對原油包干政策施行過程中出現的問題的再認識

李玉琪 張 旋

(西安石油大學 石油史研究所，陜西 西安 710065)

0 引 言

20世紀80—90年代，為保證我國石油產量及石油工業的發展，石油工業部提出了“1億噸原油包干”的設想，獲得國家批準后于1981年開始施行，并迅速取得成效。包干政策的實施使得石油工業部不僅穩住了年產1億噸的原油產量，而且在第一個5年內為石油工業籌措資金117.3億元[1]，有效緩解了當時石油工業投資不足的狀況。然而，隨著國家經濟體制改革的深入及相關政策的調整，1986年開始石油工業又出現了上游業實際投資額不足、儲量指標無法完成的問題，且石油工業部及油田企業能夠從包干政策中獲得的紅利漸趨減少，甚至越生產越虧損，生產積極性再度下降。1998年中國石油天然氣總公司和中國石化總公司改組為上下游一體化的中國石油天然氣集團有限公司和中國石油化工集團公司，與中國海洋石油集團有限公司一起組成了“三桶油”，原油包干政策也在此時退出了歷史舞臺。

1 原油包干政策運行期間出現的問題

原油包干政策促使我國石油工業在一定時期內實現了穩產和發展兩不誤，但在施行的過程中也逐漸出現了問題。

(1)隨著經濟體制改革的逐步深化，生產資料市場開放，石油工業需要的生產資料從國家統配變為小部分國家統配、大部分從生產資料市場購買。1984年國家統配的三大建材占石油工業總需求的比例分別為水泥45%、鋼材54%、木材80%[2]3，而1988年國家統配給石油工業的物資供應比例已下降至30%[3]38。由于當時國內建設需求較大，物資短缺，需要從生產資料市場上購買的原輔料多數依靠進口，加大了生產成本。

(2)相關政策變動使得原油包干政策帶來的“紅利”逐漸減少，加重了石油工業的負擔。1983年國家開始收繳全國能源交通重點建設項目基金，石油工業部依靠超產和節約所得的原油差價收入均需繳納該基金，到1987年累計繳納60多億元。1985年，國家提高進口關稅稅率，生產資料進口成本加大。同一時期內國內三次調低高價油價格，石油工業部超產、節約原油差價收入大幅減少。截至1988年，政策變更使石油工業依靠原油包干政策籌措的勘探開發基金至少減少了60%。[3]39

(3)政策性虧損越來越嚴重，勘探開發資金缺口加大。石油工業改組前上、下游分屬不同部門管理，1983年上游業出現嚴重政策性虧損[1]，1987年開始出現全行業虧損，全年虧損4億元，到1988年石油工業全年虧損已經高達14億元[3]39。

(4)包干指標越來越高，為了完成包干任務部分油田超負荷運轉。1984年開始施行原油產量遞增包干政策，在此前1億噸定額的基礎上每年遞增200萬噸包干指標，并且5年內再向國家貢獻原油4 000萬噸。[4]1988年石油工業重組后，國家計劃要求石油天然氣總公司在1987年1.34億噸年產量的基礎上每年遞增原油產量300萬噸[3]39，按此計算，1988年石油天然氣總公司的生產指標為年產原油1.37億噸，而1988年我國實際年產原油1.37億噸[注]相關數據來源于1989年第4期的《能源工程》。，剛剛完成生產任務，超產量為零。

2 對原油包干政策出現問題的相關研究

針對原油包干政策出現的問題，相關單位及學者在當時的背景下也做出了有針對性的研究，提出了他們在當時條件下所能想到的解決方案。

西南石油學院的羅維強認為，油田沒有原油自銷權與國內油價調整影響了原油包干政策的運行效果，逐漸加重的包干指標又影響了石油工業發展的良性循環，針對各油田的產量包干反而加重了油田間的“苦樂不均”。為此，他提出了用數學公式來確定各油田每年包干指標的辦法。[5]23-29

石油行業承包問題研究課題組1989年在其有關研究中指出，包干政策出現問題是生產資料市場化與原油統配導致的投入與產出間的不平衡所致；包干指標后期脫離實際，不利于石油工業的良性發展；當時環境下的原油價格體系無法反映石油工業的實際情況。故此課題組提出了相應的解決方案：改變單一的產量包干，形成配套的產業扶植承包；制定與行業承包配套的投資政策；開展“一業為主，多種經營”；明確總公司在包干中的性質和地位；明確總公司和各油田公司間的經濟關系。[3]40-42

1992年四川財經學校的謝君伙也在其文章中指出，當時原油包干政策存在的問題主要是包干沒有同石油工業經濟效益完全掛鉤，沒有考慮石油工業的發展規模，直接導致了國內石油價格分為統銷價和市場價并存，造成石油工業虧損。[6]36-37

3 以石油行業承包問題研究課題組為例簡述其研究文本

上文所述的研究中，因石油行業承包問題研究課題組的分析最為詳細，故本文以此為例進行再分析與再認識。

3.1 課題組總結出的問題

課題組總結包干政策運行中出現的問題主要有六個方面[3]40～42。

(1)原油包干政策在形式和內容上存在國家“保”和石油工業“包”的不對稱、包干指標單一的問題。原油包干政策實施初期國家基本上可以保障石油工業完成包干指標所需的大部分生產資料，但隨著經濟體制改革的深入，生產資料市場逐步放開，國家對石油工業能夠提供的生產資料逐步減少，對原油產量的包干指標卻越來越高，“保”和“包”失衡。包干政策只看原油產量這一單一生產成果，對于新增儲量等勘探成果沒有核定指標，忽視了油田的勘探開發成果，從而導致各油田對生產的投入加大、對勘探的投入縮減等問題相繼出現并加劇。

(2)原油包干的標準脫離了石油資源開發的自然規律。為了完成過高的包干指標，實現超產，各油田企業在原油開采工作上向上產油田傾斜，導致產量高的油田投入越來越多、生產指標也越來越高，產量低的油田能夠獲得的投入越來越少，產量也隨之越減越少，進而導致石油行業開發失衡，從長遠來看不僅影響后續的石油產量，甚至可能影響國民經濟的均衡發展。

(3)忽視了油田生產經營的特點，沒有妥善解決風險的轉移與承擔問題。在市場經濟條件下，勘探開發風險可以部分或全部反映在原油成本上，通過原油價格變動補償部分風險損耗。原油包干政策下，我國的原油仍舊大部分由國家統配，油田企業無法通過原油價格補償這一部分的風險耗損，開發風險基本上由企業自己承擔。此外，油田企業從勘探到開發是一個延續的過程，而各個環節之間沒有固定的衡量標準，不可避免地出現下游環節替上游環節承擔風險的問題。

(4)原油承包政策下的石油價格體系是純粹的計劃經濟控制下的價格體系，既不反映原油生產成本，又不反映市場供需狀況。原油包干政策下的石油行業實行原油價格“雙軌制”，包干指標內的原油由國家統一定價分配，超產部分則作為“高價油”出售。少量的“高價油”短時間內緩解了供需矛盾和油田企業的資金缺口，但由于這一政策下產量決定收益，反而加劇了油田之間的利益分配不均。此外，“高價油”的價格定制也沒有考慮油田的實際生產成本，并不能反映市場的實際供需。

(5)原油產量包干加劇了地區分割和“大而全”的不合理的生產技術要素配置。由于地理位置、交通等外部條件限制，我國當時的油田分布基本上按地理區劃分，而自成一體的管理體制使油田企業普遍形成了“莊園式”的作業體系。原油包干政策以油田為單位來核定生產指標，導致各油田對自身區域內的資源開發進一步壟斷，加劇了地區分割。區域固定化又使各油田間及油田內部缺少競爭，生產要素配置得不到有效的優化，缺乏經濟效益。

(6)原油包干政策沒能解決石油工業產權關系不清、經濟關系不順的問題。石油工業依舊是集政府所有、政府管理、政府經營于一體，油田企業和石油工業部之間、石油工業部和政府之間不僅存在行政隸屬關系，還存在經濟關系。這種產權不清，以及所有者、經營者和生產者地位的不確定，導致了油田企業對于生產經營沒有穩定的自主權，企業運營難以規范化、法律化，無法自負盈虧。

3.2 課題組提出的建議及對策

課題組針對總結出的原油包干政策運行期間存在的6個問題，給出了他們認為合適的6條建議及對策[3]43～46。

(1)針對原油包干政策指標單一、“保”“包”失衡的問題，提出了4點改進建議：一是改變單一的原油產量包干，建立包括儲量、產能和產量在內的綜合承包指標體系，通過項目而非單一指標來實現對儲量和產能的承包，強化油田的生產及勘探開發效益；二是依據全國各油田的實際生產能力劃分油田類型，各油田進行有針對性的產量承包，不同類型的油田指標酌情而定；三是國家計劃在確定石油工業的計劃指標時要與承包基數相一致，盡量避免油田企業“超負荷”運轉；四是在確定承包產量時給予石油工業一定的自主權或參與權，使包干指標在遵循油田的客觀生產規律的前提下努力滿足國家要求。

(2)理順原油價格體系，制定與原油包干政策相配套的投資政策，建立石油工業擴大再生產的正常資金來源渠道。對構成原油成本的項目進行核定，將勘探費用部分列入原油成本，根據實際情況確定有償使用儲量的標準，以此為基礎調整原油價格，回收勘探費用。原油價格的調整還要考慮市場供需和國際油價變動，應以“單軌制”價格體系代替“雙軌制”價格體系。改革石油行業現行的投資管理體制，組建正常的投資渠道。

(3)鼓勵石油企業開展“一業為主，多種經營”，搞好綜合利用和伴生資源開發，增強企業承包后的經濟實力。一要引導和鼓勵油田企業對于石油、天然氣副產品進行綜合利用，發展油氣下游工業；二要大力扶植勞動密集型集體經濟或部分國營企業，安置油田剩余勞動力，減輕油氣主體產業的負擔，使“包袱”變為“財富”；三要鼓勵油田現有的生產技術服務及設計單位走出油田，參與社會競爭；四要加強油田所在地伴生資源的開發；五要對稠油等特殊油藏實行特殊的承包政策，并給予油田適當的產品分配權和成品銷售權。

(4)改善國家對石油工業的控制方式，明確石油天然氣總公司在行業承包于石油工業管理體系中的性質與地位。對油田企業的管理以經濟管理代替行政管理。

(5)正確處理油田企業與石油天然氣總公司的經濟關系，進一步完善承包經營責任制。在確保完成國家計劃任務的前提下，油田企業與總公司簽訂承包合同，明確責權利關系，促進自我發展、自我調節、自我約束，逐步形成油田企業與總公司共同承擔生產與資金壓力的機制。石油天然氣總公司要理順石油行業的資金渠道，按“投資傾斜”原則安排各油田企業資金，使資金與生產建設任務掛鉤。

(6)深化油田企業內部改革，逐步形成以二級單位為承包主體、經營主體、投資主體、收益主體及責任主體的新型油田企業承包制體系。

4 對石油行業承包問題研究課題組研究文本的分析

石油行業承包問題研究課題組對原油包干政策的研究文章如實地反映了在當時背景下原油包干政策出現的一系列問題，也相應地提出了有針對性的建議和解決方案，但是，由于這些建議和解決方案都是囿于當時的特定歷史條件的，并不能從根本上解決問題。

原油包干政策出現一系列問題的實質是石油企業的性質不清楚，政企不分，以行政命令管理企業，導致企業很難適應市場化。改變單一的產量承包為綜合承包指標體系，根據油田實際情況劃分產量指標，甚至給油田一定的自主權與承包指標定制的參與權等一系列改變包干政策的形式和內容的解決方案，沒有也不可能扭轉以行政命令給油田企業下達硬性指標的管理模式，如發生像包干政策運行中出現的各種阻礙包干、削減包干紅利的政策變動，依舊會帶來相同的問題。

課題組提出的理順原油價格、完善投資政策、扶植伴生產業、“一業為主，多種經營”等建議和解決方案都是在當時半市場化的背景下進行的，而當市場經濟還沒有完全實現，市場無法進行自我調整時，這些措施是無法達到理想效果的。當時的社會狀況是生產資料市場開放而原油市場不開放，導致市場化的不徹底，為了維持這種不徹底的市場化運轉，政府就必須采取行政手段強制命令企業進行不平等的商品交易。故而這些措施解決不了根本問題，想要解決問題只能放開市場。

獨立的市場主體是市場經濟的基石，而作為原油承包主體的油田企業在當時的背景下并沒有獨立成為市場主體的條件。根據市場主體的特征，市場主體應具備經濟性、獨立性與平等性。油田企業擁有一定數量的生產資料和勞動力，從事商品經營活動，擁有一定的經濟性。但油田企業生產的商品“原油”受國家統一定價及分配，不具備產品的分配及銷售權，不能自主地參與市場經濟活動，缺乏獨立性。缺乏獨立性的油田企業與其他能夠獨立自主的參與市場經濟活動的企業相比，在市場經濟中天然地處于不平等的地位。故此，當時的油田企業無法成為獨立的市場主體。這就決定了雖然課題組提出了以經濟管理代替行政命令的管理油田企業的建議，但是客觀上只要油田企業不能真正成為獨立的市場主體，石油行業就無法真正進入市場經濟，形成良性循環。

課題組關于油田企業與石油天然氣總公司及油田企業內部的改革建議基本上也是治標不治本。油田企業與總公司及內部各部門之間的管理基本上沿襲了國家對石油工業的管理模式，即便訂立了承包合同，行政命令一旦更改，合同的約束力在油田企業與總公司之間依舊小于行政命令，這就回到了包干政策運行期間出現的國家計劃約束力大于包干指標的問題上，企業內部尤其是分屬上下級關系的部門之間亦是如此。

5 結 語

在原油承包政策實行后期，國家也對該政策做出相應調整，但無法解決根本問題，包干政策最終退出歷史舞臺。現今的石油工業雖然建立了上下游一體化的三大集團公司，但實質上仍未完成真正的市場化。石油行業承包問題研究課題組的分課題負責人呂建中也在2018年再次指出，包干政策在實踐中的改革經驗對當前石油行業全面深化改革仍然有重要的現實和借鑒意義，石油行業的改革“必須堅持按經濟規律辦事，落實企業自主權”[4]，筆者認為其實質就是必須真正的市場化。中石油咨詢中心咨詢專家、原全國油氣儲量委員會辦公室主任査全衡也在2018年發文指出，石油行業的改革一直圍繞“發揮市場在資源配置中的(基礎性)決定性作用”的主旨[1]，也就是一直在尋求真正的市場化。石油行業想要真正市場化，進入市場經濟，首先要厘清政府和企業的關系，其次要厘清企業和企業的關系。

政府是擁有公共管理和服務職能的機構，是市場的監督與維護者，本身不進入市場；企業是生產、交易單位，是市場的參與者，必須進入市場交易從而獲利。目前油田企業的性質是國有企業，以完成國家任務為首要目標、內部以下達指標的方式進行運作的特殊性使油田企業依舊未能成為獨立的市場主體。要改變這一點，需從經濟上進行大刀闊斧的改革，讓國有石油公司真正變為與其它民營企業一樣的獨立企業，同時，徹底放開旨在保證國有石油企業壟斷的礦權限制，讓其它企業平等地參與油氣生產與經營。

企業與企業在市場經濟中屬于平等的競爭關系，但大型企業與各下屬公司則多屬于投資資產關系。總公司為下屬公司提供投資并下達一定的盈利任務，下屬公司盈利則總公司持續投資，下屬公司持續虧損則總公司可將其脫手。這是市場經濟下市場自行選擇企業的存續，相對于企業屬于政府的國有體制更加符合市場化發展的規律，并且避免了國有企業所特有的只管伸手要錢、不求生產效益的弊端。

市場也不是盡善盡美的，盲目性、滯后性等也會使企業出現虧損乃至破產的可能，但經過市場選擇留下的企業往往更能適應競爭、承擔風險，企業壽命和活力也更為突出。我國的石油工業只有進入市場，讓油田企業在市場中自由翱翔，才能更好地應對世界石油市場的風險，進而保證我國的能源安全。