四川高縣：把綠水青山變成金山銀山

張軍紅 祝閱武

編者按：

2018年12月16日，由《經濟》雜志社、四川宜賓市高縣縣委縣政府聯合舉辦的高縣縣域經濟高質量發展座談會召開。國家發改委國土開發與地區經濟研究所綜合研究室主任賈若祥、中國社會科學院農村發展研究所研究員李國祥、農業農村部農研中心可持續研究室主任王莉、國務院發展研究中心原研究員王國華、民政部現代社會工作人才發展中心城鄉養老工作委員會原主任李卿出席會議。

四川宜賓市高縣縣委書記李康，縣委副書記、縣長黃修國，縣人大常委會主任鄧志剛，縣政協主席廖益萍，縣委常委、宣傳部長林紅彬，縣委常委、常務副縣長師世秋，縣委常委、統戰部長楊德蓉，縣委常委、縣委辦公室主任周應，縣人大常委會副主任黃曉強，縣政府副縣長熊俊，以及各鄉鎮黨委書記、鄉鎮長，縣級相關部門主要負責人參加會議。

“這一點說到我們心坎上了。”在高縣縣域經濟高質量發展座談會上，當農業農村部農研中心可持續研究室主任王莉說到“應該調整生態功能較強地區的考核制度”時，高縣縣委書記李康忍不住感慨道。

高縣位于四川省宜賓市中南部，地處烏蒙山片區，域內南廣河屬長江第一支流，在長江經濟帶“共抓大保護、不搞大開發”的指導理念下，高縣始終把生態保護放在工作首位，嚴守生態紅線不越界。但是在傳統考核的巨大壓力下，在生態補償渠道走不通的困境中，高縣的發展還是陷入了兩難局面。

2018年12月15日-16日，《經濟》雜志社組建專家團走進高縣，進行調研座談。“作為基層，我們低頭拉車的時候多，抬頭看路的時間少。”李康表示，由專家把脈問癥，找準方向，將更有利于高縣縣域經濟高質量發展。

延伸產業鏈，講好

品牌故事

經過兩天的調研，國家發改委國土開發與地區經濟研究所綜合研究室主任賈若祥發現，高縣的優勢和不足都非常明顯。他認為，高縣作為長江源頭，高度重視生態保護工作，在全國面臨嚴峻生態壓力的情況下，保持了天藍、水清、山綠的良好生態，為高質量發展奠定了很好的生態基礎。但同時經濟體量小、財政實力弱、資金支持力度不足，也嚴重制約了高縣的發展，“有些發展方向和想法很好，但在實施過程中拿不出足夠的引導資金，尤其是作為經濟相對落后的縣，肯定會遇到很大的困難。”

另一方面，高縣雖然有“全國茶葉基地縣”“四川省蠶桑基地縣”“四川省現代畜牧業重點縣”之稱，但是這些產業“農字頭”“原字號”的企業比較多，并且產業鏈都不長。“茶葉做成成品茶就賣出去了，桑蠶也只發展到生絲環節，我們調研過云南普洱、信陽毛尖產地，他們都在積極延伸茶產業鏈，開發新的茶產品，提升價值鏈，例如提取茶多酚，開發茶膠囊、茶食品等，這些技術當前已經比較成熟，產業鏈往后延一點點，附加值就會增加很多。”賈若祥告訴《經濟》記者，低端產品想在國內市場打拼非常困難，高縣茶葉要優化供給側的結構，在延鏈的基礎上積極“走出去”，“歐盟的紅茶消費很大，如果能把這個市場打開，對高縣優質的農產品會提供廣闊的高端消費市場，有利于高縣農業增效和農民增收”。

中國社會科學院農村發展研究所研究員李國祥也表示，僅提供原料和半成品，沒有完整的產業鏈，市場在外頭，高縣只能做價格的被動接受者，這將直接影響產業的穩定性。他認為，高縣應該依托生態優勢，發展高端產業，“可以在蠶桑、茶葉、竹子中選一個作為主導產業，重點打造，以此為中心把產業帶動起來”。

李國祥給高縣的另一個建議是整合產業主體，打造區域品牌。市場經濟中，品牌效應決定市場競爭力，在李國祥看來，高縣的問題在于產業主體太多，品牌小亂雜，缺乏領軍主體。“以茶葉為例，企業都想自己做品牌，獲得高利潤，但是品牌建設投入很大，見效慢，效果不確定。應該讓政府統一整合，征求意見，形成拳頭，抱團發展。”與此同時，他還表示，品牌打造一定要講好故事、講新故事。“消費者對茶業最大的擔心就是農藥殘留、重金屬超標，要結合高縣高質量的生態環境，講綠色故事、生態故事，讓市場和消費者放心。”

不能就農業而發展農業

“這個地方的農業和平原地區的大田農業不同，大田農業保證糧食安全，高縣則要提體現自身的山地特色，在‘特字上下功夫，以特興農，以特富農。”賈若祥認為，特色農業應該借助其他產業發展，不能僅就農業而發展農業。“縱觀全國乃至世界發達國家，很少有地區能夠單靠農業實現現代化或走向富強之路，高縣要成為強縣、富縣，解決當地居民致富問題，必須讓農業與其他產業融合發展。”

在他看來，農旅結合是一個很好的契合點。“在這方面，茶的參與性比較強，高縣氣候條件良好，距離宜賓也很近，可以吸引游客前來采摘游玩，把茶園變成公園，把林區變成景區，通過農旅融合，將茶葉的展銷都融合其中，游玩的過程就是消費的過程。”此外，隨著鄉村振興的不斷推進，高縣也可以發展民宿產業，在完善鄉村道路、茶園路、鄉村供排水等硬件的基礎上，對年輕農民進行職業化培訓，建立相應的市場監管體制和標準化運營機制，加強事中事后管理服務，給游客以舒適的體驗。

賈若祥認為，這種特色產業的數量和規模不一定很大，但關鍵要優、要精、要有特色，能夠切切實實給農民帶來收益。“以前很多地方的生態優勢轉變不成經濟優勢，守著綠水青山，但是很貧窮，綠水青山沒有轉換成金山銀山，通過‘綠水青山+旅游的發展模式，生態產品的市場價值就通過旅游業發展體現出來了，農民收入增加了，地方財政收入也增加了，尤其是在大城市郊區，這種融合很有市場前景。”

除此之外，民政部現代社會工作人才發展中心城鄉養老工作委員會原主任李卿還建議，高縣可以依托生態優勢，發展養老康養產業，“自有資源是最寶貴的，縣域經濟要有可持續性，不能搶劫式發展。”

探索橫向生態補償機制

面對李康的感慨，王莉表示其實不僅是高縣，其他地區也面臨著同樣的問題。“這需要對發展方式進行一場根本性、革命性的轉變，不能說推行綠色發展、生態保護就是沒有發展，這種判斷還停留在傳統思維里，也與整個考核機制沒有及時更新有關。”

她直言，在這個過程中，肯定會承受一些壓力，但是高縣一定要堅定綠色發展信念，保持樂觀心態，把綠色發展所取得的成效、綠色GDP計算出來。“這些都是綠色發展的成績，也是努力的方向，雖然現在考核體系還不完善，但是步伐要走在前面。”

另一方面，她建議高縣要積極探索生態補償機制，“對于外部性很強、生態比較脆弱的地區，就是要保護優先，其他享受到這種外部性的地區，要對其進行補償”。

賈若祥也表示，高縣提供的生態產品從理論上講是一種公共產品，公共產品誰買單？不明確的情況下，政府購買，明確的情況下進行橫向生態補償，即誰用了誰買單，飲用水就是如此。“國家要從空間上進行管控，規劃好哪里種樹，哪里種糧食，哪里‘種工廠，區域發展權的不同造成了實際利益的不同，‘種工廠的賣工業品有經濟效益，種樹的提供生態產品賣不了錢，怎么辦？財政要轉移支付，給提供公共產品的地區以補償。”

但當《經濟》記者問及普及率時，兩位專家均表示，目前生態補償還沒有成為普遍性政策。“縱向的國家級生態功能縣已經實現了生態補償，但是橫向的還不是特別普遍。”在賈若祥看來，新安江流域的橫向生態補償經驗可供四川省、宜賓市以及高縣參考。

2012年，為了解決好新安江上下游發展與保護矛盾，給予保護水資源的上游地區以合理補償，安徽和浙江兩省決定開展新安江流域上下游橫向生態補償試點，涉及地區包括上游的安徽黃山市、宣城市績溪縣和下游的浙江杭州市淳安縣，這也是全國首個跨省流域水環境補償試點。在兩輪試點（2012年-2017年）中，中央財政每年拿出補償金3億元，安徽、浙江各出1億元（第二輪增至2億元），以兩省跨界斷面水質的監測數據為依據，若年度水質達到考核標準（P≤1），則浙江撥付安徽1億元（第二輪增至2億元）；若年度水質達不到考核標準（P>1），則安徽撥付給浙江1億元（第二輪增至2億元），用于新安江流域綜合治理及產業結構優化調整。

兩輪試點過后，新安江上游水質連年達到補償條件，黃山市及宣城市績溪縣共獲得國家補償20.5億元、浙江省補償9億元、安徽省補償10億元。經原環保部環境規劃院評估，2017年新安江生態系統服務價值總計246.5億元，水生態服務價值總計64.5億元。2012年-2017年，黃山市生產總值年均增長7.7%，財政收入年均增長6.6%。尤其是二輪試點以來，生產總值連續跨上500億元、600億元兩個臺階，財政收入突破百億元大關。

據了解，2018年10月，皖浙兩省已就新安江流域橫向生態補償第三輪試點（2018年-2020年）簽署了協議，并正式開展工作。

“黨的十九大提出，要積極探索生態產品的價值實現機制，生態是需要投入的，國家、四川省、宜賓市也要考慮對高縣進行生態補償，讓高縣的生態產品市場價值得以實現，做到GDP和GEP雙增長、雙提升。”賈若祥說。

及早謀劃，搭上

成渝物流快車

蜀道難，難于上青天，交通問題一直是制約西南地區發展的重要因素。

“成渝地處內陸腹地，水陸空立體綜合交通發達，集散功能較強，物流將是今后發展的一個大方向。”賈若祥說，當前中國正與新加坡積極推進國際陸海貿易新通道建設，高縣要及早謀劃，積極參與到國際陸海貿易新通道建設之中。

“之前重慶的貨物都是沿長江運到上海，走水海聯運通道，時間較長。現在通過鐵路從重慶、貴州一直往南到廣西防城港、北海等港口，再出海到東南亞，這種鐵海聯運方式可以節省至少一半時間。”他告訴記者，除了走國際陸海貿易新通道，成渝還可以往西從云南出境，向北通過甘肅聯通亞歐大陸橋大通道。

由此他建議，高縣要有前瞻性，及早謀劃，搶抓國際陸海貿易新通道建設這一重大戰略機遇。“現在中國和東盟國家經濟聯系比較密切，隨著‘一帶一路倡議的深入推進，將來會更加密切。高縣要繃緊這根弦，一旦融入這條物流通道，將對產品‘走出去、東南亞資源‘引進來產生很大的推動作用。”同時，他也提醒，這是一個長期戰略規劃，要及早做好前期謀劃。

王莉認為，利用這段時間，高縣要把自身基本功做扎實，包括產品的生產標準、包裝、品牌、物流人才、市場營銷都要搭建起來，形成體系，“等交通建設好之后，就水到渠成了”。

《經濟》微訪談（一）：高縣發改局局長何順敏

《經濟》：產業扶貧是脫貧的主要途徑，高縣產業脫貧的主要抓手是什么？

何順敏：2020年高縣要全面進入小康社會。其實，從2018年來看，高縣絕對貧困、相對貧困人口基本都能脫貧，但后續鞏固非常關鍵，要防止返貧。產業扶貧是扶貧的核心關鍵，在后續產業扶持上，高縣立足于傳統優勢產業做大做強，發展頁巖氣等新興產業，以此增加財政收入，提高老百姓的收入和生活水平。

《經濟》：在您看來，高縣高質量發展還需要解決哪些問題？

何順敏：我們認真分析了高縣縣域經濟高質量發展存在的問題，一是總量太小，2017年高縣GDP是135億元，2018年預計達到148億元，但是這對于53萬人的一個縣來說，總量還是非常小，要解決這個問題，工業應該擺在第一位，依托資源優勢和產業基礎招商引資；另外還要拉長產業鏈，增加附加值，這樣整個經濟體量、經濟優勢就凸顯出來了。二是發展質量和產業集中度不高，要從科技、人才上下功夫，打造有品牌效益的企業。三是基礎條件不完善，城市化率、城市的吸納能力不是很強，城市的產業和產品還沒有結合起來，留不住人。

目前來看，交通也是制約高縣發展的最大因素之一，雖然現在即將建設3條高速公路和高鐵，但需要3年-5年以后才能全部建成，在此之前仍然制約我們的發展。

《經濟》微訪談（二）：高縣林業局局長丁昌洪

《經濟》：高縣是如何踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的？

丁昌洪：一是強化森林生態修復，積極開展各類營造林項目，特別是石漠化地區，根據當地條件選擇適宜樹種，讓石漠化地區重新披上一抹綠色。同時，注重水源地生態建設，在沿河兩岸、湖庫周邊開展退耕還林，防止水土流失，改善水生態環境，讓水更綠山更青。

二是加強森林資源保護，開展各類森林資源專項行動，打擊破壞森林資源違法行為，保護珍稀動植物資源，保護青山森林資源多樣性。

三是積極推進林業產業發展，近年來，高縣全面把握新形勢下林業發展的客觀規律，積極順應農民增收、農村經濟發展和新農村建設對林業工作的新要求，夯實產業基地，發展竹產業、木材產業、苗木花卉產業、特色經濟林產業、生態旅游產業和林下經濟（“5+1”林業產業），積極推進一產提質擴面、二產壯大延伸、三產培育融合發展的理念，支持和培育林業產業化龍頭企業、家庭林場、村集體經濟組織、專業合作社等新興經營主體，豐富群眾的增收方式，努力實現生態、產業協調發展。2018年底，高縣森林面積達96.3萬畝，森林蓄積達275萬立方米，森林覆蓋率48.61%，預計實現林業總產值26.03億元，農民人均從林業中獲得收入2045元。

《經濟》微訪談（三）：高縣工業園區管委會副主任王波

《經濟》：請您介紹一下高縣工業產業情況及發展規劃。

王波：高縣工業在縣域經濟中占比較大，達50%以上，但是現在高縣工業的支柱產業還主要是以白酒、煤電、蠶桑、茶葉等傳統產業為主，機械制造、節能環保、新醫藥、新材料等戰略性新興產業還處于發展的初期階段。

高縣要推動縣域經濟高質量發展，一定要堅持“工業強縣”戰略、堅持工業先行不動搖。在工業發展上，我們的思路是大力實施產業發展“雙輪驅動”戰略，一方面對傳統產業進行轉型升級，比如茶葉、絲綢、白酒等產業，要把產業鏈拉長，增加附加值，做到一、二、三產融合，形成全產業鏈；另一方面，依托高縣工業園區的區位優勢、資源優勢和產業基礎，大力發展特色輕紡、機械制造、新醫藥、新材料和節能環保產業等戰略性新興產業，在這方面我們已經有了一些產業基礎，但是還需要進一步做大、做優、做強龍頭企業，通過龍頭企業帶動盡快形成產業集群。

與此同時，我們還要抓住高縣工業園區升級為四川省經濟開發區的機遇，優化營商環境，加大園區基礎設施建設，全力建好“一園三功能區”優質發展平臺，圍繞園區主導產業積極培育“4+4”產業集群（即食品飲料、輕紡、建材和能源4個產業產值均實現100億元，節能環保、機械制造、包裝材料、新醫藥新材料4個產業產值都達到50億元），不斷提高產業集中度，降低企業成本，提高生產效率，爭取到2021年工業園區產值實現500億元目標。

《經濟》：在產業集群培育建設過程中遇到了哪些困難？

王波：一是土地指標的制約。每個縣每年的土地利用指標都有相關限額規定，很多地方都存在有好的項目但是沒有相應土地指標的情況，故項目無法落地。

二是環境容量的制約。一個地方的環境容量指標是有限的，而且項目越大需要的環境容量指標越多。高縣認真踐行綠色發展理念，加大生態環境保護，在每個企業、每個項目落地前，都要進行嚴格的項目環評，由此拒絕了很多不符合環保要求的項目。

三是金融政策的制約。實體經濟融資、貸款比較困難，一方面對企業的征信要求較高，另一方面對資產抵押物要求也比較高，雖然我們政府相關部門出面做了大量的協調工作，但是也不能完全解決問題。