韓美“防衛(wèi)費(fèi)爭(zhēng)執(zhí)”來(lái)龍去脈

慕小明

趕在第二次朝美首腦會(huì)談之前，美韓兩國(guó)于2月10日草簽了第10份駐韓美軍防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)協(xié)定。雙方各退一步，韓方接受協(xié)定有效期設(shè)為1年的要求，美方則接受分?jǐn)傤~不超10億美元的要求。

此前，就第9份《防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)特別協(xié)定》到期后的防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)事宜，韓美兩國(guó)2018年共舉行了10輪談判，均無(wú)果而終。2019年伊始，韓國(guó)青瓦臺(tái)親自處理此事。之后一名韓國(guó)國(guó)會(huì)議員披露，美方去年底的要價(jià)高達(dá)每年1.3554萬(wàn)億韓元，遠(yuǎn)超韓方談判底線。

結(jié)果，根據(jù)草簽的協(xié)定，韓方承擔(dān)的防衛(wèi)費(fèi)較2018年上升8.2%，為1.0389萬(wàn)億韓元（約合9.24億美元）。這個(gè)增幅與2019年度韓國(guó)國(guó)防預(yù)算漲幅一致。依照韓方立法程序，正式協(xié)定要待韓國(guó)總統(tǒng)批準(zhǔn)草約后再與美方簽署，之后還要在韓國(guó)國(guó)會(huì)通過才生效。

目前來(lái)看，這輪“防衛(wèi)費(fèi)爭(zhēng)執(zhí)”已經(jīng)塵埃落定。但由于此次協(xié)定時(shí)效僅1年，對(duì)于韓國(guó)來(lái)說(shuō)，年內(nèi)還將再次與美國(guó)就用于2020年之后的第11份防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)協(xié)定進(jìn)行談判，將會(huì)面臨新的壓力。

分歧顯露

朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，根據(jù)《韓美共同防御條約》，韓國(guó)允許美國(guó)在其領(lǐng)土及其周邊水域部署陸海空軍。1966年，韓美簽署《駐韓美軍地位協(xié)定》，其中第五條規(guī)定韓國(guó)向美方免費(fèi)提供設(shè)施和用地，此外的所有費(fèi)用由美軍承擔(dān)。此后，美軍一直按協(xié)定內(nèi)容自行承擔(dān)駐韓所需費(fèi)用。

1988年，美國(guó)以自身財(cái)政赤字為由，正式向韓日等盟國(guó)提出防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)要求。美國(guó)以日本已率先同美國(guó)簽訂“駐日美軍費(fèi)用分擔(dān)協(xié)定”為例，不斷向韓國(guó)施壓。韓國(guó)迫不得已，于1989年和1990年分別向美方臨時(shí)支付了4500萬(wàn)美元和7000萬(wàn)美元。

1991年，韓國(guó)最終與美國(guó)簽訂了《防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)特別協(xié)定》，同意每年為駐韓美軍支付部分軍費(fèi)，主要包括駐韓美軍所雇韓國(guó)人員的工資、裝備修理維護(hù)和彈藥儲(chǔ)藏管理費(fèi)用、美軍基地內(nèi)的營(yíng)房建設(shè)費(fèi)用等款項(xiàng)。

根據(jù)《防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)特別協(xié)定》，韓美一般先確定協(xié)定生效期內(nèi)第一年的基本額度，再根據(jù)上一年度的GDP增長(zhǎng)率、物價(jià)上漲指數(shù)和上上年度的居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)，來(lái)確定其后幾年的額度。雙方在每簽訂一次新的協(xié)定前，都要就防衛(wèi)費(fèi)總額、年增長(zhǎng)率、協(xié)定有效時(shí)間等問題進(jìn)行會(huì)談磋商，稱為防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)談判。

從1996年開始，韓方的分擔(dān)比例每三年大約增加10%，分擔(dān)額從最初的1.5億美元提高到2018年的約8.6億美元；協(xié)定的有效期也由最初的2—3年，延長(zhǎng)到李明博和樸槿惠執(zhí)政時(shí)期的5年。

2014年1月簽訂的第9份《防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)特別協(xié)定》在2018年12月31日到期。2018年，韓國(guó)分擔(dān)的防衛(wèi)費(fèi)提高到了9602億韓元（約合8.6億美元）。美國(guó)對(duì)此仍不滿意，特朗普稱“駐韓美軍一年駐扎費(fèi)用為40億美元，但韓國(guó)僅支付6億美元”，認(rèn)為韓國(guó)作為盟友長(zhǎng)期以來(lái)“搭便車”。

文在寅政府則認(rèn)為，韓方承擔(dān)的防衛(wèi)費(fèi)應(yīng)該適度，尤其要考慮到韓國(guó)軍方每年從美國(guó)進(jìn)口數(shù)十億美元的武器，以及駐韓美軍的土地使用費(fèi)并未算入的情況。

特朗普稱“駐韓美軍一年駐扎費(fèi)用為40億美元，但韓國(guó)僅支付6億美元”，認(rèn)為韓國(guó)作為盟友長(zhǎng)期以來(lái)“搭便車”。

對(duì)于美方提議將協(xié)定有效期由5年縮減為1年，韓方也認(rèn)為不合常規(guī)。有分析認(rèn)為，美國(guó)將于2019年和日本、北約成員國(guó)就防衛(wèi)費(fèi)進(jìn)行協(xié)商（特朗普在2019年國(guó)情咨文中，夸口要將北約盟國(guó)的分?jǐn)偨稹疤岣?000億美元”），向韓方提議“一年一簽”，也是為了下一步與所有盟友“統(tǒng)一”防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)。

2018年底，美方堅(jiān)持要求新增“作戰(zhàn)支援”項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，即將戰(zhàn)略武器在朝鮮半島的活動(dòng)費(fèi)用，作為“作戰(zhàn)支持”費(fèi)計(jì)入應(yīng)由韓國(guó)承擔(dān)的份額。美方所定義的戰(zhàn)略武器，包括核動(dòng)力航空母艦、核動(dòng)力潛艇、B-1B戰(zhàn)略轟炸機(jī)、B-2隱形戰(zhàn)略轟炸機(jī)、F-35隱形戰(zhàn)斗機(jī)等。這些武器的運(yùn)營(yíng)成本高昂，韓方若承擔(dān)美軍戰(zhàn)略武器費(fèi)用，將意味著韓國(guó)目前分擔(dān)的駐韓美軍防衛(wèi)費(fèi)翻番。

韓方認(rèn)為，防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)的宗旨是向駐韓美軍提供穩(wěn)定的駐屯環(huán)境，戰(zhàn)略武器問題不屬于防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)談判議題，難以接受美方要求。因此，韓方堅(jiān)持按以往協(xié)定，只承擔(dān)美軍基地部分人員的工資、基地建設(shè)和后勤補(bǔ)給三個(gè)項(xiàng)目。而這一輪談判的結(jié)果是，美方撤回了新增“作戰(zhàn)支援”項(xiàng)目的訴求。

此外，在美方要求的由韓方承擔(dān)美軍在韓國(guó)以外地點(diǎn)行動(dòng)的部分經(jīng)費(fèi)，以及韓方要求的“轉(zhuǎn)換成以提供實(shí)物為主的分擔(dān)方式”等議題上，雙方也存在嚴(yán)重分歧。

總之，最新達(dá)成的協(xié)定規(guī)避了很多分歧，但是美方希望逐年提高分?jǐn)傤~的意圖日益明朗。

內(nèi)外因素

長(zhǎng)期以來(lái)，美國(guó)一直要求韓國(guó)在防衛(wèi)費(fèi)的支出上向日本看齊。

從總額上看，日本分擔(dān)的防衛(wèi)費(fèi)是韓國(guó)分擔(dān)量的3倍，但日韓兩國(guó)GDP總量相差巨大，加之目前駐韓美軍有2.85萬(wàn)人，以陸軍為主；而駐日美軍為3.6萬(wàn)人，以海空軍為主，支出以裝備為主，開銷大是自然的。再有，韓國(guó)一直是美國(guó)最大的武器進(jìn)口國(guó)，過去三年的進(jìn)口額高達(dá)14萬(wàn)億韓元（約合132億美元），為2017年防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)額的15倍。因此，韓國(guó)的相對(duì)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)實(shí)際大于日本。

特朗普上臺(tái)以來(lái)，明確要求韓國(guó)承擔(dān)更多美軍駐扎經(jīng)費(fèi)，立場(chǎng)十分強(qiáng)硬。所以對(duì)韓國(guó)來(lái)說(shuō)，防衛(wèi)費(fèi)上漲是必然的，只是漲多漲少的問題。這也導(dǎo)致韓國(guó)國(guó)內(nèi)抗議聲、質(zhì)疑聲不斷。

部分韓國(guó)輿論認(rèn)為，讓韓國(guó)承擔(dān)部分美軍駐扎費(fèi)用，其本身就違反《駐韓美軍地位協(xié)定》第五條的規(guī)定，且隨著美國(guó)海外駐軍“戰(zhàn)略靈活性”的調(diào)整，駐韓美軍的任務(wù)也不再僅限于對(duì)朝防御，因此韓國(guó)沒有義務(wù)向美軍無(wú)償提供設(shè)施和用地。美國(guó)海外駐軍遍及全球，英國(guó)、德國(guó)等經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的國(guó)家，并未與美國(guó)簽訂防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)的協(xié)定。

另有韓國(guó)輿論指出，韓國(guó)政府每年負(fù)擔(dān)的美軍防衛(wèi)費(fèi)，除賬面上的直接支援費(fèi)用外，還有大量間接費(fèi)用，如向美軍提供的占地費(fèi)用、訓(xùn)練場(chǎng)使用支援費(fèi)、公共費(fèi)用減免以及所免除的道路港灣使用費(fèi)等。尤其是，駐韓美軍中附編有3600余名韓國(guó)軍人，為美軍提供翻譯、后勤、行政等方面的協(xié)助，他們雖然劃歸美第八軍指揮，但仍接受韓國(guó)憲兵隊(duì)的管理，其支出也由韓軍負(fù)責(zé)。如果再加上美軍基地搬遷費(fèi)用，韓方實(shí)際負(fù)擔(dān)比例超過一半，可能高達(dá)百分之七八十。2016年，駐韓美軍司令布魯克斯在美國(guó)參議院聽證會(huì)上說(shuō)，美軍基地南遷共花費(fèi)108億美元，韓國(guó)承擔(dān)了其中的92%。此言一出，引發(fā)韓國(guó)輿論一片嘩然。

更令韓國(guó)輿論非議的是，韓美防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)屬于“總額型”，即雙方每次只談妥韓方每年應(yīng)負(fù)擔(dān)的防務(wù)總額，對(duì)費(fèi)用的具體使用去向，并不規(guī)定監(jiān)管條款。2017年駐韓美軍陸軍司令部撤離首爾，南遷至京畿道平澤基地，搬遷過程從規(guī)劃到落實(shí)歷時(shí)14年，其間搬遷費(fèi)一漲再漲。美方挪用大量防衛(wèi)分擔(dān)費(fèi)用于新基地建設(shè)，而這原本應(yīng)由美軍承擔(dān)。此外，美軍可能存在不按協(xié)定額度執(zhí)行和儲(chǔ)蓄獲利的行為。據(jù)韓媒報(bào)道，光是2002-2008年建設(shè)費(fèi)用一項(xiàng)，美方存到銀行里的錢就達(dá)1.119萬(wàn)億韓元（約合66億元人民幣）。

近年來(lái)，美國(guó)借口應(yīng)對(duì)朝鮮“核導(dǎo)威脅”，常臨時(shí)調(diào)派航母、F-22、B-2、B-52、戰(zhàn)略核潛艇等高端武器到朝鮮半島，變相為增加韓方防衛(wèi)費(fèi)負(fù)擔(dān)炮制理由。美軍在韓部署“薩德”反導(dǎo)系統(tǒng)后，特朗普政府就一直要求韓方為此支付10億美元，而在韓國(guó)民眾看來(lái)，“薩德”最關(guān)鍵的作用是保護(hù)美國(guó)本土和日本的安全，韓國(guó)沒有理由為此“埋單”。

盡管面臨上述種種質(zhì)疑，但從1991年簽訂第一次分擔(dān)協(xié)定至今，韓國(guó)向美國(guó)繳納的防務(wù)費(fèi)一路上漲，韓方的應(yīng)對(duì)心態(tài)也頗值得玩味。由于分擔(dān)額相對(duì)于韓國(guó)的GDP總量來(lái)說(shuō)很小（目前只占0.06%），韓方出這個(gè)錢并不困難，加之在與美國(guó)的交鋒中，韓國(guó)毫無(wú)疑問處于劣勢(shì)，并不希望因具體的數(shù)額分歧給韓美同盟帶來(lái)整體影響，所以，文在寅政府必定使出渾身解數(shù)，既不能完全駁了美國(guó)的面子，還要爭(zhēng)取一個(gè)讓國(guó)會(huì)和民眾都能接受的數(shù)額。

未來(lái)變數(shù)

目前，韓方分擔(dān)的防衛(wèi)費(fèi)中，大約七成用于支付美軍基地中大約8700名韓國(guó)籍雇員的工資。這些韓國(guó)員工反對(duì)“無(wú)薪上班”的訴求，對(duì)韓國(guó)政府造成一定壓力。此外，韓國(guó)還在向美國(guó)爭(zhēng)取“汽車增稅的豁免權(quán)”；在包括韓朝鐵路公路連接項(xiàng)目開工儀式在內(nèi)的韓朝經(jīng)濟(jì)合作方面，甚至在對(duì)朝鮮的人道主義支援的“制裁豁免”上，韓國(guó)也都有求于美國(guó)。所以，韓方才在防衛(wèi)費(fèi)談判中作出了較大讓步。

隨著形勢(shì)發(fā)展，駐韓美軍的地位和規(guī)模等具體問題，恐怕終要擺到談判桌上，并構(gòu)成各方協(xié)商的難點(diǎn)。

跳出談判本身來(lái)看，此次韓美爭(zhēng)議的公開化，不僅讓韓國(guó)各界對(duì)韓美《防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)特別協(xié)定》的前景感到擔(dān)憂，對(duì)韓美同盟的發(fā)展也產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響。事實(shí)上，2018年以來(lái)朝鮮半島局勢(shì)發(fā)生積極變化，安全局勢(shì)由高度緊張朝著逐漸緩和的方向發(fā)展，韓國(guó)面臨的外部安全環(huán)境大為改善。這在某種程度上降低了韓國(guó)對(duì)美國(guó)的不對(duì)稱依賴，對(duì)美韓同盟也產(chǎn)生了一定的沖擊。

雖然美國(guó)曾表示駐韓美軍的規(guī)模和性質(zhì)保持不變，韓國(guó)也聲稱駐韓美軍問題與簽署朝鮮半島和平協(xié)定“毫無(wú)關(guān)聯(lián)”，朝鮮也并未將駐韓美軍撤離作為棄核的條件，但是隨著形勢(shì)發(fā)展，駐韓美軍的地位和規(guī)模等具體問題，恐怕終要擺到談判桌上，并構(gòu)成各方協(xié)商的難點(diǎn)。最終，韓美妥協(xié)的結(jié)果可能導(dǎo)致美國(guó)削減在韓駐軍。這既符合第二次“特金會(huì)”的期待和朝鮮半島的形勢(shì)變化，也符合特朗普政府當(dāng)下的局部退出戰(zhàn)略。

當(dāng)然，駐韓美軍在美國(guó)東北亞戰(zhàn)略中至關(guān)重要，美國(guó)減少駐韓美軍數(shù)量也是有其限度的。2018年10月生效的2019財(cái)年美國(guó)國(guó)防授權(quán)法案規(guī)定，目前駐韓美軍2.85萬(wàn)人的編制，在未經(jīng)美國(guó)國(guó)會(huì)同意的情況下，不得縮減至2.2萬(wàn)人以下。

也應(yīng)該看到，韓美同盟基于《韓美共同防御條約》《駐韓美軍地位協(xié)定》《戰(zhàn)時(shí)支援協(xié)定》等法律基礎(chǔ)，還包括了韓美安全協(xié)商會(huì)議、韓美軍事委員會(huì)會(huì)議、韓美聯(lián)合司令部等多層次協(xié)調(diào)機(jī)制與機(jī)構(gòu)，是戰(zhàn)后美國(guó)的雙邊軍事聯(lián)盟中法律體制最為健全、作戰(zhàn)指揮系統(tǒng)最為完備的同盟。兩國(guó)之間高度的利益契合和價(jià)值認(rèn)同，決定了韓美關(guān)系的變數(shù)終歸是有限的。

面對(duì)下一輪談判，韓方可能借強(qiáng)調(diào)韓國(guó)對(duì)同盟的整體性貢獻(xiàn)，來(lái)尋求折中方案。換句話說(shuō)，韓方有可能在額度上繼續(xù)讓步，同時(shí)為向國(guó)內(nèi)公眾有所交代，在防衛(wèi)費(fèi)執(zhí)行制度方面提出改進(jìn)意見。比如，借鑒日本的“需求滿足型”分擔(dān)方式，在總額確定的前提下，細(xì)化各項(xiàng)目的需求，明確使用去向，避免挪用、儲(chǔ)蓄獲利等現(xiàn)象的發(fā)生。