寧鎮(zhèn)揚一體化的法律保障機制研究

歐陽雅俐

【摘 要】針對當前寧鎮(zhèn)揚現(xiàn)有的問題，提出要從立法、執(zhí)法、司法三個方面不斷完善，真正做到法治的協(xié)同發(fā)展，為寧鎮(zhèn)揚一體化建設(shè)提供法律保障。

【關(guān)鍵詞】法律保障；機制

寧鎮(zhèn)揚地區(qū)的一體化發(fā)展是地區(qū)間協(xié)同發(fā)展的重要基礎(chǔ)，不僅僅是經(jīng)濟的一體化、社會權(quán)利的一體化，而且是法制的一體化，其本質(zhì)在于寧鎮(zhèn)揚的合作化，是政府主導、社會組織和私人主體共同參與的橫向合作治理。但如今法律體系建設(shè)不完善，立法遲滯，政府間的合作保障機制仍缺乏法律效力，政府間合作不夠緊密，合作機制尚不健全，法制、利益等協(xié)調(diào)機制還未完全建立。要建設(shè)好寧鎮(zhèn)揚一體化的法律保障機制，需要從立法、執(zhí)法、司法三個方面不斷完善，真正做到法治的協(xié)同發(fā)展，為寧鎮(zhèn)揚一體化建設(shè)提供法律保障。

一、立法構(gòu)建一體化規(guī)則體系

2004年，揚州率先提出“寧鎮(zhèn)揚經(jīng)濟板塊”的構(gòu)想，2011年江蘇省政府在規(guī)劃正式提出了“寧鎮(zhèn)揚同城化”、“寧鎮(zhèn)揚一體化”，并在接下來兩年在國家發(fā)展戰(zhàn)略層面上獲得了高度重視。然而，時至今日，寧鎮(zhèn)揚一體化的進程并沒有如期望般獲得快速有效地推進，區(qū)域內(nèi)如重復建設(shè)、規(guī)劃沖突、政策資源爭奪等情況仍時有發(fā)生；行政壁壘和法制的不健全，嚴重阻礙了要素在區(qū)域內(nèi)的流通，增加了交易成本，不利于一體化經(jīng)濟的發(fā)展。要實現(xiàn)寧鎮(zhèn)揚的協(xié)同發(fā)展，破解“諸侯經(jīng)濟”的困境、真正實現(xiàn)實現(xiàn)經(jīng)濟一體化，要求各地區(qū)克服發(fā)展中的不良傾向，克服行政區(qū)模式下城市之間惡性競爭。一體化建設(shè)迫切需要加快政府間協(xié)調(diào)制度的建立，改變橫向協(xié)議合作立法，建設(shè)縱向合作立法，增加協(xié)商性立法，加強立法合作，確立立法責任，從而推動寧鎮(zhèn)揚一體化的立法工作發(fā)展。南京作為三城中發(fā)展較為領(lǐng)先的城市，不僅應(yīng)在經(jīng)濟上成為中心城市、提高輻射帶動能力，在政府合作中也應(yīng)起到牽頭作用，推動政府之間協(xié)議的簽訂；同時，為縱向行政協(xié)調(diào)機制的完善，應(yīng)當建立相應(yīng)的政策監(jiān)督機制，實現(xiàn)政策紅利的公平公正分配，在打破“本體意識”、建設(shè)“利益共同體”的同時，保障各地發(fā)展的基本利益，實現(xiàn)利益的共享。

二、執(zhí)法構(gòu)建一體化實施保障機制

區(qū)域一體化的背景下，區(qū)域間要素流動性加強，各類社會矛盾如自然災(zāi)害、社會治安案件、政府規(guī)劃沖突等的發(fā)生頻率也隨之提高、影響范圍也加大，對政府間協(xié)作執(zhí)法的要求也不斷提高，需求也更加迫切。

政府間協(xié)同執(zhí)法的首先要求嚴格貫徹程序法定。依法行政是依法治國的根本要求，而在中國重視實體正義的傳統(tǒng)下，程序正義往往容易被行政執(zhí)法機關(guān)所忽視，極易導致執(zhí)法結(jié)果的“不公正”，因此保障執(zhí)法程序的依法實施是協(xié)同執(zhí)法、促進區(qū)域法治建設(shè)的重要內(nèi)容；而執(zhí)法程序受執(zhí)法人員素質(zhì)影響較大，故應(yīng)當要加強執(zhí)法人員的素質(zhì)能力教育，要求職權(quán)法定、內(nèi)容法定、條件法定、程序法定；加強執(zhí)法隊伍建設(shè)，將執(zhí)法力量投入基層并加強監(jiān)督監(jiān)管，完善執(zhí)法責任制。在執(zhí)法過程中，也應(yīng)重視三地執(zhí)法標準的協(xié)同與統(tǒng)一。寧鎮(zhèn)揚一體化的執(zhí)法協(xié)同和聯(lián)動需要政府間推動執(zhí)法經(jīng)驗、技巧、內(nèi)容的交流學習，促進執(zhí)法觀念的相互理解和趨同，使平等對待各地區(qū)的人口、提高執(zhí)法公平獲得感成為可能。同時通過立法明確各地政府的執(zhí)法職能，各司其職，避免執(zhí)法沖突和互相推諉；并建立統(tǒng)一的執(zhí)法監(jiān)督機制，聯(lián)合執(zhí)法將危害公共治安、污染生態(tài)環(huán)境等的違法犯罪行為從根本上消除，使其無法再區(qū)域內(nèi)重復作案，提高執(zhí)法效率。

三、司法構(gòu)建一體化協(xié)調(diào)機制

寧鎮(zhèn)揚一體化不僅僅是經(jīng)濟上的一體化，更是從社會權(quán)利、法律等多方面的一體化，推進一體化的過程需要司法的保障，其中產(chǎn)生的權(quán)利、取得的成果需要司法的保護，司法協(xié)調(diào)機制的建成和健全是促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、社會安定繁榮的必然要求和關(guān)鍵。司法是獨立、公正、中立、被動的，也是具有統(tǒng)一性的，然而司法受制于地方政府、司法的地方保護主義等問題一直是司法進步的陰影和阻礙。為克服存在于區(qū)域一體化進程中的不良因素，寧鎮(zhèn)揚三地政府間應(yīng)在統(tǒng)一司法裁判標準、司法協(xié)助、司法案例指導等方面作出努力；在制定立案標準時，應(yīng)整合對各地不同的發(fā)展水平信息的了解情況進行規(guī)定。

司法協(xié)同的基礎(chǔ)是司法公正，避免地方保護主義，使“一體化”成為共識。應(yīng)建立專門的機構(gòu)取代法制性、權(quán)威性、強制性較弱的“會晤、會議”形式，在司法執(zhí)行領(lǐng)域提高組織上的積極性和辦事效率，加強法院間的協(xié)同合作、相互幫助和程序簡化，克服司法執(zhí)行難的難題；同時，應(yīng)加強法院間的學術(shù)交流、定期進行專題研討會，在法律的適用上縮小認識差異，盡量做到同案同判。在寧鎮(zhèn)揚一體化建設(shè)和發(fā)展過程中，只有堅持了司法的協(xié)同與公正，堅持了法治協(xié)同的底線，才能使一切“一體化”的努力順利進行下去，才能促進法律保障體系的建立。

四、結(jié)語

寧鎮(zhèn)揚一體化發(fā)展是地區(qū)協(xié)同發(fā)展的重要節(jié)點。長三角是近年來中國經(jīng)濟發(fā)展最快的區(qū)域之一，如果寧鎮(zhèn)揚板塊一體化建設(shè)遲滯，將形成區(qū)域空間的結(jié)構(gòu)化空洞，切斷政策之間的對接和連續(xù)，阻礙區(qū)域和區(qū)域間的經(jīng)濟發(fā)展和一體化進程。經(jīng)濟的發(fā)展對法律保障機制的建設(shè)提出了更高的要求，而要加快推進寧鎮(zhèn)揚一體化的建設(shè)，更需要一個完善的法律保障機制。只有從立法、執(zhí)法、司法三方面出發(fā)，從“一體化”的實際情況出發(fā)，有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必糾，才能真正地為寧鎮(zhèn)揚一體化提供法制保障，實現(xiàn)擴大寧鎮(zhèn)揚地區(qū)輻射帶動能力、創(chuàng)造世界型大都會發(fā)展區(qū)的“一體化”戰(zhàn)略。

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