杭州鄉(xiāng)村振興瓶頸問題探究

浙江省杭州市農業(yè)農村局 （310016） 李生榮 鄭旭明 童湘嵐 何寶飛 華永剛

為全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,現(xiàn)就基層反響強烈的“人、錢、地”問題提出相關建議。

1．關于“缺人”問題

（1）問題及成因分析 工業(yè)化和城市化使大量農村勞動力涌入城市，務工已成為當今農民的主要收入來源。相伴而生的是村民老齡化，農房空巢化，村莊空心化。

一是勞力短缺。據(jù)統(tǒng)計，2017年浙江省杭州市農村從業(yè)人員282．19萬，其中直接從事農業(yè)66．89萬，僅占農村從業(yè)人員23．7%，且年齡老化、文化偏低、技能缺乏，55歲以上的占56%。二是人才不足。第一，技術力量不強。截至2017年底，全市在編農技人才1 784人。其中，領軍人才20人，擁有正高職稱的39人，初級以下的占40%多。第二，人才管理不善。全市有10%的農技人才未在農技崗位使用。第三，人才分布不均。全市農村實用人才中，初中及以下文化的占60．1%，大學及以上僅3%；46歲以上的66．4%，35歲以下的僅10．1%。其中，生產性人才占近40%，技能帶動型人才8．9%，新型職業(yè)農民僅2．3%，難以滿足現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展需求。三是管理能力不強。縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三農”干部、科技服務干部配備不足，且真正從事農業(yè)服務的很少。作為領頭雁的村干部，能發(fā)揮“雙帶”作用的不多。

（2）對策建議 鄉(xiāng)村振興，人為關鍵。既要“自我造血”，培育本土人才，“拴心留人”；更要“筑巢引鳳”，吸引人才返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)；還要建好干部隊伍用好人。

一是暢通人才流動機制。要深化戶籍制度改革，積極推進城鄉(xiāng)公共服務均等化，剝離依附在戶籍上的經(jīng)濟功能，構建城鄉(xiāng)一體的社會保障、教育、醫(yī)療、就業(yè)等公共服務。既要保障農民進城市民化待遇，更要為人才下鄉(xiāng)營造就業(yè)創(chuàng)業(yè)環(huán)境和提供發(fā)展空間。

二是加大人才培養(yǎng)力度。一要著力培養(yǎng)新型職業(yè)農民。在鄉(xiāng)村義務教育開設鄉(xiāng)土技能課程。依托農職校、高校、農民學校、黨校等平臺，加強涉農專業(yè)和課程設置，推動有意向的企業(yè)與農民對接，組織技能培訓，簽訂勞動合同。鼓勵新型職業(yè)農民、農創(chuàng)客、村社干部等參加農業(yè)大專、本科學歷教育。抓好涉農專業(yè)技術人員職稱評定。二要著力培養(yǎng)實用人才。挖掘“土專家”“田秀才”“新匠人”等實用人才，鼓勵他們開展“師帶徒”項目。以培育新生代職業(yè)農民為重點，采取院校合作、網(wǎng)絡教育等措施，為人才隊伍輸送血液。

三是加大人才引進力度。一要培育新業(yè)態(tài)。構建各類創(chuàng)業(yè)園、產業(yè)園等平臺，為人才下鄉(xiāng)創(chuàng)造就業(yè)環(huán)境。二要優(yōu)化扶持政策。制訂補助、獎勵政策，重點吸引返鄉(xiāng)人才、技術專才以及有情懷、有理念的創(chuàng)業(yè)經(jīng)營人才。

四是加強人才服務管理。一要建立人才管理機制。完善人才分類評定標準，明確鄉(xiāng)村振興人才可無差別享受所在地的人才優(yōu)惠政策；建立鄉(xiāng)村振興智庫并實行動態(tài)管理，努力營造“人盡其才”的氛圍。二要建立人才激勵機制。倡導“重農惜才”氛圍，加大對成效顯著的農村電商、民宿、經(jīng)濟人等鄉(xiāng)村振興領軍人才與創(chuàng)業(yè)團隊的獎勵力度。

五是加強基層干部隊伍建設。一要建好管理服務平臺，配足配強縣鄉(xiāng)農經(jīng)管理隊伍，高度重視農技隊伍在社會化服務中的地位和作用。二要加強村級班子建設，配強村級干部隊伍，增強組織引導鄉(xiāng)村振興的能力。三要關心鄉(xiāng)村工作者，為優(yōu)秀人才開辟晉升通道。四要推行黨政機關干部提拔任用、專業(yè)技術人員職稱評定與下鄉(xiāng)掛職服務期限掛鉤。

2．關于“缺錢”問題

（1）問題及成因分析 近年來，市本級年度財政支農資金、扶持資金總額逐年減少，占比呈下降趨勢，金融杠桿作用發(fā)揮不充分。再加經(jīng)濟下行壓力持續(xù)，農業(yè)投資環(huán)境不容樂觀，難以滿足鄉(xiāng)村振興資金需求。

一是僧多粥少，保障能力不足。首先是財政投入不足。從市級層面看，2016—2018年，市本級農林水支出穩(wěn)中有降，縣級財政“三農”資金力度也不大。其次，工商資本投入不夠。由于農業(yè)投資大，周期長，風險高，回報慢，或不敢涉足，或駐足觀望，或不敢擴大規(guī)模。第三，金融支持力度不夠。由于農村產權仍處“確權”階段，金融機構擔心到時無法處置質押物，放貸額度小、門檻高狀況依然如故。

二是多頭管理，資金績效不高。其一，各自為政。支農資金管理部門多，縣級雖有項目資金分配權，但現(xiàn)行財政專項資金的管理制度，使縣級無法調控項目結余，縣級統(tǒng)籌使用資金能力弱，使用績效不高，甚至出現(xiàn)“一些項目缺錢，一些資金沉睡”的現(xiàn)象。其二，財政資金過度介入競爭性領域。過度介入，包攬過多，某種程度扭曲了本應由市場主導的資源要素配置。

三是負債較多，集體經(jīng)濟發(fā)展乏力。長期以來，籌措農村發(fā)展項目的資金，財政扶持往往采取“三個一點”的做法，底子較薄的村集體不得不為此舉債。西部區(qū)縣（市）村級集體經(jīng)濟負債狀況更不容樂觀。

（2）對策建議 鄉(xiāng)村振興需要大量投入，任何單方面力量都無能為力。應該調整財政支出結構，設立鄉(xiāng)村發(fā)展基金，調控資金使用范圍，用有限的財力撬動社會資本，破解當前面臨的融資瓶頸。

一是加大財政資金投入。一要提高財政支農比重。市縣兩級財政預算，應堅持“農業(yè)農村優(yōu)先”、向欠發(fā)達鄉(xiāng)村傾斜，穩(wěn)步提高支農資金占比。持續(xù)加大對產業(yè)發(fā)展、基礎設施提升、民生保障質量提升等領域的投資，積極發(fā)揮財政的引領作用。二要優(yōu)化資金使用方式。按照目標、任務、資金、責任“四到縣”要求將涉農資金最終審定權下放到縣，切實解決碎片化問題。市級將安排的產業(yè)發(fā)展、美麗鄉(xiāng)村建設等財政資金，按大類劃撥到縣并允許在鄉(xiāng)村振興項目范圍內調劑使用結余資金，取消村級出資配套的規(guī)定。縣級分配項目要優(yōu)先持扶產業(yè)發(fā)展，嚴把村級負債能力審核關，避免大量舉債搞村莊建設。三要加強資金管理。市級部門要加強對項目扶持資金的跟蹤、督查、審計，提高使用績效，確保資金安全。縣級要堅持規(guī)劃先導，按照“早安排，能落地”要求謀劃鄉(xiāng)村振興，嚴格執(zhí)行項目實施標準，確保資金用在刀刃上。

二是創(chuàng)新金融支持方式。一要整合財政與村級資金。改變財政資金直接投入到產業(yè)發(fā)展、運營管理的方式，依托金融資本組建鄉(xiāng)村振興發(fā)展基金，為各類經(jīng)營體提供項目貸款支持，積極化解鄉(xiāng)村振興融資難矛盾。二要完善農村金融服務體系。以一二三產融合、產業(yè)振興為重點，引導金融機構開發(fā)鄉(xiāng)村“民宿貸”“物業(yè)貸”“生態(tài)貸”等金融產品。三要推進改革激發(fā)活力。加快農村產權“確權賦能”，讓農村承包地、農房、集體資產股權持有人能早日“用權”貸款。四要健全鄉(xiāng)村資金互助機制。總結推廣互助會試點經(jīng)驗，探索建立適應現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村建設的農業(yè)信貸擔保機構準入機制。同時，要拓寬服務領域，健全涉農政策性擔保貸款風險補助機制，強化融資風險體系建設。

三是鼓勵工商資本“上山下鄉(xiāng)”。一要提升投資消化吸收能力。做好美麗鄉(xiāng)村建設向美麗經(jīng)濟發(fā)展轉變，吸引工商資本入住。二要吸引工商資本參與鄉(xiāng)村振興。構建城鄉(xiāng)資源要素互通關系，在保障村級集體與農戶合法權益前提下，通過股份合作，鼓勵“村企”共同開發(fā)利用農村資源，破解融資瓶頸；通過建立招投標機制，將鄉(xiāng)村基礎設施整體委托第三方維護運營，降低維運成本。三要營造良好的政策和服務環(huán)境。縣鎮(zhèn)政府與村級組織要認真落實“最多跑一次”要求，扎實做好工商、稅務登記和免稅政策申報，主動為工商資本在當?shù)匕l(fā)展提供全方位服務。

3．關于“缺地”問題

（1）問題及成因分析 杭州山多地少，耕地后備資源嚴重不足，不僅村莊建設、產業(yè)發(fā)展、基礎設施建設遇到建設用地瓶頸問題，即便是農業(yè)設施用地也很難落地，現(xiàn)行用地政策與鄉(xiāng)村振興需求之間的矛盾正日益加劇。

一是人多地少，農業(yè)資源匱乏。目前，全市人均耕地0．35畝，半數(shù)承包地仍處農戶自耕狀態(tài)，難以滿足規(guī)模經(jīng)營需求，以致本就匱乏的資源得不到有效利用。“十三五”期間，全市可墾造和改造提升的水田面積為3．5萬畝，按年均0．7萬畝測算，只夠墾造5年。

二是規(guī)劃滯后，資源利用不足。由于受歷史局限，現(xiàn)行規(guī)劃與規(guī)劃之間缺少統(tǒng)籌，難以實現(xiàn)“多規(guī)合一”。村鎮(zhèn)規(guī)劃也只是“紙上畫畫，墻上掛掛”。規(guī)劃確定的村莊布局、產業(yè)布局往往隨意更改，沿路沿河的“線性”布點和“攤大餅”式無序擴張難以根治。

三是供給不夠，鄉(xiāng)村發(fā)展用地困難。由于缺乏能夠落地的鄉(xiāng)村發(fā)展用地保障制度，“工業(yè)擠占農業(yè)、城市擠占鄉(xiāng)村”已成為不成文的潛規(guī)則。目前狀況是鄉(xiāng)村發(fā)展不僅建設用地指標獲取難，而且還面臨必要的農業(yè)設施用地無保障的困境。

（2）對策建議 為化解守住耕地紅線與鄉(xiāng)村振興用地的矛盾，各級政府應立足全域，采取規(guī)劃引領、改革創(chuàng)新、有效管理、盤活存量等措施，充分挖掘內部潛力。

一是合理調整城鄉(xiāng)規(guī)劃。市級編制新一輪規(guī)劃應充分考慮向下輻射帶動功能，把“多規(guī)合一”與“一張藍圖畫到底”的要求落在實處。縣級編制縣域規(guī)劃應充分考慮承接上游與周邊的資源要素、基礎設施、公共服務的可行性。所有新編規(guī)劃的執(zhí)行，都要從實際出發(fā)制訂確保規(guī)劃落地的配套政策。

二是保障鄉(xiāng)村振興用地。一要細化用地管理。在設施農用地基礎上，增設鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)用地，用以滿足餐飲、住宿、展示展銷、體驗休閑等用途，設定項目設施用地比例。二要明確設施用地政策。發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)所必需的生產經(jīng)營設施用地，不占基本農田的一律用農用地取得；工商資本所需生產經(jīng)營建設用地，既可依法申請取得，也可由村級集體申請，建成后出租；一二三產融合發(fā)展需要的休閑、停車、接待等用地，可由村級集體使用“騰挪空間”置換用地辦法解決用地指標，項目建成后，既可由村級集體經(jīng)營，也可由經(jīng)營者租賃。三要實施土地有償使用制度。對符合城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃和鄉(xiāng)村業(yè)態(tài)發(fā)展需要的項目，經(jīng)當?shù)芈?lián)合審查后應向經(jīng)營主體提供合理的設施用地，專項用于搭建臨時設施，履行到期恢復土地原狀的承諾。

三是提高土地使用效率。一要開展土地綜合整治。通過實行全域整治、整鎮(zhèn)整治、整村整治等模式，挖掘可利用土地資源。二要推進土地規(guī)模經(jīng)營。按照“依法、自愿、有償”原則，引導承包地流轉，推動一二三產融合發(fā)展。三要盤活鄉(xiāng)村土地資源。按照“誰整理誰使用”的原則，村莊土地整理增加的建設用地指標優(yōu)先用于當?shù)亍嵤傲愦嬲　保试S零散耕地、園地、林地和其他農用地間進行空間置換和布局優(yōu)化。實行“跨縣域有償調劑”，允許耕地占補平衡指標和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標，優(yōu)先在市內跨縣域有償調節(jié)使用。

四是深化農地制度改革。一要推進兩個“三權分置”。根據(jù)農地所有權、承包權、經(jīng)營權與宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”原則，落實農地集體所有權，穩(wěn)定農戶承包權、宅基地資格權，放活土地經(jīng)營權、宅基地使用權，發(fā)揮好集體發(fā)包土地、農村宅基地包含的“三權”功能與整體效用。探索建立層次分明、結構合理、平等保護的格局。在完成“確權”任務基礎上，把重心轉移到土地經(jīng)營權、宅基地使用權“賦能”，以點帶面，推動農業(yè)規(guī)模經(jīng)營，盤活閑置農房，增加農民財產性收入。二要探索“三塊地”改革路徑。第一，明確界定土地征收范圍，充分體現(xiàn)被征土地價值，保障失地農民購買城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)醫(yī)療保險，綜合確定土地征收價格；第二，按照“同地同價”原則，研究制訂集體經(jīng)營性建設用地入市辦法，盤活集體閑置資產。第三，深化宅基地改革，努力增加農民財產收入。最后，要探索建立集體土地入股參與經(jīng)營性項目辦法，為鄉(xiāng)村振興開辟穩(wěn)定的收入來源。