“非禁即入”，改革步伐提速

錢敏

日前，國家發展改革委、商務部聯合發布《市場準入負面清單（2018年版）》（以下簡稱：《清單（2018年版）》）。按規定，負面清單以外的行業、領域、業務等，各類市場主體皆可依法平等進入，真正實現“非禁即入”，這標志著我國市場準入負面清單制度進入全面實施的新階段。

實行統一的市場準入負面清單制度是我國一項重大的制度創新，沒有現成的經驗可循。為方便公眾第一時間了解清單制度改革情況，2018年12月25日，《清單（2018年版）》正式印發次日，國家發展改革委舉行專題新聞發布會進行了解讀。

“非禁即入”意義重大

發布會上，國家發展改革委體改司司長徐善長介紹了《清單（2018年版）》出臺的背景。

全面實施市場準入負面清單制度，是黨中央為不斷完善社會主義市場經濟體制作出的重大決策部署。早在2013年，黨的十八屆三中全會即提出，要“實行統一的市場準入制度，在制定負面清單基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領域”。2017年，黨的十九大報告進一步明確要求，全面實施市場準入負面清單制度。

其間，國務院于2015年10月印發《關于實行市場準入負面清單制度的意見》，對建立和實施市場準入負面清單制度作出全面安排。按照黨中央、國務院部署要求，國家發展改革委、商務部牽頭開展試點、制定清單等改革工作。

據徐善長介紹，作為一項重大的制度創新，實行統一的市場準入負面清單制度主要有以下四方面重大意義：

一是有利于發揮市場在資源配置中的決定性作用。全面實施市場準入負面清單制度，意味著我國在市場準入領域確立了統一公平的規則體系，意味著清單之外的行業、領域、業務等，各類市場主體皆可依法平等自主選擇是否進入，有關部門和地方政府不能再隨意出臺對市場準入環節的審批措施，真正實現了“非禁即入”。

二是有利于激發市場主體活力。市場準入負面清單制度全面實施后，各類市場主體都一視同仁，享有同等的市場準入條件待遇，實現“規則平等、權利平等、機會平等”，有利于打破各種形式的不合理限制和隱性壁壘，將“剩余決定權”和“自主權”賦予市場主體，實現“海闊憑魚躍，天高任鳥飛”，激發各類市場主體特別是非公有制經濟的活力。

三是有利于政府加強事中事后監管。全面實施市場準入負面清單制度，要求政府從“重事前審批”轉變為“加強事中事后監管”，將監管關口后移，把更多監管資源投向加強對市場主體投資經營行為的事中事后監管，通過動態的、全流程的風險監測與管理，切實把該管的事管好，使市場既充滿活力又規范有序。

四是有利于推進其他相關方面的改革。市場準入負面清單是一項基礎性制度。全面實施市場準入負面清單制度，有利于明確政府發揮作用的職責邊界，強化政府在戰略、規劃、政策、標準等制定和實施方面的功能。同時，將進一步推動一系列與市場準入負面清單相關的改革，進一步完善與市場準入制度相關的法律、法規，推進國家治理體系和治理能力現代化。

較試點版“瘦身”超過一半

《清單（2018年版）》的出臺并非一步到位，為穩妥起見，國家發展改革委、商務部此前制定了《市場準入負面清單草案（試點版）》（以下簡稱：《清單（試點版）》），經黨中央、國務院批準，于2016年起在天津、上海、福建、廣東四省市開展試點。一年后，試點范圍擴大至15個省市。

據國家發展改革委體改司副司長萬勁松介紹，國家發展改革委、商務部多輪征求機構改革后57個相關部門和31個省（區、市）對《清單（試點版）》的修訂意見473條。在此基礎上，他們成立法律專家小組，對《清單（試點版）》事項和各部門各地方修訂意見進行逐條梳理評估，完成80多萬字的評估報告，修訂形成《清單（2018年版）》。

“《清單（2018年版）》主要包括清單說明、清單主體和附件三部分。”發布會上，徐善長對修訂后的《清單（2018年版）》作了詳細說明。

據介紹，九條清單說明對清單的內容、定位、范圍、事項來源、適用條件、法律效力層級、制定權限等，以及清單與我國參加的國際公約、與其他國家或地區簽訂的雙多邊協議的關系等問題作了明確，進一步厘清了清單的邊界。

清單主體包括“禁止準入類”和“許可準入類”兩大類，其中前者4項、后者147項，共計151個事項、581條具體管理措施。值得關注的是，與《清單（試點版）》相比，事項減少了177項，“瘦身”超過一半，具體管理措施也減少了288條。

“禁止準入類”包括4個事項：第1項是法律法規明確設立的與市場準入相關的禁止性規定，第2項是《產業結構調整指導目錄》中禁止投資和禁止新建的項目，第3項是“禁止違規開展金融相關經營活動”，第4項是“禁止違規開展互聯網相關經營活動”。對于禁止類事項，市場主體不得進入，行政機關不予審批。

“許可準入類”共147項，涉及國民經濟行業20個分類中的18個行業128個事項：《政府核準的投資項目目錄》事項10項，《互聯網市場準入禁止許可目錄》事項6項，信用懲戒等其他事項3項。對于這些許可準入類事項，由市場主體提出申請，行政機關依法依規作出是否予以準入的決定，或由市場主體依照政府規定的準入條件和準入方式合規進入。

附件有兩個，第一個匯總列出了現有法律法規明確設立的與市場準入相關的具體禁止性規定，共15類135條；第二個則列出了《清單（2018年版）》對《產業結構調整指導目錄（2011年本）（修正）》的7處修訂調整的有關內容。

動態調整機制為負面清單護航

市場準入負面清單是適用于境內外各類市場主體的一致性管理措施。全面實施市場準入負面清單制度后，我國對市場準入的審批將實行“清單化”管理。徐善長表示，下一步，國家發展改革委、商務部將會同各地區各有關部門，進一步清理清單之外針對市場準入環節的審批事項。“在市場準入負面清單之外，不得對民營企業設置不合理或歧視性的準入條件，不得采取額外的準入管制措施；對于清單內的管理措施，要進一步明確審批條件和流程，對所有市場主體公平公正、一視同仁，減少自由裁量權，在市場準入、審批許可、投資經營等方面，打破各種形式的不合理限制和隱性壁壘，營造穩定公平透明可預期的營商環境。”

近年來“放管服”改革力度加大，取消了一大批行政審批事項，列入《清單2018年版》的事項盡管已經比《清單（試點版）》有所減少，但商務部條法司副巡視員葉軍認為，進一步放寬市場準入的余地仍然很大。“黨的十九大報告明確提出要進一步放寬服務業準入限制，要求轉變政府職能，深化簡政放權。下一步，要在《清單（2018年版）》的基礎上，以放寬服務業準入為突破口，通過建立市場準入負面清單動態調整機制，抓緊清理修改不符合新發展理念、不利于高質量發展的市場準入規定，推動各領域市場準入限制進一步放寬。”

“我們將按照有關工作安排，研究制定清單動態調整工作方案，明確和細化清單調整頻次、方式、流程，探索建立市場準入負面清單調整第三方評估機制。通過動態調整機制進一步縮減清單事項，優化清單結構，推動市場準入不斷放寬，增強清單事項的科學性、規范性和權威性。”徐善長強調，市場準入負面清單制度是一項重大創新，在國際上沒有現成經驗可以借鑒，需要在實踐中不斷完善。

而動態調整機制還體現在特殊情形之下的兜底。隨著經濟社會的快速發展，市場環境千變萬化，市場準入負面清單制度全面實施后，有可能出現不確定的市場風險，這就需要臨時設置市場準入限制。“為應對我國經濟運行可能出現的潛在風險，堅持底線思維，保留了對特殊情況下啟動市場準入限制的權限，明確因特殊原因需采取臨時性準入管理措施的，經國務院同意，可作為特別事項條款，實時列入清單。”萬勁松表示。