我國醫療糾紛人民調解委員會中立性問題探析

潘 暢 高 越 王君妍 張怡淳子 孔軍輝

瑞典病理學家福爾克漢申曾說：“人類的歷史即其疾病的歷史。”在整個歷史進程中，醫學技術順勢產生并得到極大發展，而承載并推進這些技術、為人類解決病痛的是本該受人愛戴和尊敬的醫生。新中國成立后，在很長一段時間內，醫患關系曾保持著一種良好和諧的狀態。但近幾年，隨著社會的轉型發展，醫療衛生體制發生變化，人們對醫療衛生行業的抱怨增多，對醫生的態度也發生明顯轉變，醫患之間的信任感下降，暴力傷醫、辱醫甚至殺醫的事件層出不窮，嚴重影響社會的穩定。

針對惡性事件的頻發，各級政府和相關職能部門也出臺了許多措施。2014年4月22日，我國綜合多部門聯合發布了《關于依法懲處涉醫違法犯罪維護正常醫療秩序的意見》[1]；2015年8月29日，第十二屆全國人大常委會十六次會議表決通過《刑法修正案(九)》，對社會秩序造成嚴重擾亂的聚眾行為進行了明確規定，即視其情節嚴重與否來判定其所需承擔的刑罰[2]；2016年6月30日，國家九部門聯合印發《關于嚴厲打擊涉醫違法犯罪專項行動方案》[3]等。2018年9月，國家衛生健康委員會調查數據顯示，我國醫療糾紛數量近五年內下降20.1%[4]，但糾紛總量仍處于高位水平。可以看出，這些措施在一定程度上減少了醫療糾紛的數量，但仍“治標不治本”。

法律的制裁可以嚇止一部分蓄意鬧事的不法分子，但必須承認，也有很大一部分醫療糾紛是因為低于預期的醫療結果和意料之外的醫療失誤[5]，患者或家屬對此沒有充分思想準備，難以接受。面對這種情況，如何及時、有效安撫患者的負面情緒，把糾紛傷害遏制在萌芽時期就顯得尤為重要[6]。

根據《醫療事故處理條例》規定，醫療糾紛有三種解決途徑：自行協商、衛生行政機關調解和法院審判[7]。但這三種方法均帶著固有缺陷[8]，極大地影響了醫療糾紛的妥善解決。在此背景下，醫療糾紛第三方調解機制應運而生。其中，人民調解制度在糾紛處理中起到了舉足輕重的作用，因其以自愿為原則、程序方便靈活、成本費用低廉，受到了群眾的普遍認可和接受，成為獨特的“東方經驗”[9]。

2018年，我國醫療人民調解組織達到6 400多個，基本實現縣級區域全覆蓋。但同時，醫療糾紛通過人民調解解決的比率還是遠低于其他途徑。我國的醫療糾紛人民調解委員會(以下簡稱“醫調委”)還處于未成熟階段，依舊存在著許多問題，其中最重要的一點就是中立性不足，本文將就該問題對我國醫調委的運行現狀進行討論，探究更加合理完善的醫調委發展路徑。

1 醫調委的中立性概述

1.1 醫調委調解中立性的界定

調解中立指醫療糾紛第三方調解機構客觀、公正、不偏不倚, 調解機構不代表任何一方當事人，在調解過程中,不得有偏向一方當事人的言行[10]；調解人員不得與任何一方有利益關系、人情關系；不得因為自身對某一方的情感偏好進行判定；不得依據先入為主的刻板印象產生偏倚[11]。

1.2 醫調委中立性的重要性

首先，醫調委若不具有中立性，當事人就不會自愿選擇這種方式進行糾紛的解決，那么醫調委的調解優勢便形同虛無，影響醫療糾紛的解決效果和效率[12]。

其次，醫調委的中立性是保證調解公正客觀的前提，是糾紛得到妥善處理的關鍵，是得到群眾信任與滿意的重要因素，也是國家制度建設完善的有力助推。

最后，醫調委的中立性使得更多人在司法訴訟之外獲得一個更好的選擇，能夠有效減輕司法部門的工作壓力。同時，有利于我國把醫調委調解設置為進入訴訟的前置程序[9]，這樣并不剝奪當事人的訴訟權利，只是在訴訟前使雙方進行更加充分有效的溝通，更加冷靜地分析，免去不必要的訴訟，簡化程序、降低成本，從根本上解決矛盾。

2 醫調委中立性的主要問題

結合以往文獻的研究結果，筆者認為，現階段醫調委中立性的主要問題體現在以下四個方面：機構、人員、過程和資金來源。

2.1 機構的獨立性

醫調委是依法設立的解決民間糾紛的群眾性組織。醫調委的群眾性自治組織身份，明確了其不應受其他機關及組織的干涉。行政部門等國家機關也僅應起到指導性非決定性作用，不應通過職權對其調解進行干涉，影響調解結果。

楊自根等[13]認為，為了增加醫調委的權威性，應當將其依附于司法機構。很多地方效仿“普陀模式”，將醫調委從衛生行政部門下轉移至司法局之下，擺脫衛生行政部門的干涉。但實際上，此舉僅相當于用一個行政部門代替另一個行政部門[14]，終是“換湯不換藥”。

北京市和天津市醫調委的獨立性十分明確，在《北京市醫療糾紛人民調解委員會告知書》和《天津市醫療糾紛處置條例》上均將醫調委定性為“群眾性組織”，不隸屬于任何部門。兩市自成立醫調委以來，調解成功率分別為82.46%和86.18%[15-16]，取得顯著成績。

廣東省2010年9月發布的《關于加強醫療糾紛人民調解工作的實施意見》中指出，保險公司可以建立醫調委[17]，廣東省醫調委即是人保財險公司的下屬機構。但實踐很快讓廣東省認識到了醫調委獨立的重要性，2011年6月，廣東省醫調委正式掛牌成立，明確其獨立于醫療機構、衛生行政部門和保險公司，調解成功率達80.92%[18]。

2014年，《上海市醫患糾紛預防與調解辦法》[19]中將上海市各區、縣醫調委規定為群眾性組織，但接受區縣司法行政部門的指導，其獨立性依然無法保證。數據顯示，上海市2015年比上年受理案件數量下降5%[20]。

筆者認為，還是應該將醫調委徹底獨立于行政部門，建立專業、中立、第三方主導的調解機構，沒有上級行政部門的干涉渠道，群眾才不會“望權卻步”，才能增強對調解機構的信任感，相信調解的公正性，放心選擇這種調解方式，有利于矛盾的完善解決。

2.2 人員的專業性和中立性

醫調委的工作內容因涉及醫療活動，其專業性高、難度強、復雜程度大，需要十分專業且知識儲備全面的工作人員。秦國文等[7]認為醫療糾紛的專業性和醫調委的人員素質現狀說明其調解醫療糾紛的能力相當不夠。為保證調解人員的專業性，“北京模式”將其依托于衛生法學會[13]；東莞具有實力的專業人員都可加入醫調委專家庫隨時參與運作[21]；廣東省醫調委建立了一支包含500名醫學專家和50名法律專家的專家庫，其主要來自省部級大型三甲醫院。但同時，專業性并不能保證中立性，而缺乏中立性的醫調委會大大降低其調解的公正度，背離其設立的初心。

為了使調解的專業性更好地服務于中立性，筆者認為醫調委可以實行對全社會的公開招聘，通過正規考試，選拔出法學、醫學、保險學、心理學、金融財務以及衛生管理方向的高素質人才[22]，對其進行專業糾紛調解能力的培養，形成一批復合型人才[13]，組建長期穩定高效獨立的調解團隊。并為團隊配備1名～2名經驗豐富的指導人員，更有力地保證調解的結果，逐漸形成一支支金牌職業調解隊伍。同時，建立國家調解專家人才庫，在需要的時候進行跨地域的調解支援或監督[12]。

調解人員要與衛生系統劃清界限，聘請的人員最好用已退休的醫學專家[13]，盡可能減少利益關聯；調解人員還要獨立于調解機構的領導，避免因領導職權的干預影響調解結果的公正性[11]。一些作為咨詢專家進行調解的醫務工作者，有時雖無直接利益關系，但可能會產生“同行偏向性”，其給出的意見不一定公正客觀[22]，調解人員不可完全依賴醫學專家的咨詢意見。

此外，為了保證調解人員的中立性，必須對其進行身份保障，保護其人身安全、工作職位以及薪酬獲取，不得隨意免職降薪。避免行政干預施加壓力，影響正常調解工作。

2.3 完善的調解過程

筆者將醫調委的調解過程總結為三個環節，即收案、分案，調解和監督落實。有研究發現，醫調委的前臺人員在審查、分流、受理糾紛案件時會根據難易情況進行挑挑揀揀，還有當事人會故意選擇熟悉的工作人員進行調解，無法避免“人情案”和“關系案”的發生。因此，醫調委應該設置專職收案、分案人員，并嚴禁該類人員參與調解工作[23]。此外，要嚴謹設定收案范圍[24]，節省調解員的時間與精力，提高糾紛解決效率；定期進行案件整理與檢查，防止糾紛事件處理延誤，也保證下一環節的公正性。

除了醫學鑒定意見，由醫調委調解人員和外部專家完成的專家評估意見也是調解過程中認定醫患雙方責任的主要依據[12]。但一些地方的醫調委對具體判定過程、金額賠償方式不予公開[25]，加劇了群眾對調解結果公正性的合理懷疑，調解人員和鑒定專家的客觀性和中立性無法有效保證。

調解人員與當事人的某一方有某種關系而必須采取的回避原則，為了避免其“有名無實”，張澤洪等[11-12]認為，應該借鑒國外發達國家的“無因回避原則”。且一旦當事人提出，舉證責任將倒置于被申請回避的調解人員或專家，既可安定當事人的不安情緒，也不會將舉證壓力施加給當事人，能夠切實保障調解的中立性、提高人民對醫調委的信任。

張澤洪[11]還提出一個重要的調解原則，即“對抗原則”，調解必須在雙方均在場的情況下進行，不得私下與某一方接觸交流；同時，也不可僅聽一家之言，帶著“刻板印象”和“個人好惡”進行調解。

此外，應應通過制度設計來確保醫調委的中立性[7]。在調解結束后，目前還未建立完善的保障體系進行賠償落實與監督等后續工作。為了保證醫調委機構的中立性，不主張將其設置在衛生行政機關、司法局等部門之下，但行政部門可利用其職權在監督環節起到至關重要的作用，對醫調委的工作進行定期審查，建立群眾反饋、投訴通道，防止腐敗滋生。建立完善嚴謹的懲戒制度，一旦發現調解人員或相關專家有不正當行為，則拉入行業“黑名單”，按規定進行相關責罰，取消調解資格，嚴重者還應依法承擔刑事責任[12]。

一般醫療糾紛的調解為了保護當事人隱私，不會向社會公開，這在一定程度上局限了對調解公正性的監督。筆者認同楊自根等[13]的看法，在保護必要隱私權的基礎上，需要通過信息網絡和媒體，將調解向社會公開，必要時也可召開調解聽證會[26]，接受民眾的監督，同時也可集民眾的智慧，將糾紛更好地解決，也為其他人在遇到類似問題時提供一個有效的解決思路。值得注意的是，輿論如水，能載舟，亦能覆舟。媒體領域的監管并不完善，調解受之監督但不能被其左右，糾紛處理的唯一依據只能是醫療事實[11]。

2.4 資金的獨立性

經濟基礎在任何領域的重要性都是不可替代的，撇開經濟說獨立，都只能是紙上談兵。醫調委作為獨立機構，其組織運營、工作效率、人員安排，都離不開充足經費的支撐。然而，握住資金的來源就相當于把住組織的命脈，為了保證醫調委的中立性，勢必要確保資金的獨立。

劉黎等[12,23]認為以政府財政保障形式，如政府購買醫調委服務供給經費更有利于中立。目前，只有少數城市(如大連)醫調委經費單純由政府財政撥款。更多人認為，僅靠政府扶持顯然捉襟見肘，且依賴政府部門也不利于醫調委的中立性。有研究提出，可以結合醫療責任保險體系，將保障醫調委的日常開支與保險公司收取的保費相結合[8]。廣東省和甘肅省的醫調委就是此類模型典型案例：廣東醫調委的運營資金來自律師事務所和經紀公司兩大平臺。該省八大保險公司聯合形成共保體，將收取醫院保費的25%作為保險傭金支付給經紀公司，作為提供給醫調委的運作經費[27]；甘肅省更是規定，由省衛生廳委托保險公司成立醫療糾紛人民調解委員會，負責建立醫療糾紛調解及保險賠償處理機制、協助保險理賠等具體工作的組織與實施等[28]。如此一來，保險公司便與醫調委有了利益上的聯系，若糾紛案件涉及到該保險公司的利益，調解的中立性便會出現偏差。另有觀點認為，政府財政補貼可與社會公益組織的捐助聯合起來，設置專門基金會，用于醫調委的經費保障[29]。北京市醫調委現行模式就是由市財政統一安排工作經費，同時接收社會捐贈和公益贊助。但當下，對社會公益組織的監管還未到位，所以要對其捐助進行限制，影響醫調委中立性的捐助不得接受。

綜上所述，資金的獨立性的確難以保障，但相較于依靠其他機構，由國家財政部門進行撥款更能保證其中立性。可以由政府設立醫調委專項資金，并配以相應的監管措施，既保證了經費來源，支持醫調委的建設和發展，也能維護醫調委的中立形象。

3 結語

我國醫療行業正處在一個改革的關鍵點，各種矛盾此消彼長，醫患問題的解決是穩定局面的關鍵。醫調委的產生，以其自帶的獨特優勢，必將成為糾紛化解的不二選擇。要認清醫調委所處的初級階段，找到制約其發展的短板，不斷完善更新，守住醫調委中立性的底線，為我國解決醫患矛盾提供有效途徑與方案。