對企業(yè)應急管理體系建設的思考

徐繼利 劉二利 趙暉 張紅燕 馮樺

（中國石油天然氣股份有限公司規(guī)劃總院）

0 引言

安全生產(chǎn)是企業(yè)發(fā)展的第一要務，我國對企業(yè)安全生產(chǎn)工作越來越重視，提出了“安全第一、預防為主、綜合治理”的基本方針。應急管理是安全生產(chǎn)的最后一道防線。近年來，我國陸續(xù)頒布實施了一系列應急方面的法律、法規(guī)、規(guī)章和標準規(guī)范，如，《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》、國資委令〔2013〕第31號《中央企業(yè)應急管理暫行辦法》、安監(jiān)總局令〔2016〕第88號《生產(chǎn)安全事故應急預案管理辦法》、GB/T 29639—2013《生產(chǎn)經(jīng)營單位生產(chǎn)安全事故應急預案編制導則》、Q/SY 1424—2011《應急管理體系 規(guī)范》等，應急管理工作逐漸進入了制度化、規(guī)范化和法制化的軌道。

2018年3月，國家應急管理部正式成立，說明我國已經(jīng)將應急管理工作上升到國家戰(zhàn)略層面。與此同時，企業(yè)也越來越重視應急管理體系的建設。以中國石油天然氣股份有限公司（簡稱中國石油）某管道企業(yè)為例，針對企業(yè)應急管理過程中發(fā)現(xiàn)的問題進行梳理、總結(jié)和歸納，查找產(chǎn)生問題的根源，并結(jié)合企業(yè)實際，研究制定改進措施。

1 企業(yè)應急管理存在的問題

一是應急管理專項規(guī)劃頂層設計方面。

以往應急管理工作的規(guī)劃，都是作為安全生產(chǎn)規(guī)劃的一個章節(jié)進行編制。該中國石油管道企業(yè)各二級單位分別編制各自的規(guī)劃，沒有充分借助和發(fā)揮企業(yè)整體的資源優(yōu)勢，各自為戰(zhàn)，沒有形成合力，缺少頂層設計。

二是應急組織體系方面。

在企業(yè)各級預案及《應急管理程序》中雖然規(guī)定了各部門的職責，但是，有些職責界面不太明晰，影響日常各項工作的順利開展。如應急演練，生產(chǎn)運行部門、管道保衛(wèi)部門分別負責站場和管道類的演練，缺少統(tǒng)一策劃及牽頭部門，難免出現(xiàn)多頭管理現(xiàn)象，同時，也出現(xiàn)了界面不清的問題。

三是應急預案體系方面。

（1）企業(yè)各級預案中未明確應急演練評估相關標準及要求，由此導致演練評估標準不統(tǒng)一。企業(yè)各二級單位預案編制內(nèi)容、格式各異，水平參差不齊，與編制人員的經(jīng)驗、認識有很大的關系。

（2）各級預案的實用性、可操作性需要驗證，尤其是特殊地段，如大型河流油品泄漏預案，沒有開展過專題研究。各項預案需要進一步優(yōu)化和驗證。

（3）各級各類人員應急培訓的內(nèi)容、方式和技能有待規(guī)范。主要指作業(yè)區(qū)（站場）操作人員及公司、分公司兩級應急管理人員的培訓內(nèi)容，應急預案培訓方式，以及基層作業(yè)區(qū)（站場）人員應該掌握的基本應急技能等。

四是應急保障體系方面。

（1）應急隊伍及裝備保障。維搶修裝備配置同質(zhì)化、定式化比較突出，差異化、個性化不足，個別搶修難點地區(qū)，存在現(xiàn)有裝備和技術不能完全滿足應急需求問題。對外部依托隊伍缺少考核評價制度，對應急專家沒有建立起選聘和管理制度，沒有充分發(fā)揮其作用。

（2）應急物資保障。應急物資儲備標準需要滾動更新和優(yōu)化，應急物資儲存條件需要改善。目前，管材、管件主要儲存于室外，腐蝕比較嚴重，無法保證應急使用，應急物資保駕協(xié)議的簽訂不規(guī)范，存在與相關單位簽訂保駕協(xié)議但無法保障的情況。

（3）應急通信系統(tǒng)保障。應急情況下，公司和分公司與事件發(fā)生作業(yè)區(qū)（站場）之間的直接對講系統(tǒng)、衛(wèi)星電話信號受天氣影響較大，當應急事件發(fā)生、應急預案啟動后，現(xiàn)場調(diào)度疲于應對各級主管領導和部門了解信息的電話，占用了應急通信資源，影響了指揮政令的暢通。因此，有必要開展語音、視頻、集群對講、數(shù)據(jù)傳輸?shù)裙δ軆?yōu)化研究，以升級和完善應急通信系統(tǒng)。

（4）應急技術保障。現(xiàn)階段，下列應急技術還有待深入研究和完善——湍急水流條件下如何應對油品回收問題；油品泄漏后對周邊土壤的污染處置問題；極端天氣（大風、冬季極端寒冷和暴雪等）情況下?lián)屝藜夹g。

（5）應急監(jiān)測保障。沒有建立起高后果區(qū)實時動態(tài)監(jiān)測體系；與地方有關部門的聯(lián)系不夠緊密；沒有充分利用管道沿線水文、地震等監(jiān)測資源；對輿論的監(jiān)測也缺少必要的技術手段。

（6）應急平臺保障。應急平臺功能不完善，沒有起到應有的決策支持作用，另外，該平臺不支持應急管理手機移動端應用，缺少管道沿線基礎信息等數(shù)據(jù)。

（7）人員能力保障。基層員工前期處置能力、應急素質(zhì)和意識仍存在不足，“第一時間、第一現(xiàn)場”應急能力仍需加強；焊接大口徑、高鋼級管道焊工能力有待加強；針對線路難點的搶修手段有限。

五是應急監(jiān)督考核體系方面。

應急管理考評機制不健全，只有對維搶修隊伍的考核，沒有對公司、各分公司應急管理情況的總體評價；沒有對現(xiàn)場操作人員的應急能力考核；沒有將外部保駕隊伍納入企業(yè)應急管理考核體系。

2 思考及建議

一是實施頂層設計，提高應急管理專項規(guī)劃的嚴肅性和前瞻性。

通過頂層設計，可以充分發(fā)揮企業(yè)的整體優(yōu)勢，協(xié)調(diào)企業(yè)資源，提高應急管理專項規(guī)劃的嚴肅性和前瞻性，以達到提高企業(yè)應急管理水平和應急處置能力、指導企業(yè)應急管理體系建設、保障應急管理工作有效推進的目的。

二是優(yōu)化應急組織體系，建立高效的應急管理體制。

（1）企業(yè)內(nèi)部建立統(tǒng)一組織、分工協(xié)作、職責清晰、流程順暢的應急組織體系。優(yōu)化應急主管部門牽頭、其他部門協(xié)作的管理體制，理順業(yè)務流程，搞好業(yè)務銜接，建立高效的應急管理體制。

（2）加強與政府之間的應急聯(lián)動與協(xié)作機制建設，逐步建立聯(lián)絡會商工作制度，強化聯(lián)合監(jiān)測預警、信息溝通、技術支持和應急資源共享，形成多層次的應急聯(lián)動體系，以便企業(yè)能夠掌握和利用政府資源。

三是完善應急預案體系，提高應急預案實用性。

（1）緊抓風險評估，完善應急預案體系。要結(jié)合政府部門的要求、風險評估報告及生產(chǎn)實際完善預案，提高預案覆蓋率；做好預案驗證，提高各級預案的實用性。要結(jié)合實戰(zhàn)演練等方式，充分吸收行業(yè)內(nèi)外事故應急處置過程中的經(jīng)驗及教訓，從而實現(xiàn)企業(yè)應急預案精準化；開展預案培訓，實現(xiàn)全員覆蓋；強化預案演練，實現(xiàn)演練全覆蓋。

（2）統(tǒng)籌規(guī)劃，有計劃、分層次地開展全員全覆蓋培訓和演練，通過多種形式的培訓和針對性訓練，提高全員的應急意識和應急能力。突出查找和解決問題，強化跨區(qū)域的綜合應急演練和現(xiàn)場指揮工作流程演練，重點推進桌面演練和檢驗性演練，增強應急演練的針對性和實操性。同時，開展情景構(gòu)建的模擬演練系統(tǒng)專項研究，探索情景構(gòu)建的基本方法、情景組成和分類，逐步摸索建立情景構(gòu)建模擬演練系統(tǒng)［1］。

四是強化應急保障體系建設，提升綜合應急能力。

（1）加強應急救援隊伍建設和管理。加強專業(yè)人員素質(zhì)和應急能力的培養(yǎng)與提高，提升綜合救援能力，建立順暢的隊伍調(diào)用機制；加強搶修機具維護保養(yǎng)，確保狀態(tài)完好；開展搶修難點專項治理，消除搶修盲點；加強外部隊伍管理；建立應急專家?guī)旒翱己宿k法，充分發(fā)揮專家的指導作用。

（2）提高應急物資保障水平。建立應急物資儲備標準定期評估機制；強化應急物資管理，建立流轉(zhuǎn)機制，確保應急物資狀態(tài)完好；改善應急物資儲存條件；拓寬應急物資保障渠道，逐步完善應急物資儲備、調(diào)撥、緊急配送和監(jiān)管機制，強化應急物資綜合、動態(tài)管理；建立應急物資快速運輸機制。

（3）提高應急通信保障水平。開展語音、視頻、集群對講、數(shù)據(jù)傳輸?shù)裙δ軆?yōu)化研究。實現(xiàn)調(diào)度監(jiān)控中心、分公司應急值班室與作業(yè)區(qū)（站場）之間的即時通信，進一步完善應對各類突發(fā)事件的通信保障預案。

（4）提高應急技術保障水平。應急技術是提高應急處置能力的有效支撐。開展河流油品回收技術、含油土壤處理技術、極端天氣情況下?lián)屝藜夹g等專項研究。同時，開展國內(nèi)外先進應急技術調(diào)研工作，與航空、電網(wǎng)和鐵路等單位進行應急技術交流，與有技術、有經(jīng)驗的各級科研單位和廠家合作，做好技術推廣和應用工作。

（5）推進風險管理和監(jiān)測預警響應體系建設，提升應急響應能力。大力推進風險管理體系建設，落實重大決策風險評估制度建設；健全完善監(jiān)測預防體系，突出強化預測、預知、預防，加強地震、水文、水庫、滑坡等自然災害監(jiān)測預警預報能力建設；加強預警響應系統(tǒng)建設，建設完善各類突發(fā)事件預警預報系統(tǒng)；進一步強化突發(fā)事件信息管理系統(tǒng)建設，實現(xiàn)信息系統(tǒng)互聯(lián)互通和信息共享。

（6）拓展應急平臺體系建設，提升應急決策能力。拓展現(xiàn)有應急平臺系統(tǒng)功能，支持同時多點突發(fā)事件應急指揮的需要，增加應急管理移動APP應用功能；增強應急決策所需的各種基礎數(shù)據(jù)，實現(xiàn)“平時”滿足企業(yè)生產(chǎn)運行監(jiān)控值班、應急預防及準備等功能，“戰(zhàn)時”滿足指揮調(diào)度、資源調(diào)配、信息發(fā)布等功能。

（7）加強現(xiàn)場應急處置及指揮協(xié)調(diào)能力建設，提升快速反應能力。健全應急決策支持機制，發(fā)揮專家隊伍的咨詢與輔助決策作用；完善現(xiàn)場指揮與協(xié)調(diào)機制；加強應急聯(lián)動與協(xié)作機制建設；加強應急交通保障機制建設，強化交通運輸應急保障；加強信息發(fā)布與輿論引導機制建設，有效引導輿論走向；建立應急善后處置體系，提升恢復重建能力。

五是完善應急監(jiān)督考核體系，提升持續(xù)改進能力。

強化應急管理制度建設，定期開展應急管理監(jiān)督與考核。完善企業(yè)內(nèi)外部應急管理監(jiān)督考核評價體系，健全評估機制，細化評估相關標準及要求；制定應急專家?guī)旖⒓笆褂霉芾碇贫龋恢贫ㄍ獠勘ｑ{隊伍的考評管理制度。