分權(quán)制度改革、官員治理體制與中國轉(zhuǎn)型經(jīng)濟發(fā)展研究探析

孫艷陽 陳 宇

(上海交通大學(xué) 安泰經(jīng)濟與管理學(xué)院，上海 200030)

0 引言

2018年7月6日，隨著最后一船來自美國的大豆在中國大連港口靠岸，中美貿(mào)易摩擦升級。如何在新形勢下繼續(xù)保持中國的經(jīng)濟增長成為十分重要的實踐和研究的課題。中國自改革開放以來保持近30年的高速經(jīng)濟增長，并于2010年躋身并一直維持世界第二大經(jīng)濟體的地位，經(jīng)濟實力的提升使其可以與世界第一超級大國美國抗衡。中國自改革開放以來的經(jīng)濟發(fā)展一直在西方經(jīng)濟增長理論所強調(diào)的若干條件方面比較薄弱，如自然資源稟賦、物質(zhì)條件、人力資本積累及技術(shù)創(chuàng)新能力等，這不禁使人發(fā)問：中國“非常規(guī)”的經(jīng)濟增長動力究竟來自哪里？以North(1971，1981，1990)為代表的新制度經(jīng)濟學(xué)者從制度層面給出了答案。物質(zhì)積累、人力資本儲備及技術(shù)進步只是經(jīng)濟增長的結(jié)果，一國的制度安排才是經(jīng)濟增長的內(nèi)在源泉。Shleifer(1997)認為政府體制轉(zhuǎn)型是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的核心。Li(1998)認為官員治理的效率和質(zhì)量是影響經(jīng)濟發(fā)展的更根本的因素。Jin，Qian and Weingast(2005)認為中國地方政府的強激勵來自20世紀80年代初中央政府實施的行政分權(quán)和以財政包干為主的財政分權(quán)制度改革。然而，分權(quán)制度改革并不足以構(gòu)成激勵中國地方政府發(fā)展經(jīng)濟的最為基本和長期的源泉。中國政治體制內(nèi)部的官員治理特征是中國經(jīng)濟增長奇跡的重要保障。中國的官員治理包括顯性的“晉升錦標賽”治理和隱性的干部人事管理制度。20世紀80年代開始的地方官員之間圍繞GDP增長而進行的“晉升錦標賽”是中國經(jīng)濟增長的強勁動力(周黎安，2007)。與之相配合的官員任期、異地交流和更替等干部人事管理制度作為一種隱性治理，在一定程度上彌補了“晉升錦標賽”顯性治理的不足，共同推動中國經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展。

然而，分權(quán)制度改革和官員治理在使中國經(jīng)濟發(fā)展取得豐碩成果的同時，引入了許多新的問題，如腐敗橫行、市場分割和環(huán)境污染等。因此，本文試圖從政治經(jīng)濟學(xué)相關(guān)理論的視角，深入考察國內(nèi)外關(guān)于中國分權(quán)制度改革、“晉升錦標賽”和干部人事管理制度安排等這些對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生重要影響的因素的研究成果和進展，從本質(zhì)上理解當前中國經(jīng)濟發(fā)展取得的成果和存在的問題，進而為當前和未來中國經(jīng)濟發(fā)展提供一定的借鑒并提出相應(yīng)的建議。

1 分權(quán)制度改革與轉(zhuǎn)型經(jīng)濟發(fā)展

中國是一個在疆域和人口雙重意義上的大國，中央政府對地方政府的監(jiān)督面臨著極其高昂的成本，分權(quán)是大國治理必須采取的模式。中央政府對地方政府的放權(quán)始于20世紀70年代末的行政分權(quán)和80年代初的財政分權(quán)。行政分權(quán)是指地方政府擁有相對自主的決策權(quán)；財政分權(quán)是指實施財政包干合同，中央與地方分享財政收入，中央財政用于國防外交等職能部門的運轉(zhuǎn)，地方財政承擔地方公共物品和服務(wù)的供給。中國的分權(quán)制度改革對轉(zhuǎn)型期中國經(jīng)濟發(fā)展有巨大的推動作用。首先，行政權(quán)力下放，特別是投資審批、對外貿(mào)易等經(jīng)濟管理權(quán)力的下放使得管制層級降低、管制機關(guān)變少，提高了行政效率，降低了地方向上級政府尋租的成本。此外，地方政府因地制宜不需再請示上級政府，有利于提升經(jīng)濟效率和社會福利。其次，財政分權(quán)改革使地方政府成為“剩余索取者”(Qian and Xu，1993)，財政收入越高，地方的留存就越多，使地方政府和企業(yè)有極大的動力發(fā)展經(jīng)濟(Montinola et al，1995；Qian and Weingast，1997；Qian and Roland，1998)。

由圖1可知，1978年以來，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值的絕對值持續(xù)增加，由1978年的3678.7億元增長到2017年的827122億元，40年時間增長了接近224倍。此外，國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率在分權(quán)制度改革之后的最初幾年持續(xù)升高，直到2000年才逐步回落到分權(quán)制度改革之初的增長率。大量國內(nèi)外文獻也支持我國財政分權(quán)有利于經(jīng)濟增長(Qian and Xu，1993；Shirk，1993；Lin and Liu，2000；Qian and Weingast，1997；Qian and Roland，1998；Xu and Zhuang，1998；陳抗等，2002；Jin，Qian and Weingast，2005；張晏和龔六堂，2005；史宇鵬和周黎安，2007)。

圖1 1978—2016年中國國內(nèi)生產(chǎn)總值和國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率年度分布

數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒2017》

然而，分權(quán)制度改革也存在一定的制度缺陷，使中國經(jīng)濟發(fā)展面臨新的問題(沈立人、戴園晨，1990；吳敬璉，2003)。縱向來看，分權(quán)縮短了政府與社會的信息距離，卻拉大了政府間的信息距離，從而加大了中央監(jiān)督的難度(Rodden，2002)。下放的投資審批等經(jīng)濟權(quán)力雖然減少了地方政府向中央政府尋租的成本，但也可能被地方政府濫用，激發(fā)地方政府向企業(yè)設(shè)租的動力(Shleifer and Vishny，1993)。橫向來看，在我國威權(quán)體制下，政府間的信息傳導(dǎo)以“上下流動”為主，“左右流動”不足，分權(quán)強化了地方觀念和利益。地方政府從經(jīng)濟活動管理者轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟活動的參與主體，不惜千方百計發(fā)展地方經(jīng)濟以增加地方財政收入，甚至不顧國家規(guī)劃和區(qū)域分工的原則，盲目生產(chǎn)、重復(fù)建設(shè)，變?yōu)橄鄬Κ毩⒌摹爸T侯經(jīng)濟”。地方政府間合作渠道并不通暢，國內(nèi)產(chǎn)品市場分割狀況日趨嚴重(沈立人和戴園晨，1990；Zhang and Zou，1998；Young，2000；銀溫泉和才婉茹，2001；白重恩等，2004)。

在新形勢下，隨著中美貿(mào)易摩擦的發(fā)展，外部風險不斷增加，中國的經(jīng)濟增長遇到一些新的挑戰(zhàn)。因此，如何重新審視和安排分權(quán)制度顯得十分重要。

2 官員治理體制與轉(zhuǎn)型經(jīng)濟發(fā)展

分權(quán)并不足以構(gòu)成地方政府發(fā)展經(jīng)濟的全部激勵，分權(quán)給予地方官員的激勵歸根到底要由具體的官員治理體制來界定。在中國，中央對地方官員的治理包含顯性和隱性兩個方面(Huang，2002)。顯性治理以20世紀80年代開始的GDP政績考核為主(Li and Zhou，2005)；隱性治理則包括任期控制、官員交流和異地任職等，旨在防止官員腐敗和不忠等難以監(jiān)督的事項。王賢彬和徐現(xiàn)祥(2008)研究發(fā)現(xiàn)，中央并不是完全按照經(jīng)濟績效晉升地方官員，而是因類而異。對于從中央交流到地方上的省長、省委書記而言，是“培養(yǎng)與使用結(jié)合”，是否會被重新調(diào)回中央，并不一定需要有良好的經(jīng)濟績效，而對于非從中央交流到地方的省長、省委書記而言，是否會晉升到中央則需要良好的經(jīng)濟績效。

2.1 “晉升錦標賽”的顯性激勵

“晉升錦標賽”是理解分權(quán)激勵地方政府的重要影響渠道(張晏和龔六堂，2005；王永欽、張晏、章元、陳釗、陸銘，2006)。周黎安(2007)認為“晉升錦標賽”至少需要五個前提才能發(fā)揮效力：第一，上級政府的人事權(quán)力必須是集中的，可以決定一定的晉升和提拔標準，并根據(jù)下級政府官員的績效決定其升遷；第二，存在一種從委托人和代理人角度看都可衡量的、客觀的競賽指標，如GDP增長率、財政收入、出口創(chuàng)匯量等；第三，各參賽主體即政府官員的“競賽成績”是相對可分離和可比較的；第四，參賽的政府官員能夠在相當程度上控制和影響最終考核績效，即被考核的指標與參賽人的努力之間存在足夠大的關(guān)聯(lián)；第五，參與人之間不易形成合謀。中國地方官員圍繞GDP“晉升錦標賽”的激勵效應(yīng)逐層放大，成為中國政府推動經(jīng)濟增長的動力源泉，有助于轉(zhuǎn)型初期的經(jīng)濟增長和資源配置。Li and Zhou(2005)運用中國改革開放以來省級數(shù)據(jù)驗證了地方官員晉升概率與省份GDP增長率顯著正相關(guān)，且中央在考核地方官員績效時理性地運用相對績效評估的方法來減少績效考核誤差，增加其可能的激勵效果。

然而，“晉升錦標賽”的重要弊端是導(dǎo)致官員的政治競爭轉(zhuǎn)化成為了政治收益而不計經(jīng)濟成本的惡性經(jīng)濟競爭(周黎安，2004)，造成資源過度消耗、地方保護主義、重復(fù)建設(shè)、過度投資、忽視科教文衛(wèi)投資、環(huán)境惡化、收入分配不公和政府職能錯位等一系列扭曲性后果，導(dǎo)致中國政府職能和經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)型變得困難重重(周黎安，2007；丁菊紅、鄧可斌，2008；陳健，2008)。周黎安(2004)明確指出嵌入經(jīng)濟競爭當中的政治晉升博弈是導(dǎo)致地方官員合作困難的根源。此外，“晉升錦標賽”導(dǎo)致地方官員施政考慮嚴重短視化，只關(guān)心自己任期內(nèi)轄區(qū)的短期經(jīng)濟增長。

2.2 干部人事管理制度的隱性激勵

與“晉升錦標賽”的顯性治理不同，干部人事制度安排作為一種隱性治理，包含官員任職來源、交流、任期、去向等方面，涉及內(nèi)容更全面且治理更具彈性，在一定程度上彌補了“晉升錦標賽”的不足。下面予以具體分析。

2.2.1官員來源

改革開放初期，鄧小平提出要按照革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化的“四化”標準選拔干部，各地企業(yè)中擁有大學(xué)學(xué)歷的領(lǐng)導(dǎo)干部被選拔充任地方官員，以改善地方官員結(jié)構(gòu)、加快干部知識化步伐，并向經(jīng)濟工作傾斜，促進區(qū)域經(jīng)濟增長。張爾升(2010)構(gòu)造了1992—2007年我國省委書記、省長與其省份經(jīng)濟增長相匹配的面板數(shù)據(jù)，從個人層面考察企業(yè)背景的省委書記、省長對區(qū)域經(jīng)濟增長的績效。研究發(fā)現(xiàn)：整體而言，企業(yè)背景的地方官員對區(qū)域經(jīng)濟增長是弱負效應(yīng)，引入控制變量后呈弱正效應(yīng)，其影響在0.2個百分點之內(nèi)。1992年以后，來自企業(yè)的地方官員對于區(qū)域經(jīng)濟增長的貢獻提高了0.8個左右的百分點，企業(yè)背景的地方官員對于推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到了明顯的推動作用。

此外，我國還存在一種特殊背景的“京官”，其被中央調(diào)任到地方存在很強的過渡性質(zhì)，更多是為了歷練或解決某些專門問題，如山西煤礦生產(chǎn)安全等(楊海生等，2010)。中央調(diào)任到地方的官員與中央關(guān)系密切且更了解中央意圖，其個人晉升更多地取決于其他而非“晉升錦標賽”。王賢彬和徐現(xiàn)祥(2008)從來源的角度看，平均而言，來自中央部委的省長、省委書記的經(jīng)濟增長績效顯著處于低水平。從離任后去向的角度看，平均而言，調(diào)任中央的省長、省委書記的經(jīng)濟增長績效并未占有優(yōu)勢，主要表現(xiàn)為，來自中央、離任后調(diào)入中央的省長、省委書記的經(jīng)濟增長績效顯著地低。

2.2.2官員任期

官員任期作為官員治理中最制度化也最具普適性的模式，是影響官員執(zhí)政行為及努力程度的重要因素。我們梳理了改革開放以來我國官員任期制度變遷的歷程，如表1所示。由表1可知，改革開放以來，我國官員任期制度經(jīng)歷了三次重要的改革，逐步對官員的任職年齡和任期提出了明確的要求。參照張軍和高遠(2007)度量省委書記任期的做法(即如果官員在1—6月上任，則當年記為其任期第一年；如果在7—12月上任，則下一年記為任期第一年；并合并計算擔任省長再升任省委書記的任期)。我們繪制了省委書記任期和國內(nèi)生產(chǎn)總值的關(guān)系圖，見圖2。由圖2可知，省委書記任期與國內(nèi)生產(chǎn)總值的擬合線總體上呈倒U型。

表1 改革開放以來我國官員任期制度變遷歷程

圖2 省委書記任期與國內(nèi)生產(chǎn)總值

國內(nèi)生產(chǎn)總值數(shù)據(jù)來自《中國統(tǒng)計年鑒》，省委書記任期數(shù)據(jù)來自手工整理

任期制度對于經(jīng)濟具有重要影響。政治經(jīng)濟周期理論認為，面對任期約束的官員往往會策略性規(guī)劃其政治生涯，以極大化其“任職回報”(Nordhaus，1975)。如果官員在某一職位任職時間過長或面臨年齡限制而即將終結(jié)任期，就會改變目標函數(shù)和決策方式，弱化激勵水平；如果官員預(yù)期的任職時間僅是短暫的或過渡性的，那么官員會采取短視行為(張軍和高遠，2007)。Buchanan和Congleton(1994)則發(fā)現(xiàn)當官員認為其會留任時，傾向于偏離選民的偏好。Garcia．Vega et al(2005)通過西班牙17個地區(qū)的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)任期與經(jīng)濟發(fā)展呈非線性關(guān)系。國內(nèi)文獻研究發(fā)現(xiàn)官員任期與地方經(jīng)濟增長(張軍和高遠，2007；王賢彬和徐現(xiàn)祥，2008)、地方民生投入(羅黨論，佘國滿和鄧可斌，2015)、城市商業(yè)銀行貸款(錢先航、曹廷求和李維安，2011)、地區(qū)信貸投放和投資周期(譚之博和周黎安，2015)、地方國企過度投資(曹春方、馬連福和沈小秀，2014)、地方國企捐贈(曹春方和傅超，2015)和企業(yè)研發(fā)投入(李后建和張宗益，2014)等均呈倒U型關(guān)系。

2.2.3官員異地交流

官員任職回避制度是中國傳統(tǒng)政治智慧的產(chǎn)物。表2中我們整理了改革開放以來我國官員異地交流制度變遷歷程。由表2可知，我國官員異地交流制度大致經(jīng)歷了4次改革。2006年8月，中共中央辦公廳頒布《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》，旨在推進干部交流工作，進一步優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)班子結(jié)構(gòu)，提高領(lǐng)導(dǎo)干部的素質(zhì)和能力，加強黨風廉政建設(shè)，促進經(jīng)濟社會發(fā)展。我國官員異地交流存在明顯的制度優(yōu)勢。第一，官員異地交流使地方官員擺脫或者削弱原有社會關(guān)系的束縛，利于更好地執(zhí)行中央政策，且在一定程度上防止腐敗(陳緒群和趙立群，1996；王琳森，2009)。第二，官員異地交流利于促進地區(qū)之間的交融與合作，逐步實現(xiàn)資源共享和經(jīng)驗交流，從而緩解市場分割帶來的資源低效配置。劉本義(1998)認為東部地區(qū)的官員到西部任職能引入東部經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)驗。第三，異地交流有利于中央解決信息不完全的問題(Huang，2002)，被異地交流的繼任官員在逐步了解地方實際情況后向中央傳遞全新的當?shù)匦畔ⅲ山衣肚叭慰赡軙蛑醒腚[瞞的不利信息。

表2 改革開放以來我國官員異地交流制度變遷歷程

我們參照張軍和高遠(2007)度量省委書記任期異地交流的做法(即如果省委書記屬于中央或外省調(diào)入的，則賦值為1；若從本省直接升任，則為0，繪制了省委書記異地交流與國內(nèi)生產(chǎn)總值圖(見圖3)。由圖3可粗略地得知，省委書記異地交流會提高國內(nèi)生產(chǎn)總值。大量實證研究也支持官員交流效應(yīng)，即官員異地交流有利于地方經(jīng)濟增長(徐現(xiàn)祥、王賢彬和舒元，2007；張軍和高遠，2007)、反腐敗(陳剛和李樹，2012)和市場一體化進程(魏建和王安，2016)等。徐現(xiàn)祥、王賢彬和舒元(2007)基于1978—2005年省長(書記)交流樣本構(gòu)造了省長(書記)與省區(qū)相匹配的面板數(shù)據(jù)，采用倍差法從地方官員交流的角度考察地方官員對轄區(qū)經(jīng)濟增長的影響。研究發(fā)現(xiàn)，我國存在正的省長交流效應(yīng)。整體而言，省長交流能夠使流入地的經(jīng)濟增長速度提高1個百分點左右。這種省長交流效應(yīng)是通過在流入地采取大力發(fā)展二產(chǎn)、重視一產(chǎn)、忽視三產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展取向?qū)崿F(xiàn)的。張軍和高遠(2007)亦證實官員交流有利于轄區(qū)經(jīng)濟增長。陳剛和李樹(2012)基于1998—2009年中國的省長、省委書記交流樣本，首次系統(tǒng)評估了官員交流的反腐敗效應(yīng)。結(jié)果發(fā)現(xiàn)：官員交流顯著降低了流入地的腐敗程度；同時，官員縱向交流與橫向交流的反腐敗績效并沒有顯著的差異，但省長交流的反腐敗績效要優(yōu)于省委書記交流。此外，官員任期與腐敗程度之間存在U型的曲線關(guān)系。

圖3 省委書記異地交流與國內(nèi)生產(chǎn)總值

國內(nèi)生產(chǎn)總值數(shù)據(jù)來自《中國統(tǒng)計年鑒》，省委書記異地交流數(shù)據(jù)來自手工整理

然而，官員異地交流很可能造成官員短視，往往把交流到另一地區(qū)的任職看成是過渡性任期(顧萬勇，2006)。此外，被異地交流的官員任職初期可能不熟悉當?shù)丨h(huán)境而難以提高工作效率，損害當?shù)亟?jīng)濟增長。因此，官員異地交流這一做法也要審慎運用，不可盲目。

2.2.4官員更替

官員的任期制度和異地交流制度決定了我國官員更替成為一種常態(tài)。官員更替所引發(fā)的政治不確定性和政策不確定性，是政治影響經(jīng)濟決策的重要途徑。西方文獻大多研究政治選舉引發(fā)的不確定性對宏觀經(jīng)濟和微觀企業(yè)的影響(Barro，1991；Alesina and Rodrik，1994；Jones and Olken，2005；Julio and Yook，2012；Liu，2010；Durnev et al.，2012)。在宏觀經(jīng)濟方面，Biakowski，Gottschalk and Wisniewski(2008)對OECD 27個國家的研究表明，政府選舉與股票市場波動存在顯著的正相關(guān)關(guān)系，而這一關(guān)系在美國股票市場中也得到了驗證(Gemmill，1992 ；Li and Born，2006)。Julio and Yook(2011)考察了選舉對于跨國資本流動的影響，表明當美國或目的地國家大選時，由美國公司流向國外附屬公司的FDI會顯著下降。Gao and Qi(2012)則研究了政治不確定性對美國市政債券市場的影響，發(fā)現(xiàn)由于市場對未來不確定性的擔憂，在選舉年發(fā)行債券的成本平均要比非選舉年高7～8個基點。在企業(yè)微觀方面，Durnev(2011)和Julio and Yook(2012)檢驗了一國選舉所導(dǎo)致的政治不確定性影響公司的投資行為。Durnev(2011)發(fā)現(xiàn)相對于非選舉年，公司在選舉年的投資-股價敏感度要低40%；Julio and Yook(2012)對48個國家的研究也發(fā)現(xiàn)，公司在選舉年份的投資支出平均要比非選舉年少4.8%；Boutchkova et al(2012)則考察了政治風險對政治敏感行業(yè)公司回報波動的作用，表明當政治風險較大時，那些政治敏感行業(yè)公司會有更大的回報波動。

我國分權(quán)改革賦予了地方官員較大的權(quán)力去自主發(fā)展地方經(jīng)濟和制定經(jīng)濟發(fā)展政策(Li and Zhou，2005；傅勇、張晏，2007；周黎安，2007；Xu，2011)。官員更替往往伴隨著已有政策的中斷和新政策的推行，是政策不確定性的重要構(gòu)成部分，會影響宏觀經(jīng)濟增長和微觀企業(yè)行為。

在宏觀經(jīng)濟方面，官員更替導(dǎo)致的政策不確定性使中國經(jīng)濟呈螺旋式增長態(tài)勢。王賢彬、徐現(xiàn)祥和李郇(2009)以1979—2006年我國29個省區(qū)的官員更替數(shù)據(jù)為對象進行研究，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，省長、省委書記更替主要負面影響轄區(qū)的短期經(jīng)濟增長波動，并非長期經(jīng)濟增長趨勢。楊海生、才國偉和李澤檳(2015)以地級市官員變更比例度量政策不連續(xù)性，研究發(fā)現(xiàn)新任市長為快速做出政績，短期內(nèi)會實施大量新政，致使政府消費擴大、財政赤字擴張，導(dǎo)致財政效率損失，尤其是地級市市長變更。每有一位市長更替，該省份財政效率下降約0.15個百分點。市長任期對財政效率有U型影響，新市長上任1年內(nèi)換屆過渡時政策不連續(xù)最明顯，官員任期對財政效率產(chǎn)生負面影響，1年后地方財政效率逐步回升。羅黨論和余國滿(2015)通過對2004—2012年我國省級、地級市發(fā)債數(shù)據(jù)的實證分析，發(fā)現(xiàn)由官員更替引發(fā)的不確定性會顯著降低城市的發(fā)債概率，并縮小發(fā)債規(guī)模，提高城投債的發(fā)債風險，增加發(fā)債成本。當變更引發(fā)的不確定性程度更高或當城市面臨更大的償債壓力時，官員更替對發(fā)債成本的影響更加顯著。

在微觀企業(yè)方面，官員更替帶來的政策不確定性影響企業(yè)投資支出(陳艷艷和羅黨論，2012；徐業(yè)坤、錢先航和李維安，2013；曹春方，2013)、風險承擔(錢先航和徐業(yè)坤，2014)、銀行信貸(雷光勇、王文忠和邱保印，2015)和R&D支出(何山和李后建，2014；李后健，2016)等各方面。陳艷艷和羅黨論(2012)借用地方城市市長更替視角，考察2000—2008 年277個地區(qū)的地方官員更替對轄區(qū)企業(yè)投資行為的影響。結(jié)果發(fā)現(xiàn)：地方官員更替導(dǎo)致轄區(qū)企業(yè)的投資支出增加，投資效率下降；官員更替頻率越高，轄區(qū)內(nèi)企業(yè)投資波動率也越高。錢先航和徐業(yè)坤(2014)基于官員更替的視角，采用2004—2008年民營上市公司樣本，考察市委書記更替對企業(yè)風險承擔的影響及民營企業(yè)家政治身份的作用。結(jié)果表明，相比非更替年份，官員更替年份企業(yè)的風險承擔更大，且這種作用不會提前或滯后。此外，官員更替將沖擊已有政企利益聯(lián)盟，在新任官員上任之初，圍繞前任官員建立起來的人情關(guān)系網(wǎng)已經(jīng)斷裂(陳剛和李樹，2012)，這會影響官員更替地區(qū)的企業(yè)通過慈善捐贈等“政治獻金”(戴亦一、潘越和馮舒，2014；賈明、向翼和張喆，2015)或非正常更換高管(潘越、寧博和肖金利，2015)等方式重建政商關(guān)系。潘越，寧博和肖金利(2015)以2006—2012年滬深兩市的地方國有企業(yè)為研究樣本，研究發(fā)現(xiàn)，市委書記更替導(dǎo)致市委直管國有企業(yè)的高管發(fā)生非正常變更的可能性顯著增加。

2.2.5官員人口學(xué)特征

干部人事管理制度作為一種隱性的官員治理方式，有很大的彈性來擴充其內(nèi)容。近年來，雖然沒有明文對官員的年齡和學(xué)歷背景做出規(guī)定，但我國省部級官員的學(xué)歷越來越高，且文科居多。由圖4和圖5可知，我國省委書記的平均年齡趨于老齡化，但是省委書記的學(xué)歷逐步提升。2006年及以后不再有專科及以下學(xué)歷背景的省委書記，學(xué)士背景的省委書記逐年減少，碩士和博士背景的省委書記逐年增加。

圖4 省委書記平均年齡年度分布

省委書記年齡數(shù)據(jù)來自手工整理

圖5 省委書記學(xué)歷背景年度分布

省委書記學(xué)歷背景數(shù)據(jù)來自手工整理

官員所面臨的同質(zhì)化政治激勵，會因其個體稟賦而異。官員的個人特性對于解釋經(jīng)濟增長有顯著的意義(Levitt，1996；Jones and Benjamin，2005)。近年來關(guān)于官員年齡、籍貫、學(xué)歷等人口特征的文獻逐步興起。紀志宏等(2014)發(fā)現(xiàn)，銀行信貸規(guī)模、信貸質(zhì)量與地方政府主要官員年齡呈倒U型關(guān)系，信貸規(guī)模峰值出現(xiàn)在地方官員54歲左右。曹春方和馬連福(2012)以2001—2009年A股發(fā)生募資變更的地方國有上市公司為樣本研究發(fā)現(xiàn)：官員年齡越小、學(xué)歷越低，地方國企募資變更概率越高；隨著任期的增加，募資變更概率呈現(xiàn)倒U型變化；官員年齡越小或?qū)W歷越低的官員任期接近4年時，募資變更的概率更大。張軍和高遠(2007)研究發(fā)現(xiàn)在都是異地交流干部的屬性下，本省籍的官員總體上比非本省籍官員的經(jīng)濟業(yè)績高一些，尤其對于東部地區(qū)的官員。Besley et al.,(2011)采用1875—2004年全球超過1000位領(lǐng)導(dǎo)人的數(shù)據(jù)，研究發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)人的受教育水平越高，經(jīng)濟增長越快。Dreher等(2009)也通過72個國家的樣本證實政府領(lǐng)導(dǎo)人的專業(yè)背景及受教育程度會影響本國市場化改革的實施。

3 結(jié)論與展望

基于以上政治經(jīng)濟學(xué)角度，深入探析中國分權(quán)制度改革和官員治理體制對中國轉(zhuǎn)型經(jīng)濟發(fā)展的重要影響，我們可以發(fā)現(xiàn)中國分權(quán)制度改革賦予了官員發(fā)展地方經(jīng)濟的原動力，但分權(quán)易導(dǎo)致地方政府各自為政，“諸侯經(jīng)濟”分隔市場一體化。中國特色的官員治理體制是分權(quán)激勵地方官員發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟的重要保障。官員“晉升錦標賽”作為一把雙刃劍，激勵經(jīng)濟發(fā)展的同時又引入?yún)^(qū)域間惡性經(jīng)濟競爭的問題。包含官員任期、異地交流、更替等的干部人事治理作為一種隱性治理，在一定程度上彌補了“晉升錦標賽”的不足，最大程度上激勵了官員發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟。然而，當前我國經(jīng)濟發(fā)展依然面臨國內(nèi)官員短視、腐敗蔓延、貧富差距拉大、市場分割和環(huán)境污染，國際間貿(mào)易摩擦不斷和外部風險加劇等問題與挑戰(zhàn)。特別是，目前在面臨中美貿(mào)易摩擦不斷升級、甚至有可能演變成貿(mào)易戰(zhàn)的形勢下，我國應(yīng)如何維持、促進經(jīng)濟增長？這一問題的回答對我國當前的官員治理機制提出了新的要求。我們認為，中國未來可能需要在以下方面不斷完善分權(quán)制度改革和官員治理體系，以進一步推動經(jīng)濟發(fā)展。

在分權(quán)制度改革方面，一方面，應(yīng)不斷優(yōu)化中央與地方政府之間的關(guān)系，減輕中央與地方財政在事權(quán)與支出責任劃分、收入劃分和轉(zhuǎn)移支付等方面的問題。例如，針對事權(quán)與支出責任劃分問題，應(yīng)結(jié)合財政支出的類型來平衡中央和地方的支出責任，義務(wù)教育和住房保障等地方激勵不足的部分，由中央和地方政府共同負擔，基礎(chǔ)設(shè)施和市政建設(shè)等地方激勵充分的部分由地方政府承擔。針對收入劃分問題，營改增取消了營業(yè)稅，使地方政府只能依賴增值稅和所得稅來保障財政收入，這會進一步激勵地方政府招商引資擴大重工業(yè)生產(chǎn)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型困難、產(chǎn)能過剩和環(huán)境污染等問題將進一步加劇。未來可能需要優(yōu)化增值稅和個人所得稅的中央與地方分享比例。針對轉(zhuǎn)移支付問題，應(yīng)不斷降低中央與地方的信息不對稱程度，減少“會哭的孩子有奶吃”的財政資源錯配現(xiàn)象。另一方面，在地方政府間財政關(guān)系處理上，應(yīng)引導(dǎo)地方政府不斷合作，打破市場分割分享規(guī)模經(jīng)濟，或者在行政邊界等地域協(xié)同處理環(huán)境污染以降低各自的財政支出等。

在官員治理體系方面，首先，需要改變考核地方官員的指標體系，由一種比較單一的增長指標變成更具綜合性的指標體系，需要納入環(huán)境質(zhì)量及相關(guān)要素，如綠色GDP指標，以盡量減少地方官員的努力配置扭曲。其次，適當增加新聞媒體的監(jiān)督作用。這樣可以大幅度降低上級政府考察地方官員所需的信息成本和設(shè)計指標的困難，從而從根本上減少對“晉升錦標賽”模式的依賴。最后，不斷完善干部人事管理制度，建立起能上能下、能進能出、有效激勵、嚴格監(jiān)督、競爭擇優(yōu)、充滿活力的用人機制，創(chuàng)造尊重知識，尊重人才，有利于優(yōu)秀人才脫穎而出、健康成長的社會環(huán)境，實現(xiàn)人才資源的整體開發(fā)與合理配置。

十九大以來，政府確實在上述方面有了一定的改進，比如所倡導(dǎo)的綠色經(jīng)濟概念，綠水青山就是金山銀山。我們需要繼續(xù)在這些方面吸取上述前人的經(jīng)驗教訓(xùn)，以理論為指導(dǎo)，加大政府治理體制改革力度，更好地促進經(jīng)濟增長。