國際法視域下的北極問題與中國的參與

文/那力

一、北極問題的內涵與性質

北極問題日益引起國際社會的廣泛興趣與關注，特別是2018年夏天北極熱浪更加劇了人們的關切甚至憂慮。海冰融化，一方面使先前被海冰覆蓋的北極航道，逐漸得以季節性的部分開通，北極航道具有巨大的經濟價值，可使從亞洲到北美的航運距離縮短三分之一。另一方面，使北極海底與大陸架下的豐富的礦產石油等豐富的資源有了開采的可能。由于北極航道和北極海底石油等礦產資源部分位于北極國家的領海范圍內，部分位于專屬經濟區、公海或國際海底范圍，使北極問題變得復雜化。同時，氣候變化，以及北極航道開通資源開發，使北極的生態環境面臨巨大挑戰。綜上，北極問題的核心，其實是如何堅持可持續發展原則，正確處理開發利用與環境生態保護之間的關系。

北極的戰略價值日益凸顯，地域政治問題復雜而尖銳，有關國家之間在北極問題上的博弈方興未艾。美國、俄羅斯、加拿大、瑞典、挪威、芬蘭、丹麥、冰島八國統稱為北極國家，其中俄、美、加、丹、挪等五國為北極海洋的沿海國。北極沿海國與非沿海國之間，利益與訴求均有所不同。美蘇之間，以及北大西洋公約組織、歐盟等國際組織，也在積極參與這一博弈，增加了問題的復雜性。

二 北極問題與國際法

●現狀

當前涉及北極問題的法律體系是由國際公約、區域性公約、北極國家國內立法以及北極理事會的軟法性規范構成的，呈現碎片化特點。北極法律體系的碎片化導致北極問題缺乏全面的、綜合的、以生態為基礎的、跨領域的管理，其中的核心問題是由氣候變化帶來的環境問題與威脅，不在現行體制的管轄范圍之內。

《聯合國海洋法公約》作為一個全球普遍適用的海洋憲章，是管理北極問題的最重要的國際法律文件。北極地區大部分是冰雪覆蓋的海洋——北冰洋，而北冰洋的大部分是公海，其余為沿海國的領海、專屬經濟區和大陸架，各種海域的法律地位與各有關國家對海域的權利義務，都要以《聯合國海洋法公約》的規定為準。這里有一個情況，美國是北極國家，卻不是《聯合國海洋法公約》的成員國，公約能否對美國適用？答案是沒有問題的，對美國來說，《聯合國海洋法公約》是國際習慣法。

然而，《聯合國海洋法公約》沒有也不可能在制定的時候就考慮到北極地區特殊的地理環境，因此只有其第234條（冰封水域）可以適用于北極水域，而且《聯合國海洋法公約》并無專門的篇幅針對北極地區的法律地位、資源開發利用、科學考察、環境保護和軍事化行動等方面的法律制度做出特別規定。

《聯合國海洋法公約》重視海洋環境的保護工作，賦予各國以保護海洋環境的一般義務。公約專門以第12章規定海洋環境保護問題。該章把對海洋環境的污染源分為陸源污染、船源污染、傾倒污染與大氣污染四個方面。目前，對北極威脅最大的是船源污染。航道開通船舶航行造成了油污、黑碳排放。然而，從長遠來看，油氣資源開發帶來的污染會成為北極的主要環境問題。

對環境污染問題的管轄權是防止污染問題發生的關鍵。海洋法、海事法等有關國際法規定了幾種管轄權，包括船旗國管轄權，沿海國管轄權，港口國管轄權等。傳統上，在航行問題上，船旗國管轄適用多一些，因為其管轄利于航行的通行無阻，少受沿海國的干預。但是，在國際航行中，適用船旗國管轄，對保護海洋環境極其不利，而適用沿海國管轄則要好得多。在禁止或者限制捕魚問題上，同樣是應該多適用沿海國/港口國管轄，因為，船旗國都沒有利益需要保護，而這與沿海國、港口國的安全與環境有關。此外，由沿海國，港口國檢查，監督漁船捕魚的合法性，是既方便，又有效的。

各國在管轄中適用什么標準，特別是環境標準，是采用國際標準，還是可以高于國際標準的本國自己的標準？這也是一個關系到既保證航行的通暢自由，又保護本國的海岸沿海環境的重要問題。而且，采用環境保護高標準的國家，也有可能是打著環境保護的旗號，實際上不愿意開放自己管轄的水域。《聯合國海洋法公約》將北極水域定為敏感水域，給其沿岸國加拿大和俄羅斯制定高標準的權利。

除了《聯合國海洋法公約》的原則規定以外，還有一些國際公約，特別是國際海事組織(I MO)主持制定的極地規則等國際法規則，也起到規范北極航行活動，防止減少環境污染的作用。北極理事會的《北極海空搜救協定》《北極海洋石油污染預防與應對合作協議》是專門針對北極問題的地區性公約。目前關于開發北極油氣資源的環境保護工作，有北極國家自愿參加的北極理事會主持制定的《北極環境影響評價公約》。關于北極地區的海域、大陸架的權屬爭議，雖然目前還沒有激化為沖突或對峙，但有關國家確實在加強其存在感與競爭實力，特別是外大陸架問題，對國際社會影響很大。

●前景

由于當前北極環境保護法律的碎片化狀態，以及北極在全球環境、生態、安全等方面的重大意義和影響，依靠現有的國際制度，不能使北極的國家管轄外的海洋環境得到適當的保護。

這里，公海漁業管理問題最突出，建立國家管轄外區域的法律制度最重要，有關國家之間的爭議、博弈、利益沖突最復雜，問題實際上主要指向以北極理事會為核心的現行體制，該體制排斥北極域外國家對北極問題的參與。然而，北極以外國家在北冰洋有合法權益。要管理好北極海域，北極國家需要其他國家和國際海事組織等國際組織的支持與參與。然而，北極國家缺乏這樣的政治意愿，不愿意北極外國家的參與，甚至，連北冰洋沿岸五國以外的其他北極三國，在一些問題上也受到排斥。

從地理構成、是否有主權和主權權利等方面看來，南北極之間似乎無可比性，但是，在環境保護問題上來看，二者有相似之處。兩極生態系統都有其脆弱性，都是寶貴的資源，二者都受氣候變化問題的影響。對北極體制的建立來說，南極模式是重要借鑒。管轄南極的是國際法，而北極受到有關國家的國內法管轄，附之以區域性的軟法，其運作方式是進行國家間的，區域內的合作與協調。

具體而言，北極航行安全和環境保護的法律規制要進一步加強。北極的公海漁業問題，由于新通過的北極漁業條約禁止在一定區域內捕魚，漁業資源的保護問題暫時得到解決。

但是，目前北極海域只有很少部分被設計為某種生物多樣性保護區，因此，急需在所有國家管轄以外海域建立各種生態環境生物多樣性保護區。這里的生物多樣性保護保全系統特別弱，其統治原則依然是公海航行自由以及船旗國管轄原則。然而，在北極海域建立海洋保護區，面臨著各種不確定性，包括其法律基礎，包括與公海航行自由原則的兼容性等問題。

對北極未來環境與生態保護體制的構建，有以下各種建議。 一是創建覆蓋全北極的國際協定，規制漁業特別是保護珍稀魚類。二是建立海洋保護區，控制航運帶來的環境風險。三是建立特別敏感區，減少航運帶來的環境風險。四是設立北極國際公園，實行季節性或永久性關閉。五是將北極相關區域定為世界共同遺產。六是五個北極沿海國分割此區域，將其置于各國國內管轄之下，由各國獨立管理。七是五個北極沿海國通過談判達成協議，合作管理，其內容可以包括禁止商業捕魚，建立區域海洋管理組織。八是締結北冰洋多邊條約，向所有國家開放。九是北極地區承受的最大壓力，是要在北極海域建立國家管轄外區域，意即北極地區的生物多樣性保護區域。第六和第七項的問題在于北極的環境保護，是北極國家的專利，還是更廣大的國際社會成員的責任。

以上任何一項提議要想成為條約或協定，都要經過國家之間的利益權衡與博弈。北極國家首先要維護本國利益，然后才能考慮在此基礎上是否需要建立一個國際條約，以及符合本國利益的條約內容。不僅北冰洋沿海五國，而且包括中國在內的幾十個觀察員國家、利益攸關者，都在積極參與這一重大博弈。博弈的焦點之一，就是確定北極國家管轄外海域的法律地位與性質，各國都力爭在定位中使自己利益最大化。

北極理事會是目前北極治理的主體，但是其封閉性、結構不平衡、機制碎片化影響到其治理效能。北極未來的治理，是以現有的北極理事會體制為基礎，還是另起爐灶，建立新的體制，是北極未來發展的關鍵，也是博弈的焦點。

在博弈過程中，各國要引用國際法上的概念、理念，來支持、支撐自己的主張與觀點。國家公園（國際公園）、特設海洋保護區、世界共同遺產、人類共同關切事項、國家管轄外區域，這些概念在北極環境和生態保護中適用的可能性與必要性，都需要探討和研究，提出主張。如為保護珍稀魚種，防止過度捕撈，在特定區域建立國際公園性質的禁捕區、禁入區是否可行？設立功能廣泛的“國家管轄外區域”（ABNJ），還是在聯合國海洋法公約的基礎上，施行各國在專屬經濟區的六大自由和公海自由？北極的公海下的國際海底及其資源，是否作為人類共同遺產來對待，世界各國都有份？還是排除域外國家？

我國提出的人類命運共同體概念，以全人類共同發展為目標，倡導共存、共建、共享等價值理念，與建構北極環境生態治理體制不僅高度契合，而且對其有引領、提升作用。全球性的環境生態利益、利害，已經超越國家、民族、宗教和社會制度，成為全人類的環境倫理觀念。它深刻揭示了全人類的命運是休戚與共的，亦是國際法治水平的提升，全球生態與環境的保護和可持續發展，成為國際環境法、國際法的重要價值。將人類命運共同體思想引入北極海洋環境治理及其制度建構，高屋建瓴，達致北極的環境生態保護與資源開發、經濟發展，各國利益與國際社會乃至全人類利益與利害的平衡與和諧。

三 中國與北極問題

中國作為近北極國家，作為北極的利益攸關者，對北極地區有國際法上的權利與義務，也在積極參與北極事務的國際合作，與各國共同應對北極變化帶來的機遇和挑戰。2007年起，國家海洋局開始組織有關專家開展北極問題的研究，編撰了《北極問題研究》一書，從政治、經濟、軍事、地理、法律等角度分析北極問題，對北極問題的各個領域如環境保護、北極航道法律地位、地緣政治、資源開發或合作治理等進行研究。2018年我國發布了“中國的北極政策””白皮書，向世界宣告我們的北極基本政策。作為崛起的、負責任的大國，不僅有權益要維護，也有責任要擔當。我國提出的人類命運共同體概念與一帶一路戰略，特別是冰上絲綢之路概念，會對北極事務發揮重大影響，有助于支持我國的北極談判和主張，貫徹我國的外交政策，發出在國際舞臺上崛起的大國的聲音，承擔起為人類命運保護與開發北極的責任。

與其他有關國家一起，推進北極治理的全球化，而不是區域化，是我國參與北極事務與治理改革的路徑。雖然有些北極國家對域外國家的參與持排斥與限制態度，但是我們已經有了參與的身份與地位。中國深受北極生態環境變化的影響，同時我們擁有日益雄厚的科技、資金市場為北極生態環境保護，資源開發，航道利用提供強有力的支持。本著尊重、合作、共贏的三大政策理念，促進北極地區的和平，穩定，可持續發展。