行政事業單位資產處置的規范化管理策略研究

■ 白小柳（山西省長治市財政實物管理中心）

一、行政事業單位資產管理現狀

（一）管理體制的發展與演變

我國行政事業單位資產管理體制經歷過多次變化：早在改革開放之初，我國實施了分級包干的財政體系，行政事業單位的預算決定資產規模，單位對資產結余也有較高的支配權，考慮基層支配權較高的問題，當時國家出臺了專戶儲蓄以約束各基層單位的財務管理，但難以對固定資產等進行管理；88年稅制改革推動了國有資產管理的規范化發展，國務院設立的國資管理局對行政事業單位國有資產實施統一、分級管理；98年國務院機構改革后，國資管理被納入財政管理部門職能范圍；06年兩令下發全面推進了行政事業單位國有資產管理體系的完善化、流程規范化。

（二）現行政策體系

現階段我國行政事業單位資產管理主要由財政部門負責，在資產處置中設定了不同的處置主體，并對其分配了不同的處置權，其中：財政部門主要負責審批，各級財政局中負責國資管理的部門掌握行政事業單位國有資產處置的決定權，多數行政事業部分也有一定的處置權，但通常只有操作權，而無決定權。而由于《中央行政事業單位國有資產的處置管理辦法》中并未對地方行政事業單位國有資產處置權和決定權的分配方式及優先級做明確說明，因此我國部分省份、城市對行政事業單位資產處置中的決定權主體劃分有所差異，這導致地方行政事業單位資產處置管理難以達成徹底的規范化目標。

當然，現階段我國針對行政事業單位的資產收入與租賃管理、處置管理等基本明確了行政單位的處置權和財政部門基本管理和監管權，所以無論處置決策權掌握在誰手中，都應當保證對國有資產的有效利用，堅決避免不應當出現的資產流失和損益問題。

二、當前我國行政事業單位資產處置管理中的問題

（一）購入單位對資產管理的重視度偏低

從當前我國行政事業單位資產處置管理制度來看，購入資產的行政事業單位應擔負最基本的資產使用過程管理、資產的處置操作管理責任，但由于絕大多數地區行政事業單位的資產處置審核權在財政部門，因此許多單位忽略了自身的管理責任，出現了“重購買、輕管理”的問題。

具體到現實中來看，部分行政事業單位在資產管理中通常更關注需求和前期財政支出控制，即先考慮采購需求，然后結合預算控制標準來控制或調整需求，這其中雖然涉及了對財政支出控制的內容，但基本的控制工作集中在資產購入前，其根本目標是滿足單位運行需求，同時完成財政部門安排的預算控制任務。而到了實際使用過程中，許多行政事業單位不重視資產管理，比如資產的入賬、使用過程中的維護、年度折舊計算等不及時、不完善，這一方面會導致賬實不符，另一方面會導致資產更替、報廢等處置的申請隨意化。

（二）資產處置過程欠規范

結合我國行政事業單位資產處置管理政策發展及落實現狀來看，我國行政事業單位國資處置中的決定權一般是由財政部門掌握，而實際處置多由各單位負責。但不同地區對基層行政事業單位國資處置中的權限分配不統一，部分地區行政事業單位不經規定流程申報、審批自行更替或變賣資產，甚至事后未將處理方式和結果上報給財政部門，對結余、損失等上交國庫或上報，這不僅違反了財政管理規范，還會導致國有資產、財政資金的流失，更不利于對國有資產的規范管理。還有一些單位對資產閑置、更替、報廢相關申報工作的管理較為隨意，例如閑置資產不上報、隨意更替可用資產、隨意報廢仍有調劑價值的資產等，這增加了財政部門清查工作的難度，在財政部門未能發現問題時還會導致國有資產的損失。

從表面上看，這一問題屬于資產處置工作監管不到位，實際上財政部門在國資管理中所需處置和監管的工作眾多，處置本身的行動權又在各行政事業單位內，所以該問題的本質在于資產處置相關的權限、標準細則不到位，既無法有效約束資產購入單位，又未制定詳細的執行標準。因此，本文認為行政事業單位資產處置過程的不規范本質上是管理制度不規范所引發的，要想解決這一問題需要先完善資產處置管理制度。

（三）資產配置不合理

行政事業單位的資產屬于國有資產，這些資產可直接滿足各單位的工作需求，最終間接地為人民群眾服務。所以無論對行政事業單位的資產做何處置，都必然要考慮行政事業單位的運行需求和公共服務需求。但近年來，我國財政預算管理壓力持續增加，而行政事業單位所處的系統對各單位的建設發展要求正在不斷提升，這就引發了部分基層行政事業單位建設需求和財政供給之間的矛盾。這種矛盾在多數情況下不會快速顯現，但在基層地區內部財政資源分配、國有資產調劑不均衡時，這類矛盾點會被快速放大，導致建設資源長期匱乏的部分行政事業單位出現不滿情緒，進而引發其主觀性地不規范化資產處置行為，例如不經正常審批流程報廢并變賣資產，以此換取建設資源。因此，財政資源與國有資產的均衡配置也是抑制行政事業單位不規范行為的保障條件，財政部門需要優化資源管理和分配制度以保障這一條件。

三、行政事業單位資產處置規范化管理的建議

（一）行政事業單位及財政職能部門加強對資產管理的重視

從當前我國行政事業單位資產處置管理的問題來看，基層單位“重購買、輕管理”的問題較為嚴重，這在很大程度上限制了其在落實資產處置規范時的效力。因此，建議財政部門做好本級行政事業單位內部資產管理的觀念引導和思想教育工作，促使各單位負責人、財務管理部門加強資產清查管理工作，提升資產清查頻率，確保賬實相符。通過長期的思想教育，在一定程度上增強各行政事業單位的資產維護、保護意識，這也有利于降低資產的折舊幾率、延長資產使用年限，從而提升國有資產應用質量并節約財政支出。

對于行政事業單位資產處置工作而言，規范化管理更多地體現在資產替換、報廢等處置中，此類工作的需求的提出、處置的操作均由行政事業單位完成，各基層單位也需要加強對此類工作的重視。首先，各單位應重視對資產實際價值的準確計算，以審慎的態度確認需求并申報，確保各類資產的價值利用率達到最高；其次，各單位在提交資產處置申請時必須整理好資產價值變動的詳細信息，確保財政部門在審批工作中對相應資產的調劑與再利用價值、變賣價值等做出準確判斷，從而更有效地輔助財政部門的國有資產保值增值工作。

（二）完善地方行政事業單位處置制度細則

基層行政事業單位在執行資產處置工作時存在不規范行為，其根本原因是現階段行政事業單位資產處置工作缺乏地方性的細化標準，無法對行政事業單位的資產處置工作進行有效指導。因此，地方政府應先制定和完善行政事業單位資產處置細則：

首先，地方政府和財政部門在中央相應制度的基礎上制定地方規范。目前我國關于行政事業單位資產處置的規定均面向中央單位，對地方實踐缺乏足夠的指導效力，這是我國各地方行政事業單位資產處置管理體系不統一的主要原因，也導致了中央制度對地方基層行政事業單位的約束效力不理想。因此，地方政府和財政部門應先制定并完善資產處置制度，明確資產處置申報、審批的權限分配和基本流程，同時明確對違規行為的懲處標準，促使基層行政事業單位妥善落實自身責任。

其次，完善已有的資產處置規范，明確處置細則。重點對行政事業單位持有資產的日常處理要求（包括維護、保護、定期清算和價值變動記錄等）、資產閑置/替換/報廢的具體標準、不同處理中的資產價值清查與核準責任及流程、資產保管與移交工作中的責任及流程等進行明確描述，為審批、監管、執行部門和單位提供一套切實可行的工作標準，保障有效落實制度規范。

（三）確保資產處置的公平公開性并強化管理工作考核

行政事業單位主觀態度不正確也是資產管理問題的成因之一，其普遍由單位發展所需的資源供給不到位所引起，其根本原因在于財政分配不平衡。因此，地方財政部門應注重財政分配的公平性，消除行政事業單位的負面情緒。

此外，現階段我國財政支出逐年收緊也是現實情況，多數地方行政區域的財政收支平衡壓力較大，在不能有效滿足行政事業單位建設資源需求的情況下，財政部門應當向各單位說明真實情況，同時做好對替換、報廢資產處置結果的公示和說明，使各單位認識到財政資源處理的公平性，增強區域內各單位的凝聚力，降低基層單位違規處置資產的風險。