我國國家治理權力架構下當前存在的問題與對策

虞崇勝 何路社

（武漢大學政治文明與政治發展研究中心 河北武漢 430072）

中國經過40年改革開放，今天經濟總量早已經穩居世界第二位，將來超過美國也只是時間遲早問題。但經濟建設硬實力強大了，國家治理軟實力也須跟上去，我們才能在國際競爭中永遠立于不敗之地。中國目前仍然是世界上最大的發展中國家，林毅夫所說的“后發優勢”和楊小凱所言的“后發劣勢”，是一枚硬幣的兩面，通過“后發優勢”路徑抵達國家現代化的目標，必須要避開“后發劣勢”的陷阱。中共十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”[1]其正是為了避開“后發劣勢”的陷阱。國家治理權力架構是國家治理體系的重要內容，是一個國家治理能力的基礎。由于歷史社會經濟—政治—文化條件的不同，中西方國家治理權力架構上存在著明顯差異，其主要表現為西方國家是立法權、行政權、司法權三權分立和多黨競爭執政制（簡稱多黨制，下同）的平行對等性分權制度，而中國則是一種上位權（宏觀領導——立法、決策、人事、監督等，下同）與下位權（具體執行，下同）兩權分離和一黨領導執政制（簡稱一黨制，下同）的非平行對等性分權制度。[2]這一中國特色社會主義制度的權力架構，尚需要進一步加強理論闡釋和實踐推進，以科學地實現對西方國家資本主義的權力架構制度的超越與揚棄。具體而言，一個國家的國家治理完整權力架構應該是立體性的，即包含橫向權力架構、縱向權力架構和權力架構內在邏輯三個維度。研究國家治理權力架構要有整體觀念，要橫通縱貫豎串綜合考慮之，才能確切、真實地反映政治現實。通過客觀分析我們發現，我國在國家治理上存在橫向權力架構、縱向權力架構的上下位權不分和權力架構內在邏輯的上下位性不分現象。這三個“不分”一定程度上導致了權力難于被制約和勤政、廉政的“動力”與壓力不足，不利于充分發揮中國特色社會主義制度權力架構政治效率優勢的潛力。而貫徹落實全面依法治國方針——全面依法治權是其前提性內容，實現國家治理法治化是解決上述問題的根本途徑。

一、國家治理橫向權力架構及其上下位權依法分開

我國國家治理橫向權力架構的現行上位宏觀領導與監督權存在著兩大系統：一為中共各級黨委，其以通過基層黨組織連接聯系和代表反映廣大黨員的意志為基礎；一為國家各級人大，其以通過人大代表連接聯系和代表反映廣大民眾的心聲為基礎。下位具體執行權則統一于國家各級政府（廣義）一家。中國特色社會主義制度國家治理橫向權力架構與西方國家治理橫向權力架構的最本質區別，主要在于政黨與國家之間的關系，即我們堅持黨對國家的領導。我國國家治理橫向權力架構，在權力的功能上同樣分為立法、行政、司法三種形式——人大立法、政府行政和法院、檢察院司法，這與西方國家的橫向權力架構沒有本質的區別。因此，可以說我們的非平行對等性分權制度是不自覺和不徹底的，我國國家治理權力架構上仍然受到西方國家平行對等性分權制度的不適當束縛——在下面的論述中我們將看到其必然帶來一系列弊端。但在我國，有上位權執政黨黨委領導著這三種國家權力，即有一個政黨的權力系統來統攝國家人大和一府一委兩院的工作，其中的上位權人大某種意義上被異化成下位權。這種由政黨來領導國家權力的方式，既不是政黨與國家不分，也不是政黨與國家分離，而是政黨與國家相對分開后，相互之間仍存在一種領導與被領導的關系，即以黨統政。所以，“辦好中國的事情，關鍵在黨”（鄧小平語）。因為在以人大為中心的國家權力運行中，還另外存在一個總攬全局的黨委權力，我國的國家治理橫向權力架構由黨委、人大（廣義含政協）、政府和司法（廣義含監察委，下同）機關四個方面構成。而西方發達國家的國家治理橫向權力架構由立法、行政、司法三個方面構成，如總統制的美國，內閣成員不能兼任議員，黨政分開，以確保三權分立，或議會內閣制的英國——即行政內閣由議會多數黨組閣，全部或大部分內閣成員同時也是議員，也可以認為是一種特殊性的議行合一“黨政不分”。而且在西方國家多黨制下，政黨只能通過競選獲勝才能執政，也就是說，這一屆執政黨不一定下一屆仍是執政黨，政黨與國家分離是必然的。

中國是國家強組織、政黨強組織，并通過政黨組織嵌入國家組織來實現黨的一元化領導。不僅政黨組織行政化，連群團組織也是行政化。在我國，政黨和群團組織權力機構的運轉經費都由國家財政預算開支，與國家組織權力機構一樣具有一定行政級別、行政職責和行政編制，其工作人員也享有與國家組織權力機構工作人員同等政治地位和公務員待遇。政黨組織權力系統事實上是國家組織權力系統的有機構成，政黨組織的權力系統和以人大為中心的國家組織權力系統同時并存運行，是我國國家治理橫向權力架構不同于西方國家的最明顯特征。因此，有學者認為我國的權力結構為“雙軌權力結構”[3]或“二元權力結構”，[4]以及認為我國實際政治運作分別存在“憲法的權力體系”和“政黨的權力配置體系”兩套并行的權力體系。[5]但是我們這里還要進一步補充一點，本來按照有利于提高政治效率的客觀要求，上位權應該是統一的，就其在中國政治中的具體內容而言，即黨的領導與人民當家作主相互辯證統一。而實際中卻由于黨委與人大機構的分開，二者之間存在著極大的張力。政治實踐中這種張力的最終結果是，形成黨委權力系統的實權性和人大權力系統的虛權性。所以，現實中人大權力往往被人們詬病為“橡皮圖章”。

在上位權與具體利益相隔離的條件下，為了保證政治效率，上位權完全可以也應該集中統一精簡，而不是分開并列重復。然而，我國國家治理橫向權力架構中的上位權黨委和人大之間的關系與所履行的職責，其實某種意義上類似于西方國家國家治理橫向權力架構中平行的上議院與下議院或參議院與眾議院之間的關系與所履行的職責。只不過由于是我們實行上位權與下位權兩權分離和一黨領導執政制的非平行對等性分權制度，這種分開徒具形式沒有實質意義而已。但它本身卻是一種政治資源和成本的不必要極大浪費，必然會損害國家治理政治效率。所以，何不如干脆不要這種徒具形式沒有實質意義的分開，更能夠節省大量政治資源和成本，從而更有利于提高政治效率。其具體途徑便是黨委與人大合二為一，兩者合署辦公，以此來強化人大這一最高權力機構，并通過人大行使黨委對一府一委兩院的宏觀領導和監督，將堅持黨對一切工作的領導名正言順地全面落實到位。一府一委兩院的首長經黨委提名后由人大選舉產生，向黨委領導的人大負責并受其監督。各級黨委嵌入各級人大，這有如翟志勇所認為，紀檢機關同監察委員會合署辦公，將使黨的個別部門以合署辦公的方式變相進入到憲法正文中，成為國家機構，進而使黨的領導法權結構化并與人民主權的法權結構相銜接，這種合署體制將重塑八二憲法中的憲制結構。[6]林尚立也認為，政黨和國家關系在制度安排上的理想狀態是：“黨與國家在制度、功能和政治過程上的協調與耦合，而不是簡單的黨政分開。”[7]

我國國家治理橫向權力架構理性規范的情形是，上位權黨委、人大和政協與個體利益具有普遍性而間接性和抽象性而模糊性之聯系，下位權一府一委兩院與個體利益具有具體性而直接性和量化性而精確性之聯系。若這樣做到上位權黨委和人大與具體利益相隔離后，剩下或存在的問題主要是協調和處理好社會上各種利益集團之間的關系，平衡社會上各種利益集團之間利益——其與個體利益具有普遍性而間接性和抽象性而模糊性之聯系，防止和避免一些強勢利益集團干擾或腐蝕上位權，切實維護好一些弱勢群體的基本權益，其中特別是農民工、失業待業人員、病患者、學生、殘疾人、貧困人口、少數民族等弱勢群體。以上這些都應當可以是通過上位權政協這一制度平臺來承擔和實現。

西方國家是國家強組織、政黨弱組織并多黨制，但宗教信仰傳統上是一神論，得以在很大程度上彌合了世俗社會中政黨制度多黨制對國家和社會的撕裂，通過其實現國家和社會的一元化整合。中國沒有一神論的傳統，歷史上老百姓和士大夫的信仰結構往往是儒、佛和道（教）三教合一。他們即使是一個儒者，同時也可能是佛教徒，甚至還相信鬼狐神仙的道教。俗話說“人在做，天在看”，中國人的宗教信仰上是天人合一。這種宗教文化傳統的影響和作用至今猶存。宗教若是一神教，就是“有你沒我”的情形，如猶太教，基督教，伊斯蘭教等一神教傳統。他們所崇拜的上帝或真主，就是一神教里的“一神”。正如柏楊在《中國人史綱》中所寫道：“在唐朝，中國當時被各國崇拜的程度，遠超過其他兩大超級強國，因為東羅馬帝國和阿拉伯帝國對宗教是排斥性的，只有中國對各種宗教兼容并包。”中國多神教的傳統避免了因為宗教信仰而互相沖突與殘殺，所以，中國歷史上從來沒有發生過宗教戰爭，而在西方歷史里最殘酷的就是宗教戰爭。在現代中國，政治信仰一元化代替了西方國家的宗教信仰一元化。實踐證明，意識形態領域中，以物質利益為基礎的政治信仰，相比以精神寄托為根本的宗教信仰，只要具有科學性、可行性，對一個國家民族之凝聚力更強。關于中國的多神崇拜與西方的一神崇拜，溫鐵軍提出，其淵源于地理氣候條件對早期人類農業文明的影響，前者和中國遠古時期江河淮漢流域原生農業資源多樣性、農業社會生存方式多元化有關，后者則和西方遠古時期發端于兩河流域的西方原生農業資源相對單一性、農業社會生存方式相對一元化有關。[8]

相對而言，西方國家在多黨制下，政黨組織的目的和作用主要是為了通過競選競爭國家執政的權力，因此結構比較松散和民主化，黨組織運行自由而開放。其中，美國的政黨被認為是組織結構最為松散的政黨：兩大主要政黨共和黨與民主黨被視為是一種為組織和參與競選而進行的自由結社。兩黨皆非實行中央集權制，兩黨雖然都有自上而下的全國委員會、州委員會、縣市委員會、基層選區委員會四級組織機構，但它們之間無隸屬關系，平時只有一些工作上的聯系，全國委員會無權決定地方委員會的人事和事務。兩黨內部的機構在對內也沒有獨立的決策權，只是承擔組織與協調工作，對于本黨的代表、主席及候選人的確定都是由兩黨的成員投票決定，黨內機構無權干預。兩黨均無明確而固定的長遠綱領，只有適應大選需要的臨時競選綱領，而這種競選綱領主要是考慮民眾的價值與需求傾向，以爭取更多的選民。在黨員管理上極為松散，不需要申請與履行嚴格的入黨手續，任何公民想成為兩黨黨員，只要在選民登記時聲明并登記一下就行；黨員與黨的組織機構沒有組織上的關系，也不需要交納黨費，更沒有對黨員思想與行為的紀律約束，其完全是開放性的進出自由。但值得注意的是，美國兩黨在組織結構上近年來也有中央相對集權化的趨勢。比如，20世紀70年代以來，由于兩黨的全國性委員會在提供籌款和競選開支方面的功能加強，使全國委員會逐漸制度化。當然，西方國家政黨組織結構的松散民主化和自由開放性也有程度上的區別，如德國社會民主黨和日本自由民主黨相對而言比較強調組織紀律性。以組織建設為核心的黨內治理，即是日本自民黨能夠保持長期執政的關鍵因素之一。而且，西方國家政黨的組織結構上存在著核心領導圈的內部集權和外圍輻射圈普通黨員紀律松散這種兩極化的特點。

中共則是一個由國家憲法規定的執政黨，組織結構集中緊密和紀律約束嚴格。但問題的關鍵是從嚴治黨，黨要管黨。黨員要干小事，從自己做起，從身邊做起，在工作生活中以身作則，身體力行地發揮黨員的先鋒隊作用，為群眾排憂解難。我國國家機關、企事業單位中的黨組織活動內容，包括培養發展黨員，收繳黨費，過組織生活（即“三會一課”：支部黨員大會、黨支部委員會和黨小組會和按時上好黨課），通過開展對黨員的日常教育、管理和監督，使黨員在工作生活中發揮模范帶頭作用，貫徹執行和擁護遵守黨制定的路線、方針、政策等。社會是無數分散的個體，民主離不開政黨的動員和組織。這不是民主的弱化，相反，正是民主強化的表現。其既非無組織放任，也非通過集權來實現的所謂民主，她不是靠被迫性的整合和規制，而是來源于科學合理地調動人的自由積極性，因此更具有強大活力。

將政黨機構（精英組織）熔鑄于國家機構（人民組織）之中，這是一種獨特政治智慧，其有如于把鋼筋澆鑄于水泥之中，形成一種堅固的混凝土結構。中共政黨組織即嵌入了國家組織和軍隊組織。據劉亞州將軍言：“美軍一個研究人員稱解放軍的威力源于‘黨支部’，他一直想弄清這個無處不在的‘黨支部’到底有什么魔力，能使解放軍戰無不勝。”[9]其實，黨組織和黨員的領導骨干與模范帶頭作用，便是這魔力所在！也就是從這種意義上講，共產黨員確實應該是特殊材料做成的！因此，中國特色社會主義制度的權力架構中一旦失去黨的領導之元素，就會變成豆腐渣結構。如蘇聯戈爾巴喬夫的政治改革走向多黨制后，動搖了蘇聯共產黨這一蘇維埃政權政治核心，最終導致國家解體，即是前車之鑒。其正如斯大林曾指出：“只要把黨動搖一下，把黨削弱一下，無產階級專政馬上就會動搖和削弱。”[10]

另外，我國國家治理橫向權力架構中，立法、行政、司法三者的地位也存在差異。在我國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會是人民行使國家權力的機關，所以，人大的地位要比一府一委兩院高，其凸顯了社會主義國家人民當家作主的本質特征。這與西方國家的三權分立、互相制衡明顯不同。我國國家治理橫向權力架構中上下位兩權分離，上位權黨委和人大，既立法、決策，又領導和監督立法、決策的執行，并且與一府一委兩院下位具體執行權分離。然而，我們從政界到學界，至今深受西方國家三權分立思想的影響，即使所謂的決策權、執行權、監督權三者分開的思路，也還是跳不出立法權、行政權、司法權三權分立的窠臼。這仍是一種平行對等性分權形式，違背權力天然優越，一個權力系統運行中必須和必然存在一種上下主次關系的客觀規律，從而不能夠最大限度地提高政治效率。對其我們完全可以問，難道領導就不包括監督或不可以監督嗎？其實，廣義的領導必須包括監督，這是保障政治效率的客觀要求。那么，誰來監督上位權監督者？答曰最根本的是通過競爭性選舉，并且常態化，這是最有力、最全面、最經常的監督。

我國的國家治理橫向權力架構中上下位權不分，最突出的是表現在黨政不分上。即出于種種原因，黨政上下位權之間至今仍尚未建立起一種有效分開隔離的相互協作與制約關系，而基本上是籠而統之地抱成一團，結果是上位權黨委權力過分集中，本身難以受到有效制約，同時也影響了政府下位具體執行權的政治效率。這樣一來，掌握黨委上位權者出于個體利益最大化的考慮，往往不是花費最主要精力去顧及無利可圖的對下位權的宏觀領導和監督，而是積極參與干預有利可圖的下位權各種具體事務，甚至與下位權者同流合污，分享各種腐敗性的具體利益。有人總是不理解為什么要黨政分開？以為黨委的領導是事無巨細全方位不遺余地的，這是沒有正確理解中國特色社會主義制度非平行對等性權力架構的科學意義。我們所堅持的黨對一切工作的領導，應該是宏觀領導與監督，而不是包辦代替地去行使具體執行權。不懂得上下位權分離，這種制度安排有利于反腐倡廉。事實上表明若國家權力上下位權沒有充分實現分開隔離，就不能有效地防止權力濫用進而產生腐敗，從而獲得優于上位權直接接觸利益的政治效率。因為若黨委可以同時包攬上下位權力，上下位權不分被集中控制在少數人手中，那么就很容易出現權力濫用的問題。集體領導規則也很容易被利用，成為少數人特別是一把手包攬和干預下位權，直接觸及具體利益的擋箭牌。上位權與下位權之間失去隔離性制約正是出現貪腐現象的重要原因。從歷年來全國各地發生的黨委領導人特別是一把手腐敗案件看，其都無不是包攬和干預下位權，如插手土地出讓、城市拆遷、工程項目、政府采購、國企改制、企業經營、稅收征管、財政支付、銀行貸款、組織人事等領域的具體事務。第十八屆中央政治局原委員、重慶市委原書記孫政才受賄案，即是一個十分典型的案例：經審理查明，2002年至2017年，孫政才在擔任中共北京市順義區委書記、市委常委、市委秘書長、農業部部長、中共吉林省委書記、中央政治局委員、重慶市委書記期間，利用職務上的便利，為有關單位和個人在工程中標、項目審批、企業經營及職務提拔調整等方面提供幫助，單獨或者伙同特定關系人非法收受他人財物，共計折合人民幣1.7億余元。[11]

上位權是核心領導權，掌控國家或地方發展的宏觀戰略方向。在國家治理中，上位權對國家或地方實施集中統一領導是必須的，但與下位權具體執行之界限隔離和相互協作與制約也同樣是必須的。從法學的角度秦前紅、陳家勛即指出：“根據憲法，唯有國家機關可以行使公權力，對國家事務進行直接管理；單就黨組織來說，它只能處理黨務，即便執政黨可以代表人民，但它本身不是憲法所確定的公權力行使主體，不能直接行使公權力。”[12]黨委被賦有的權力只能是上位權，而不應是下位權。上位權與下位權的相對隔離是不對等的隔離，下位權永遠受制于上位權之下，這與西方國家三權分立和多黨制的對等分離不是一回事。一般而言，上位宏觀權力由于履行宏觀領導與監督的重大職能，它應具有一定的絕對權威乃是一種必需。而只要具備上位宏觀領導權與下位具體執行權真正分離的機制，即使它具有一定的絕對權威，若是想單方實施不當作為，卻不是一方能獨作獨為的事情，而是存在相互之間彼此制約的。黨委上位權的宏觀領導只能是相對國家或地方的總體掌控權而言的，而不是相對國家或地方的具體管理權而言的。黨委上位宏觀領導權基本而首要的責任和任務，不應是對國家或地方具體事務的管理和操作，而是在宏觀上把握國家或地方的大政方針，和監督下位具體執行權依照黨委和人大制定的方針政策和法律法規行使權力。如果不是這樣，黨委上位權就有機會借用黨的領導的名義，將上位宏觀控制權轉化為下位具體執行權，并凌駕于下位具體執行權之上，而下位權者就會有陽奉陰為、捧上壓下、百依百順，無法制約上位權。

國家治理權力架構中上位宏觀領導權與下位具體執行權的職責分權，類似于財務管理中會計與出納的職責分工。總結中國特色社會主義制度非平行對等性權力架構的經驗，以及比較西方國家資本主義制度平行對等性分權制度的教訓，中國特色社會主義制度非平行對等性權力架構最大的優勢和秘訣在于宏觀掌控和集中領導，自覺隔離或回避具體利益，而不直接參與具體管理。可以認為，中國特色社會主義制度非平行對等性權力架構的一切重大成就，都主要是在黨宏觀掌控和集中領導下的結果；反之，中國特色社會主義制度非平行對等性權力架構下出現的腐敗現象，都主要是上位宏觀領導權與下位具體執行權不分，上位權監督不到位或隨意干預下位權具體事務的結果。

鄧小平曾這樣說過：“全國各級都不同程度地存在這個問題。權力過分集中于個人或少數人手里，多數辦事的人無權決定，少數有權的人負擔過重，必然造成官僚主義，必然要犯各種錯誤，必然要損害各級黨和政府的民主生活、集體領導、民主集中制、個人分工負責制等等。”[13]國家治理橫向權力架構中上下位權依法分開，包括上位權黨委、人大和政協之間的有機統一及分工協作；上位權黨委、人大的宏觀領導和監督權，與下位權一府一委兩院的具體依法行使行政、監察、審判、檢察權之劃分和分工協作及相互制約關系。據此，應制定一部《政黨和國家組織機構法》，并修改現行《行政訴訟法》。以法律的形式明確國家治理橫向權力架構中黨委、人大和一府一委兩院的關系，對黨委和人大的各項權力進行細化和規范，從國家法律層面上使之科學合理化。其中必須明確規定上位權黨委和人大，不得隨意干預下位權一府一委兩院的具體依法行使行政、監察、審判、檢察權。增加法院行政審判庭法官數量，以及時審理行政訴訟案件。

總之，我國國家治理橫向權力架構確立上位權黨委的最高統領地位是根本，確立上位權人大的憲法規定地位是核心，確立下位權一府一委兩院的相對獨立地位是關鍵。而從目前來看，國家的權力分化程度較低，行政權非常凸顯，立法權與司法權相對弱勢。其具體表現在黨政關系上，對執政黨的權力制約不夠；在國家機關內在關系中，政府權力強于人大權力，司法權力受到諸多掣肘。國家行政權力難受立法權力、司法權力的限制，而僅受執政黨權力的限制。還有，“一把手”權力行使過于自由，其難于制約；和政府部門權力高于公共權力，部門利益損害公共利益，以及，官員權力常常超越公民權利，公民權利無法制約官員權力等等，不一而足。

實現國家橫向權力架構中的對權力制約，重點是理順黨和國家的關系。早已有學者指出，科學界定黨與國家機關的職能、職權和職責，在黨與國家機關之間科學配置權力，目的在于從制度上、法律上保證黨對國家機關依法實行政治領導，保證國家機關依法獨立行使自己的職權，使任何組織、任何機構、任何個人都沒有絕對的權力，任何權力都要受到制約監督。[14]黨組織對國家機關的宏觀領導職責，主要是帶領人民探索經濟社會發展的客觀規律，總結人民群眾的實踐經驗，提出符合中國國情的國家或地方發展路線、方針、政策，和制定發展戰略規劃，以及作出重大決策，從而指導和調控國家機關的活動。這樣，便保證了黨對國家機關的宏觀政治領導，即掌握國家的執政權。國家機關在黨的領導下，掌握國家或地方的立法權、行政權和司法權。國家機關通過立法、行政和司法活動治理國家或地方，即通過立法使黨的主張和人民的意志成為國家或地方法律，通過行政執行法律，通過司法懲治違法。這種將上位宏觀領導權與下位具體執行權分開的做法，會使上位權政策制定者促進下位權具體公共服務提供者的競爭，從而提高政治效率。

二、國家治理縱向權力架構及其上下位權依法分開

中國是一個超大型國家，國家治理縱向權力架構由中央、省（自治區、直轄市）、市（盟、自治州、地區）、縣（旗、自治縣、市轄區、縣級市）、鄉（鎮、街道）五級國家行政區域權力組成。我國國家治理縱向權力架構中的央地關系與西方國家不論是聯邦制或單一制最大的區別是，中國的央地關系是一種集權式的非平行對等性的上下位權力關系，而后者則是一種契約式的平行對等性的同等位權力關系，強調的是實行地方自治的基本原則。這一國家治理縱向權力架構上的區別，決定了中國與西方國家在央地關系和國家治理方面所呈現出的一系列差異。

自古中國就是一個有著高度整體集權“大一統”傳統的國家——人類原始的自治天性早于春秋戰國時代便遭到毀滅性的扼殺，缺乏地方自治理念。從央地關系角度講，其歷來造成中央權力過大，央地權力失衡。西方國家地方自治是濫觴于古希臘羅馬時代的城邦治理。中世紀時，伴隨著歐洲封建主義的盛行，地方自治的理念和制度日漸發達，在歐洲興起了數百個大大小小的自治城市或城市共和國，諸如英格蘭的倫敦、法蘭西的巴黎、意大利的威尼斯和佛羅倫薩。這些自治城市或城邦國家具有高度獨立性，可以行使立法、司法、行政等各項權力。

我國國家治理縱向權力架構中，在治理形式上可區別為地方縣及省轄市（不含）以上各級政府間接臨民與地方縣及省轄市（含）以下各級政府直接臨民兩種類型。我國國家治理縱向權力架構中的上下位權不分，其最主要表現在不直接臨民的各級上位權，沒有賦予直接臨民的地方縣及省轄市下位權足夠的、必須的靈活自主機動的具體執行權，即完整的、充分的地方自治權。我國五級國家治理縱向權力架構中，除中央一級是完全意義上的絕對性上位權外，其他各級國家治理縱向權力架構中的上下位權性都是相對的。即其與相鄰的上下兩級國家治理縱向權力架構而言，相對上一級國家治理縱向權力架構屬于下位權，相對下一級國家治理縱向權力架構則屬于上位權。而且，只有地方縣及省轄市以下才是直接臨民的國家治理權力，因而需要形成一種封閉獨立的自治性權力系統，以保證其最大限度的政治效率。由于我國廣大縣及省轄市的經濟社會發展水平、地理位置條件和民情風俗習慣相差懸殊，地方治理事務差異非常大，帶有鮮明的隨機性、多變性、多樣性、靈活性和非規范性。然而，現實中卻是不直接臨民的各級上位宏觀領導和監督權，實際上不合理地干預了許多本屬直接臨民的縣及省轄市下位具體執行權。即我國現行權力架構中權力過于向上集中，縣及省轄市所承擔的工作，絕大部分要接受上級的檢查和考核，而且有些還要簽訂責任狀或實行“一票否決”“責任追究”制度，但是各項政策法規的制定和解釋權卻控制在中央和省一級領導機關及其業務部門手中。地方治理中的一些重要問題，縣及省轄市在法定的權限內無法解決，更無立法權。但縣及省轄市的權力涵蓋面寬，大部分公共事務又直接觸各種具體利益，且機動性大并缺乏自下而上的有效監督，可以說非規施政腐敗謀私的空間也比較大。因此，地方縣及省轄市官員權力既大又小，做事創新權力不足，腐敗謀私權力有余。和中央以及省一級不同，在縣及省轄市一級，因為壓力型體制對經濟發展的強調，縣及省轄市黨委也肩負著發展經濟的重任。除了宏觀領導與監督及黨務工作之外，縣及省轄市黨委還插手具體經濟事務，黨政之間缺乏明確的分工，因此縣及省轄市黨委，特別是書記的權力很大，往往大權獨攬。

在我國國家治理縱向權力架構中的央、地關系上，有學者總結出當代中國長期以來呈現一種“行政發包制”的特征。即中央把地方行政和公共事務發包給省一級政府，省一級又進一步把這些事務發包給地級市，如此層層轉包，直至縣、鄉基層政府。其間，主要是通過層層傳導壓力、層層壓實責任，確保各項國家治理措施落到實處。而在人事權中央高度集中的情況下，國家治理的橫向同級地方政府之間，地方官員為了晉升競爭，體現出一種激烈的政治競爭關系，被人們稱之為地方政府及官員之間的政治錦標賽。一方面，中央由上至下層層發包賦予每一級地方官員相當的自由裁量權空間；而另一方面，由上至下的政績考核與人事任免所引發的政治錦標賽，又賦予了每一個地方承包官員強大的晉升激勵。這樣一來，縱向行政發包與橫向政治錦標賽相輔相成，塑造出我國國家地方治理的基本特征。問題是這種自上而下的高度集權領導與監督機制，使得中央面臨嚴重的信息不對稱和政治效率層層遞減。但若能引入有效的自下而上的民主選舉、監督和評價機制，實行依法地方自治，中央對地方市場與社會的監管，在人事行政上放權，也完全可以避免地方政府的種種道德風險。

人類只有社會沒有國家肯定是不行的，而任何國家組織都希望鐵板一塊。可是由于組織天生的委托代理結構所決定，其必然有核心和外圍之分。一般而言，核心就是組織的委托人，外圍則是組織的代理人。所有的國家組織都必然是科層制的金字塔型結構，特別是中國這樣一個超大型國家組織，從中央一直到省、市、縣、鄉，層層委托代理之下組織的效率大減。政黨組織亦不例外。就中共而言，核心和委托人就是中央，或者更進一步則是總書記；外圍和代理人就是各級黨組織，從中央委員會到省部級黨組織，一直到街道社區、鄉村黨支部，構成外圍科層。來自委托代理理論研究中的一個最基本的觀點即：代理人很可能會對委托人不負責，除非后者充分掌握了有關前者行為的信息。當委托人的意志向外圍輻射傳達時，不可避免地受到道德風險和逆向選擇的困擾，代理人雖不太可能不理解委托人的意志，但出于自己的種種利益盤算并利用信息不對稱的條件，而在執行上就往往會偏離委托人的意志。因此，一個超大的權力系統為了提高政治效率，應當通過分權自治化大為小。否則，代理鏈過長委托人鞭長莫及。盡管代理人離心離德偏離委托人的意志，可以通過層層“行政發包責任制”在一定程度上得到解決。但如上所述，前提是要實行依法地方自治，以保障責、權、利相統一。而且，即使組織委托人與代理人同心同德，也還存在組織委托人與代理人的素質水平問題，這更是問題的關鍵。儒家觀點主張家國一體及家國同構，所謂“君君臣臣，父父子子”，君臣如父子也。實際上卻是家國異構的：家庭組織是社會的細胞，屬于血緣性組織，以血緣關系為紐帶。國家是非血緣性的地緣性公共組織，以利益關系為紐帶。所以，儒家將家庭組織血緣關系下可行的道德權威運用到國家組織中，產生異化便是必然的。何況，現代國家治理紛繁復雜，更凸顯出權力者才能素質的重要，放大了權力道德化的弊端。中國自從秦始皇廢家國一體及家國同構的封建制后，“百代皆行秦政制”（毛澤東語）——家國異構的郡縣制。但也因此與家國一體及家國同構的儒家政治文化產生張力，中國歷代統治者都是用表儒里法來解決這一矛盾。權力者在地方社會及單位上的民意——道德能力是客觀存在的，自由民主性選舉則是將其準確表達反映出來的最佳途徑。反之，任何主觀上的選賢任能都必然是欠缺的，達不到此種政治效率。

國家治理縱向權力架構中上下位權依法分開，包括上位權中央、省的宏觀政治領導和監督權，與下位權地方縣及省轄市具體依法自治權之劃分及相互制約關系，以及上位權政府的宏觀政治領導和監督權，與下位權企事業單位具體依法自治權之劃分及相互制約關系。為了簡約起見，本文僅討論上位權中央、省的宏觀政治領導和監督權，與下位權地方縣及省轄市具體依法自治權之劃分及相互制約關系。建議制定一部《地方自治法》，確立縣及省轄市為地方自治主體，賦予其完整的最基本和最重要自治權：立法權、人事權和財政權。因為，對于任何地方自治來說，這三項權力都是最主要的權力，其都具有內在的普遍性，這個普遍性不取決于目前外在的實現程度，而取決于在合適的條件下其是完全能夠實現的。要充分發揮出地方自治的政治效率，特別是未來的自由民主性地方選舉應成為實現地方自治的最具代表性的標志。在地方縣及省轄市自治中，權力者直接處于民眾的監視和影響之下，民眾的直接影響多數時候足以使他們感到壓力和敬畏，因此，足以使他們的權力行使受到有效激勵與制約。

建國以來，在歷次中央與地方關系的調整中，都是將省（自治區、直轄市，下同）作為地方的代表。考慮到我國地廣人眾的國情現實，省在人口和面積上可以和一個中等國家相提并論，把省作為地方自治實體，既難以克服直接自由民主固有之個體偏好、信息不對稱等缺陷，又不是提供地方性公共品的合適規模范圍。地方性公共品限于一定的區域，只有特定的人群才從辦理這些事物中受益，這些事物是諸如社會治安、環境衛生、地方教育、社區醫療、市政建設、市場管理之類。我國的縣及省轄市規模之大小合適，既較易克服直接自由民主固有之個體偏好、信息不對稱等缺陷，還基本上是提供地方性公共品的合適范圍，極少數不合適也容易根據實際情況調整。這種地方自治實體，規模小且分散，數以千計，不會導致在我國歷史上東漢、唐、清末，大致相當于現在省這么大左右的區域，從中央行政區演變成相對獨立的地方政治實體之局面。

將縣及省轄市作為地方自治主體，是由于其具備地方自治所必需的兩個最基本條件：一為縣及省轄市“麻雀雖小，五臟俱全”，設有除了國防和外交之外幾乎所有的黨政機構，是具有完整權力系統的一級權力架構；一為縣及省轄市直接臨民，直接接觸民眾具體利益，是國家治理的實際基礎。而縣及省轄市以上各級權力架構都不直接臨民，不直接接觸民眾具體利益；縣及省轄市以下則雖然直接臨民，直接接觸民眾具體利益，卻不是具有完整權力系統的一級權力架構，權限有限，許多問題都須集中在縣一級處理。縣及省轄市居于一種承上啟下的位置，直接影響到地方發展和社會穩定，地位非常重要。因此，只有縣及省轄市最合適作為地方自治主體。中央是一種絕對上位權，在橫向權力架構中有同地同級的一府兩院作下位具體執行權，構成一個完備自主信息對稱的權力系統；但在縱向權力架構中因為沒有自己的下位具體執行權配套，構不成一個完備自主信息對稱的權力系統，而只有征用下級地方政府作為自己的下位具體執行權。地方縣及省轄市的上下位權是相對的，一方面其屬于是上級政府的下位具體執行權，另一個方面它又有自己地方性的上位宏觀領導與監督權及其所屬的下位具體執行權，可以獨立構成一個完備自主信息對稱的權力系統。無論中央還是地方縣及省轄市，兩者之間都存在著各自的邊界及自主性。應合理劃分中央與地方縣及省轄市各自的事權。即哪些事權屬于中央獨享？哪些事權屬于地方縣及省轄市獨享？哪些事權屬于中央與地方縣及省轄市共管。

從具體認識的角度講，我國國家治理縱向權力架構的中央與地方之間上下位權不分，其主要緣于沒有充分注意和考慮到國家治理縱向權力架構與橫向權力架構中，上下位權的雙重性具有重要區別。即在國家治理橫向權力架構中，下位權一府一委兩院子系統內的上位權，乃屬于一種具體執行權范疇的宏觀領導與監督，和上位權黨委、人大的宏觀領導與監督之間不會產生沖突。一府一委兩院只能對同級黨委、人大的原生性立法、決策如何具體執行進行次生性立法、決策，以更好地具體執行黨委、人大的立法、決策，而不能離開黨委、人大的立法、決策，另行進行原生性立法、決策。而且，黨委、人大與一府一委兩院在空間位置上處于同級同地，信息容易對稱。而地方卻不僅可以對中央原生性立法、決策如何具體執行進行次生性立法、決策，還必須根據本地實際情況進行原生性立法、決策，才能因地制宜，信息對稱，提高政治治理效率。在國家治理縱向權力架構中，下位權地方子系統內的上位權，和中央上位權乃屬于相同性質的宏觀領導與監督權，只不過是呈全局性、全國性和局部性、地方性之區別，由于地方差別和利益所決定，二者之間產生沖突在所難免。我們目前卻同樣是用在國家治理橫向權力架構中，處理黨委、人大與一府一委兩院之間關系的方式，來處理國家治理縱向權力架構的中央與地方之間關系。中央并沒有考慮到和滿足正當性的地方宏觀領導與監督權偏好需要，從而去兼顧地方上下位權的雙重性，僅單一性的將地方作為自己的下位具體執行權使用。其在保證中央集權的同時，也帶來一系列問題，最主要是代理鏈過長代理失真失效，信息不對稱誘發機會主義，自下而上的有效激勵及制約皆不足。中央與地方的縱向上下位權關系，終究不同于黨委、人大與一府一委兩院的橫向上下位權關系，改善黨委、人大與一府一委兩院的上下位權關系，關鍵是保證依法行政（廣義）的問題；改善中央與地方的關系，則關鍵是保證依法自治的問題。

筆者注意到，鄧小平的政治改革政治治理分權思想與他的經濟改革經濟治理分權思想，二者一脈相承并同樣正確，其都是為了有利于提高國家治理效率。他早就指出：“我們現在的官僚主義現象，除了同歷史上的官僚主義有共同點以外，還有自己的特點，既不同于舊中國的官僚主義，也不同于資本主義國家中的官僚主義。它同我們長期認為社會主義制度和計劃管理制度必須對經濟、政治、文化、社會都實行中央高度集權的管理體制有密切關系。我們的各級領導機關，都管了很多不該管、管不好、管不了的事，這些事只要有一定的規章，放在下面，放在企業、事業、社會單位，讓他們真正按民主集中制自行處理，本來可以很好辦，但是統統拿到黨政領導機關、拿到中央部門來，就很難辦。誰也沒有這樣的神通，能夠辦這么繁重而生疏的事情。這可以說是目前我們所特有的官僚主義的一個總病根。”[15]中央與地方縣及省轄市在空間位置上非同級同地，兩者之間距離甚遠，信息極不對稱，難以通過層層代理間接地管理好直接臨民的地方縣及省轄市，沒有由下而上對地方官員進行激勵和制約的制度性機制。

三、國家治理權力架構內在邏輯及其上下位性依法分開

任何國家現代國家治理權力架構的產生、變化和運行，都主要是受兩大內在邏輯機制所支配。首先是上位性的選任制，其導致并促使權力對下負責；其次是下位性的委任制，其導致并促使權力對上負責。二者在國家治理權力架構的有效運行中，相輔相成、辯證統一。下面先談前者，次談后者。

民主的核心是國家主權歸屬問題，即主權在民，“權為民所賦”（習近平語）一語道出選任制的上位性。上位性選任制能通過選舉的壓力給權力者提供激勵，使其恪守承諾，去努力實現良好的國家治理，否則就難以獲得連任。因此，上位性的選任制在民主合法性上使國家治理權力架構本固基牢，是國家治理權力架構能夠保持高政治效率的根基。美國學者約瑟夫·熊彼特1942年在《資本主義、社會主義與民主》一書中，提出了一個以代議制經驗為基礎的新的民主定義。他指出：“民主方法就是那種為作出政治決定而實行的一種制度上的安排，在這種安排中，某些人通過競取人民選票而得到作出決定的權力。”[16]這就將民主視為實際上是一種通過競爭性方式來“選擇統治者的方法”，人民直接性政治參與被放到第二位，而將直接選舉出做政治決定的人放在首位。自熊彼特以來，選舉之于民主，一如寡頭之于組織：言組織必言寡頭，言民主則必言選舉。羅伯特·達爾在《民主理論的前言》中，進一步發展了熊彼特“精英民主”的觀點，實現了從“精英民主”到“多元民主”的轉型。他對批評熊彼特強調民主的作用僅在于提供一種機制，使一些有能力有抱負的人通過競爭人民手中的選票而成為政治精英這一觀點的人做了回應，以熊彼特的終點作為起點，強調民主的本質在于政治精英之間的競爭。從熊彼特承認少數統治的現實，到達爾這里則確認了多重少數的統治。總之，“現代民主政治的實際競爭程度和使競爭各方滿意的程度，遠遠超過了熊彼特模式的看法”。[17]所以，薩托利后來評價說：“達爾也恪守競爭論，但他所強調的與熊彼特不同。達爾的起點是熊彼特的終點。他尋求的是在全社會普及和加強精英之間的競爭。”[18]

正如習近平在慶祝全國人民代表大會成立六十周年大會上講話所言：“政治制度是用來調節政治關系、建立政治秩序、推動國家發展、維護國家穩定的，不可能脫離特定社會政治條件來抽象評判，不可能千篇一律、歸于一尊。”[19]如何實現多重少數精英統治，不同的國家有著不同的形式；既可以是西方政治語境下的多黨競爭，輪流執政；也可以是中國政治語境下的一黨領導執政，精英個體之間相互競爭。但不管怎樣，二者殊途同歸，其實質要義都是與各自的國情和政治制度相適應，從而去實現多重少數精英統治，最終目的是通過權力不斷新陳代謝永葆執政活力。

米歇爾斯認為少數人的統治是不可避免的，直接民主是不可能的，所謂民主事實上只不過是少數人統治的一種表象而已。實現大眾直接主權無論從機制上還是從技術上說都是不可能的。[20]若真正實行多數人統治，其是一種怎樣的統治法？或通過一種什么樣的機制來實現？全民公投應當說是最能體現這個原則了，但國家治理不可能大事小事都搞全民公投。而且，現代社會高度分工，大多數人不可能對國家治理事務內行。如果真的國家治理每件事情都由大家來決定，其政治效率可想而知。實際上普通民眾平時都有自己的本職工作，不可能把主要精力用于關心琢磨國家大事。我們實際上不可能做到事事直接民主，那樣的話等于無政府。我們只可能做到直接選舉出所了解信任的高素質政治精英來作做政治決策。即根據熊彼特的觀點“民主的本質就是選舉”。[21]當然，民主的內容除主要是民主選舉外，還有民主決策、民主管理和民主監督等。西方國家的民主基本上僅限于選舉，這是一種不完全性民主，其將人民排除在國家治理之外，褫奪了人民參與決定和管理國家事務的權利。十八大以來，黨中央的一系列政治舉措，使得中國特色社會主義民主體系的制度架構愈加穩固。這一制度架構主要包括“人民代表大會制度為主體的代議民主”和“廣泛多層制度化的協商民主”，同時以“廣泛多樣、豐富生動的基層自治和基層民主”為基礎。

下位性委任制與上位性選任制不僅是相對應的，而且又是相聯系在一起的，必須先通過上位性的選任制產生最初的權力——在我國是各級中共黨委和國家權力機關人大，然后才由黨委組織部門以及人大人事任免機構經過考察、選拔而直接任命產生某些行政領導人員。下位性委任制一方面其權力是由上而下，高度集中，責權明確，利于治事和用人的統一，并程序簡單，便于操作，行使起來十分便利迅速，效率高而省事省時。但另一方面其也容易因領導個人的好惡，而出現“任人唯親”等不正常用人現象，還容易使行政機關的工作關系帶有個人色彩，形成宗派主義；或因領導本身的素質、視野與精力的限制，而造成在沒有全面信息對稱的情況下不當委任的現象。在當下，西方國家政府的大多數領導性業務官員和一部分政務官屬于首腦任命，即采用委任制。以美國為例，它的國家治理團隊分為兩部分，一部分有決策權的政務官是通過上位性選任制和政治任命產生的，另一部分業務官，其中所謂的技術性官僚則全部非民選由任命產生。

我國國家治理權力架構的內在邏輯中，上位性選任制與下位性委任制在權限上，實行上位性選任制縱向下管一級和下位性委任制橫向下管一級。問題也就出在這里，兩個下管一級都是對上負責，缺少了對下負責的制度機制。因此，對上負責與對下負責難以有機統一。易言之，即堅持黨的領導與人民當家作主難以有機統一。我國下位性委任制的權限實行橫向下管一級，其存在著黨國不分或以黨代國問題，凡是下位性委任制任命的國家各部門官員，國家《公務員法》第四十四條中所語焉不詳的“按照管理權限討論決定”，其實都是由黨委組織部門通過民主集中制的組織規則統一決定——任命權掌握在黨委常委會手里。而國家權力機構首長因為沒有人事決定權，對其政治效率產生不利影響。我國上位性選任制的權限實行縱向下管一級——即以上級黨委為主，同級黨委為輔。上位性選任制與下位性委任制一樣，也存在黨國不分或以黨代國問題，黨委、人大、政協和一府一委兩院的上位性選任制，都是在黨委組織部門通過民主集中制的組織規則統一領導下按法定程序進行。據此，我國國家治理權力架構內在邏輯的上位性選任制與下位性委任制不分，集中表現在對上位性的選任制采取下位性委任制的規則民主集中制進行操控上。即國家官員，包括各部門、各地方政府的領導人，通常由上一級或同級黨委的組織部門來考察和提名，然后經對應級別的人大投票認可批準。有人將此概括為一種選賢任能的模式，然而，這個模式與自由民主性的選舉制度相比：上位性的選任制往往流于形式，實際上成為一種變相的下位性委任制。即由于只是一種被動性的選舉，沒有主動性的競選，因此而徒有象征性意義上的選舉形式，卻缺乏實際性意義上的選舉實質，喪失了真正性選舉本來所應具有的最主要特征——精英競爭，人民選擇。中國政治現實中的所謂黨管干部人事，即具體指各級黨委按照黨政領導干部選拔任用條例程序和原則，對各級各類干部進行培養、考察、推薦、選拔、任用以及監督、罷免等。通過其來實現對各級各類權力機關、企事業單位和人民團體的領導。這種形式中的上位性選任制與下位性委任制，兩者實質性一樣，關鍵都在于事前所進行的逐級考察--推舉之中，并在這個過程里不斷進行選拔。也就是逐層推舉和逐層選拔兩個機制的相結合，而這一權力運行機制的貫徹，依靠的都是一樣的黨章中規定的民主集中制原則。

誠然，現代以來世界上所有國家基本上都實行政黨政治，政黨政治的結果是產生國家的立法（議會）、行政（政府）、司法（法院）三大權力機構。中國落實權力分權制度的關鍵因素主要在于權力架構上下位權和內在邏輯上下位性的分開，立法、行政、司法三大權力機構無須多作更改。而權力架構上下位權和內在邏輯上下位性的分開，關鍵在于不是由政黨去變相的直接產生國家權力，必須經由公平自由競爭中的人民選擇。

任何國家治理權力架構的有效運作，都必然包含運用上位性選任制與下位性委任制，離不開兩者的互動。如果上位性選任制與下位性委任制科學正確的相結合，使國家治理權力架構在人們的支持、認可下運作，那么很顯然，它的政治效率就會高。從理論上講，上位性選任制與下位性委任制各有明確內涵，各司其責，相輔相成，不容易混淆。但是在實踐中，因為種種原因，兩者之間的關系卻異常復雜。首先，上位性選任制與下位性委任制相互密切聯系。下位性委任制必然以上位性選任制為基礎，才有助于提高下位性委任制政治效率。反之亦然，上位性選任制必須要有下位性委任制配套，才有助于提高上位性選任制政治效率。其次，上位性選任制與下位性委任制，是國家治理權力架構內在邏輯的兩面，二者互為表里：表面上是下位性委任制的問題，深層次上則是上位性選任制問題。如在政治效率上，若上位性選任制選舉出的政務官合法性強，則意味著提高了民眾對其制定的路線方針政策的認同程度，下位權具體執行時更容易得到民眾的配合、擁護和響應，從而國家治理的成本就低。再如，上位性選任制中，如果自由民主法治三者完全到位的話，在公平競爭的利益激勵機制下，權力競爭者為了取得和維持權力優越，必然要任人唯賢，而不會任人唯親，因為那是非理性的“殺雞取卵”，得不嘗失。最后，上位性選任制與下位性委任制之間存在一定矛盾。最明顯的是，在上位性選任制中，為保證權力選舉的合理、公正，必須通過一種相對復雜的民主程序。但是，這種相對復雜的民主程序必然意味著耗費比下位性委任制更多的人力、物力和財力，表面上簡單地看是提高了政治成本。而且，更主要的是由上位性選任制產生的權力者必然眼睛向下對下負責，使縱向上位權者的下位性委任制集權受到剛性而不是軟性的制約。如此一來，我們為了便于控制選舉而圖省心省事，更是縱向上位權者為了追求某種意義的集權“政治效率”，就在上位性選任制中，去運用本應是下位性委任制規則的民主集中制來操縱、操作。可反過來，我們卻知道，上位性選任制中實行民主集中制的規則，雖然交易成本低“省心省事”，但又意味著權力必然高度集中，在這種情況下，就肯定會滋生制度性選舉腐敗影響政治效率。

盡管多少年來，應當說中國特色社會主制度國家治理權力架構的運轉是有政治效率的。但這些年的現實也告訴人們，政治效率問題還是沒有完全解決。或者說，在過去計劃經濟利益一元化的時代，國家治理權力架構的政治效率上大體還能應對國家治理的需要；可現在看，在社會主義市場經濟的時代，利益多元化，國家治理越來越復雜，原來的某些機制已經越來越難以相適應。中國特色社會主義制度上位權與下位權兩權分離和一黨領導執政制的非平行對等性分權制度下的國家治理，呈現出治中有亂的矛盾，仍需要繼續不斷加以改進完善。而西方國家立法權、行政權、司法權三權分立和多黨競爭執政制的平行對等性分權制度下的國家治理，雖然面臨矛盾重重，但也亂中有治。比如，反建制特立獨行的特朗普當選美國總統后，其掌握著行政權盡管表面上看起來我行我素，實際上卻受到議會立法權和法院司法權的有力有效制約。

王滬寧曾在1994年梳理中國政治學發展進程時總結道：“中國政治學的基本任務是發展具有中國特色的政治民主模式。這個民主模式必須以社會主義的基本政治原則為基礎，能有效地保證政治體制的效率，保障政治一體化和社會的穩定發展，同時必須能夠適應中國的歷史—社會—文化條件。如果不具備這樣的條件，有中國特色的政治體制模式難以形成”。[22]相對西方國家立法權、行政權、司法權三權分立和多黨競爭執政制的平行對等性分權制度，我國上位權與下位權兩權分離和一黨領導執政制的非平行對等性分權制度的政治效率優勢，主要體現在能夠使權力系統運行集中統一協調，最大限度的保證權力系統之決策和行動高效。

習近平在紀念馬克思誕辰200周年大會上的講話中強調：“我們要堅定不移走中國特色社會主義政治發展道路，在堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一中推進社會主義民主政治建設，不斷加強人民當家作主的制度保障，加快推進國家治理體系和治理能力現代化，充分調動人民的積極性、主動性、創造性，更加切實、更有成效地實施人民民主。”[23]政黨和國家權力機構核心上位權的上位性選任制，其是對政黨和國家權力機構核心上位權不可缺乏的必要激勵與制約。實事求是地客觀分析，我們不難發現至今仍在造成黨的領導有所削弱的重要根源之一，正是由于政黨和國家權力機構下位性的民主集中性的委任制越位到上位性的自由民主性的選任制中，使國家治理權力架構內在邏輯的上位性選任制與下位性委任制不分混為一體。

四、余議

習近平總書記在黨的十九屆三中全會第二次全體會議上的講話中指出：“我國是中國共產黨領導的社會主義國家，全心全意為人民服務是我們黨的根本宗旨，人民對美好生活的向往是我們的奮斗目標，要根據實際需要，自覺進行機構調整和改革，以利于把我國社會主義制度優越性充分發揮出來。”[24]上位權與下位權兩權分離和一黨領導執政制的非平行對等性分權制度是一種全新的權力架構，從新中國幾十年來的實踐經驗看，這個制度一旦有效運作和完善起來，其政治效率優勢潛力不可低估。然而，任何一個新制度從確立到有效運作和完善需要時間，上位權與下位權兩權分離和一黨領導執政制的非平行對等性分權制度也是如此。諸如上位權與下位權兩權之間如何分工？它們相互之間的邊界是什么？它們相互之間如何分工協作而不造成不必要的干預？上位權與下位權兩權內部如何建設？所有這些問題都有待于繼續在理論和實踐兩個方面相結合進行研究與探索，才能給出科學正確的答案。比如，有學者認為：“黨領導一切，但黨是政治組織，不是公權力主體，不能作為一個整體直接行使公權力。公權力的主體是人大和政府。現在還不能說，我們已經完全找到了兩者之間科學對接的辦法……黨組織作為居于政府組織之外的一套系統而行使公共權力的體制，是造成推諉扯皮、無人負責、官僚主義盛行、行政效率低下、政府缺乏權威的一個根本原因。但是，如果把黨政機構合一和黨政機構一體化直接理解成黨政合一和黨政一體化，同樣是有問題的。”[25]本文的重要內容之一可以說就是對其的一種解答。末了，筆者謹引用黃紀蘇先生的一段話來作結尾：“脫胎于兩千年皇朝體制以及三十年準戰爭體制的社會管理體系，需要繼承些什么，需要克服些什么，需要融匯些什么，哪些可以順水推舟、略作變通，哪些需要刮骨療毒、甚至脫胎換骨，都需要學者思想者本著對民族、對未來負責的態度，進行獨立的思考和誠實的表達。”[26]