治理會加劇“動因漂移”現象，即將很多問題交給智能技術處理，出現問題的時候則可以將責任推給技術設備，此時責任問題變成了應該升級智能設備、程序和算法的問題。

第三，智能破壞問題。存在自上而下的智能強制，就存在自下而上的智能破壞。在電子監控中，既存在公權力壓倒性力量，同時也有民眾的網絡監督、信息披露、“人肉搜索”和“網絡水軍”，甚至網絡造謠事件。利用智能技術的欺詐和犯罪也已經出現，比如智能合成語音詐騙、3D建模動圖解鎖人臉識別系統、智能垃圾電話等。對于智能破壞尤其是機器人犯罪問題，不僅更難被察覺，而且責任人更難被區分，目前還沒有得到足夠的關注。

第四，官僚主義智能化問題。官僚主義是公共治理偏離、低效甚至失效的重要原因。官僚主義者擁抱技術，對智能技術更是情有獨鐘，尤其大規模的智能城市管理更因體現出官僚機構的強大力量而備受青睞。但是，官僚主義與智能化的結合往往催生反治理的力量。波茲曼指出，從信息的角度，官僚主義產生于應對19世紀下半葉以來政府擴展和社會復雜化導致的管理信息泛濫的問題。官僚制度以效率至上為目標，試圖減少需要加工的信息量，以可計算性和文牘中心兩個原則來管理信息。[注]波斯曼：《技術壟斷：文化向技術投降》，第48頁。正因為如此，20世紀信息處理技術的發展對官僚制產生了極大的影響。[注]James R.Beniger，The Control Revolution：Technological and Economic Origins of the Information Society，Cambridge，MA，London：Harvard University Press，1986，pp.407-425.在現實公共治理活動中，對信息的關注恰恰增加了管理信息量，制造出許多原本沒有的待處理信息，比如智能技術制造出城市管理中水電氣、交通、人流等信息。并且，越來越多的信息與智能化，催生出的新問題又需要官僚主義加以應對，導致官僚機構的不斷膨脹。在這種情況下，官僚主義和官僚機構的限制、優化和精簡將變得更加困難。并且，官僚機構在智能化中的專業狹窄情況會加劇，官僚們囿于部門視野當中，無法把握公共治理的整體狀況，這在“智慧城市”治理當中已經發生。[注]Rob Kitchin，The Real-time City? Big Data and Smart Urbanism，2014，Geo Journal，Vol.79，Issue 1，pp.1-14.

第五，過度治理問題。現代治理最大特點就是全覆蓋性，即使用強制力不等的學校紀律、公司規章、政策命令、治安條例到法律，形成對所有違紀、違規、違法的社會偏離行為進行處理。實質上，它假定沒有絕對完全合乎所有標準的人。但是，這種假定是一種理想類型(ideal type)或者方法論，在現實中只能在一定程度上付諸實施，否則就會出現過度治理的問題。比如，在電子監控問題上，并非越多越細越好。實際上，很多社會參數是沒有必要獲取的，很多違紀違規行為應該交還道德領域，甚至要被社會所容忍。過度監控就可能成為阻礙治理的反作用力，浪費人財物，陷于信息過載之中，嚴重降低智能治理的效率。

三、技術治理的再治理

在實踐過程中，技術治理存在著與科學技術有關的社會風險，不同的戰略措施和技術手段不盡相同。比如智能治理可能存在的社會風險有：(1)過于集權的風險。智能技術可能賦予組織而非個人更大的權力，比如無處不在的電子監控幫助賦予國家更大的控制力量。(2)智能專家權力過大的風險，尤其是掌握算法專業知識的專家，并且助長智能精英主義。(3)個人隱私的政治濫用風險。(4)算法和數據崇拜問題，比如數據崇拜可能導致非結構性文化因素受壓制。顯然，對于技術治理不同戰略和手段產生社會風險的應對，應該分別加以討論。

如果不討論具體的形式，技術治理最大的政治風險在于：專家權力過大，威脅民主和自由，極端情況下可能導致許多人所擔心的機器烏托邦，即把整個社會變成大機器，而每個社會成員變成其中可以隨時替換的小零件。從某種意義上說，技治主義是自然科學知識分子的政治權力表達。20世紀以來，大科學時代到來，科學從業人員和社會技術相關職業人士急速增長，成為了不可忽視的權力主體和政治力量。他們在公共治理領域行使的權力以知識為基礎，屬于福柯所謂的知識-權力，以專業知識分子身份同時介入技術治理與反治理之中，成為權力效應的各方都要爭取的力量，掌握的權力很容易失去約束。因此，必須對于專家權力擴張進行風險防范。

所謂技術治理的再治理，并不是思考如何應對所有技術治理風險，而是思考以何種制度設計防范專家權力過大而威脅民主制度。其核心問題包括：其一，劃定專家權力范圍；其二，權力越界的糾錯制度。不同的地區、歷史、文化和國情必然對再治理產生重要的影響，但也可以找出一些共性的可能制度設計要點：(1)建設多元化的權力平衡社會。多元化社會反對某種權力形式如政治權力獨大，實現政治權力、商業權力、學術權力、宗教權力、媒介權力和NGO權力等多元共生，技術治理制度將政治權力賦予專家，但它應受到非政治權力的制衡。(2)技術治理接受更高的民主制的指導。技術治理并不是國家總體制度設計，而是在社會基本制度的框架之下，為新時代中國特色社會主義民主制服務。換言之，漸進的而不是烏托邦的社會工程是技術治理再治理允許的技治制模式。技術治理可以在受控的局部發揮提高效率的優勢，促進社會公共治理的水平。(3)限制專家的政治權力。不是把所有的政治權力尤其是決策權力制度性地賦予專家，而是將其中的某些部分如建議權、執行權賦予專家。當代政治活動中的事實因素越來越多，但這并不影響政治最高目標仍然是價值而非事實，以事實為基礎的效率并非政治最高目標。所有政治權力交給專家可能導致社會政治活動失去理想。(4)專家行政的民主參與。的確，在許多涉及科技的行政事務中，專家發揮主導作用是必要的，但是這不能否定利益相關者介入的必要性。并且，專家在科技民主決策中負有“公眾理解科學”的責任，也就是說對民主參與各方進行必要的普及和教育。事實上，涉及技術事務的政治決策并不一定需要很精深的專業知識，在較短時間中理解決策中的技術精義在多數時候是可能的。這正是歐洲正在興起的技術民主運動的重點。(5)建設開放社會而非封閉社會。封閉社會容易走向總體主義的烏托邦，而對外界開放、溝通和全球化的社會則不容易如此。開放社會的邊界是模糊的，這對于總體控制的烏托邦是根本性的威脅。當專家極權不幸出現的時候，外部力量的介入是非常重要的。(6)從政府統治向社會共治轉變。傳統觀念的公共治理將政府視為唯一的治理主體，而社會共治則把政府視為公共治理主體中起主導作用但并不排斥其他組織甚至個人參與的一方。當代公共治理事務日益復雜，尤其在涉及高新科技領域如核能建設和利用、轉基因食品管理、環境污染治理和氣候變化應對等問題中，僅僅依靠政府力量是不夠的，多元主體協同參與到公共治理之中將日益重要，切實將對抗和競爭轉變為共建、共治和共享。(7)針對專家越權的政治糾錯制度。當發生專家嚴重越權的現象時，依靠基本政治設計尤其是民主制結束越權并加以制裁是非常重要的。在政治和公共治理活動中，不出現錯誤是不可能的，重要的是設計錯誤出現時止損和糾錯的常規機制，可避免不必要的暴力和流血。(8)培育獨立精神的學術制度。參與技術治理的專家是大學培養的，但大學有獨立的學術目標和學術自由，不應成為政府的附庸。當然，反過來也是一樣，政治也不應成為專家的試驗場。關鍵是要防止學術與政治的惡性共謀，學術研究淪為政治背書的工具。當兩者共謀時，專家權力過大乃至極權最容易出現。(9)技術專家制度化的倫理教育。尤其工程師培養階段對專家進行一般倫理和工程倫理教育，培養專家對社會一般倫理觀念和民主制度的認同，以及關注技術治理可能導致的風險，可以促進專家對自身權力的自我約束。

就智能治理中智能專家權力的再治理問題，最重要的首先當然是要納入技術治理再治理的制度框架中進行防范。除此之外，當然要針對智能治理自身特點和應用情境進行具體的再治理分析。有如下問題必須特別注意：(1)智能治理劃界問題。并不是智能技術在公共治理中可以做到的都能去做，尤其是踐踏民眾權利的極權操控手段，不但不能去實施，還要時刻警惕。這里關鍵問題就在于在智能治理與治理操控之間劃出一條清晰的界線。在不同的歷史語境中，治理界限并不相同，但在特定公共治理情境之中，治理劃界對于智能治理再治理卻是前提性的基礎。否則，智能治理范圍過多過濫，界線不清而給予專家的裁量權過大，都會導致智能專家權力不當擴張的問題。(2)無主體治理問題。智能革命將權力與信息收集和計算能力聯系起來，個體公民在這兩方面尤其是計算能力方面根本無法與公權力相提并論，政府支持的專家信息權力很容易威脅公民的信息權利。因此，技術治理要破除政府作為唯一主體的思維，采取社會共治模式，這在智能治理再治理中更重要。無主體治理理念還意味著處理智能機器應用問題時不必執著于賦予它某種主體地位的思路，而應該把重點放在適宜的制度安排上。比如，無人駕駛要發展就必須避免社會倫理沖突，使之適應既有的社會倫理環境，其中一個問題是無人駕駛交通事故追責問題，關鍵不在于智能交通設備是不是主體，而在于用責任分攤、保險制度等制度設計排除面對的責任沖突問題。畢竟無人駕駛可以極大地降低交通事故的比率，這是推進其投入應用最無爭議的倫理保障。主體思維會將問題經院化和復雜化。(3)智能新技術教育問題。智能治理牽涉到每一個社會成員的日常生活，比如，電子設備竊取個人隱私問題，并且智能技術日新月異，公眾不清楚新技術的強大功能，對相關權利也缺少保護意識，因此智能技術方面的科學傳播和普及有助于社會對專家權力過大的警惕和抵制。總之，智能治理無法逃離，只有積極參與其中，才能建設更好的智能社會。