公共事務領域限定交易行為的反壟斷分析

■ 羅文壯（浙江理工大學法政學院）

一、限定交易行為的定義及特征

（一）限定交易行為的定義

限定交易指占市場支配地位企業實施強制交易的法律手段是訂立獨家供貨或者獨家銷售等獨家交易的協議，此外還通過給予交易對手‘忠實折扣’來阻止競爭對手向其客戶銷售產品。雖然限定交易行為的定義形式豐富，但不論以怎樣的形式進行界定，相關定義大都圍繞著反壟斷法意義上限定交易的幾個要素對其進行描述。而本文之所以采用“限定交易”這一概念，是考慮到按照我國《反壟斷法》的規定和相關執法實踐，稱其為限定交易更為妥帖。而且根據《工商行政管理機關禁止濫用市場支配地位行為的規定》,違規的限定交易行為包括沒有正當理由限定交易相對人只能與其進行交易、限定交易相對人只能與其指定的經營者進行交易、限定交易相對人不得與其競爭對手進行交易。但是強制交易或強迫交易、獨家交易和排他性交易從文義上看均不夠全面，似乎只指出了限定交易行為的一個方面的表現。

因此，在總結以上定義的要素和特點的前提下，能夠將限定交易定義為：在特定市場內具有支配地位的經營者沒有正當理由的要求交易相對人只能與其進行交易、只能與其指定的經營者進行交易以及限定交易相對人不得與其競爭對手進行交易。

（二）限定交易行為的特征

一般而言，世界各國主要的反壟斷轄區在限定交易規制問題上都有一個相對曲折而漫長的歷史過程。而限定交易行為最重要的特征是具有“促進競爭”與“限制競爭”的雙重效果。所以，當今世界主要反壟斷司法轄區的執法機構和法院幾乎都是在引入法經濟學對限定交易的競爭效果進行充分評估的基礎上，以“合理原則”為作為分析限定交易行為是否構成壟斷行為。

（1）限定交易的促進競爭效果分析。限定交易這一傳統上被指控違反反壟斷法的行為在某些情況下也是可以促進企業開發新技術、改進生產水平等來提高生產效率，而企業之間生產成本的降低也會使消費者受益。具體來講，限定交易行為可以通過以下幾種方式達到上述提及的經濟效益：減少經營者成本來增加品牌間競爭、減少搭便車、維系品牌商譽、減少交易的不確定性和市場風險等，而這些形式就是限定交易行為在促進競爭方面的效果。

（2）限定交易的排斥競爭效果分析。排斥競爭效果是限定交易與促進競爭效果相反的效應，即限定交易在抑制競爭方面的表現。本質上來說，排斥競爭效果是與限定交易行為相伴而生的，并且在滿足一些市場條件的前提下，會產生足以損害競爭者和消費者利益的負面效應，因而需要受到反壟斷法的規制。具體來說，限制交易限制競爭的效果主要分別為：排斥競爭對手、減損品牌內競爭、提高競爭對手成本和便利共謀。

二、公共事務領域的限定交易案例

（一）A集團濫用市場支配地位案

本案中，A集團所在地區的工商行政管理局于2014年4月調查發現，A集團依托其壟斷地位在新建、改裝以及擴建供水接裝業務過程中，利用其市場上的唯一性以及用戶對其的天然依賴性，在沒有合理理由的情形下強制要求用戶購買指定廠家的水表，若其不購買則不會向用戶供水。其行為違反了“中國人民共和國反壟斷法”的是十七（四）項的有關規定。根據國家工商總局授權，2014年12月中旬予以立案調查。

（二）B公司濫用市場支配地位案

2015年初，部分B公司所在區域的房地產開發企業舉報B公司濫用供水服務市場的壟斷地位，指定交易相對人承接住宅小區的供給水安裝工程，并且該行為沒有正當理由。其行為違反了《中華人民共和國反壟斷法》的規定，抑制了該市自來水供水服務相關市場上的公平競爭，減損了消費者的福利。2015年6月上旬，該省工商行政管理局對次案立案調查。

（三）C公司濫用市場支配地位案

2014年7月，C公司借助地方政府的收費文件，在當地房地產電力安裝工程中居于壟斷地位。該公司在組織進行對新建住宅小區的供配電工程進行建設的過程中，指定其關聯企業承接了新建住宅小區的臨時用電工程項目。2014年9月12日，該省工商行政管理總局對該濫用市場支配地位的行為進行立案調查。

（四）D公司濫用市場支配地位案

2015年2月，某省工商行政管理局接到舉報稱D公司利用獨家供氣的壟斷地位要求房地產開發企業只能將其開發住宅小區的燃氣管道工程交由其承建;并且所需的施工材料只能向其購買。2015年6月8日，該省工商行政管理局對當事人涉嫌壟斷行為立案調查。

三、公共事務領域限定交易的思考

（一）經濟學分析是否必要

我國從事公共事務的企業由于行業特點和監管政策的限制，往往能夠在某一特定領域獲得獨特的管理權。這意味著，它構成了相關市場的排斥，事實上，擁有100%的市場份額，這種特點也決定了，對于涉及公共事務的案件，執法機關在認定企業實施了反壟斷法禁止的違法行為后，可以更加注重執法的性質和是否具有行為的性質。在企業中占有市場支配地位。通過對合理原因的分析，我們可以更加自信地確定該行為是否構成對競爭的排斥和限制。不像在一些相對開放的市場中那樣，必須使用復雜的經濟分析作為最終執行決定的先決條件和基礎，而必須使用復雜的經濟分析作為最后執行決定的前提和基礎。因此，對于這樣的情況，在條件成熟的情況下，經濟分析的過程是沒有必要的。執法機關可以做出相對嚴格的執法決定，在案件確定性和執法成本之間實現更好的平衡。

（二）需要進一步明晰消費者福利標準

公共事務領域的限定交易案件中雖然被限制選擇自由的交易相對人是上下游市場的經營者，但是傳導效應的終端仍是消費者。即交易相對人因公共事務領域經營者的濫用市場支配地位所實施的限定交易行為受到損害后，受彌補虧損以及獲取利潤的心理影響其有理由和極大的動機將這些損失轉嫁到由交易終端的消費者承擔。因此可以推斷出，消費者利益是否受損應是分析公共事務領域限定交易行為的重要標準之一。但筆者在仔細閱讀了上述案件的執法公告后發現，反壟斷執法機關在查處類似案件時，遵循的是較為完整的反壟斷案件執法思路，即“界定相關市場—認定相關市場支配地位—認定濫用市場支配地位行為—分析當事人的正當理由—分析濫用市場支配地位行為效果—定性與處罰”，但是對于消費者福利受損與否這一重要標準，雖然在處罰決定書中有涉及，但大多數只是在行政處罰決定書的最后部分“定性與處罰”一筆帶過，并沒有專門花費筆墨對其進行分析。消費者福利始終是反壟斷執法的關鍵詞，同時也是《反壟斷法》所保護的目標。反壟斷執法部門在反壟斷案件的處理中，應當在定性分析過程中重點關注涉嫌壟斷行為是否對消費者福利造成了減損。

（三）明確《反壟斷法》豁免的法定性

在上述案件中，部分涉案企業在對利用市場支配地位實行限定交易行為進行合法性抗辯時，都以“提高產品質量、降低成本、增進效率，統一產品規格、標準或者實行專業化分工、確保工程安全”等作為抗辯理由。雖然《反壟斷法》第十五條明確規定了壟斷協議的法定豁免理由，但并不適用于濫用市場支配地位實施限定交易行為。《反壟斷法》第十七條規定：“禁止具有市場支配地位的經營者，沒有正當理由，限定交易相對人只能與其進行交易或者只能與其指定的經營者進行交易”。該條所規定的“正當理由”是否指“提高產品質量、降低成本、增進效率，統一產品規格、標準或者實行專業化分工、確保工程安全”并不明確。江蘇省工商局與新疆維吾爾自治區工商局在行政處罰決定書中也明確載明，只有在國家法律法規與相關政策明確規定“限定交易行為”的正當理由包括保障質量標準統一與工程安全性才能認定上述案件中壟斷企業濫用市場支配地位實施限定交易行為的合法性。因此，在執法實踐中，只有在法律法規以及相關政策明確規定反壟斷法豁免理由的情形下，可以有效地防止和規范公有企業以標準、公共利益或安全為借口掩蓋事實的濫用，以逃避反壟斷法的制裁。并且，豁免理由的明確不僅在一定程度上能避免關于反壟斷豁免的執法標準在執法中出現隨意性，而且還可以為企業預防壟斷風險提供明確的合規指引。

（四）持續貫徹公平競爭審查制度

在山東煙臺供電公司濫用市場支配地位案中，該公司就是借助地方政府的收費文件具有市場支配地位。而限定交易問題是公平競爭審查工作中表現形式最為典型、所占比例最大、被調查數量最多、破壞競爭效果最嚴重的問題。限定交易實質上是嚴重的市場準入限制，直接限定某些經營者可以進入相關市場，將其他經營者排擠出去，嚴重破壞了市場公平競爭，也損害了下游經營者和消費者的選擇權。行業主管部門應進一步轉變思想觀念和管理方式，充分發揮公平競爭審查的事前預防作用，防止出臺抑制競爭的政策措施，優化營商環境。