監察權史視野下的監察法基本原則探析

譚詩涯

(廣西大學 法學院，廣西 南寧 530004)

0 引 言

2018年3月20日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過《中華人民共和國監察法》(下稱《監察法》)。推進國家監察立法，是創設國家監察機關并賦予其權力和職責的重要舉措。[1]4它也意味著國家機構從傳統的“一府兩院”轉變為“一府一委兩院”的時代正式到來。目前國內監察法基礎理論還未形成穩定的學說，監察法的基本原則也沒有得到統一的確立，故本文主要是對規范監察權的監察法基本原則展開理論探討，以期對監察法基本原則有一個統一的認知，引導監察權合理有效地運行。

1 監察權史的觀察與借鑒

1.1 封建時代的監察權

中國封建時代的政治體制是以皇權為中心，觀念上強調“法與吏不可偏廢”——以法治吏、整頓吏治是治世之道。封建社會官吏群體的優劣對國家的興衰強弱至關重要,吏治好壞是區分盛世與亂世的重要標準之一。

監察，封建時代有“監督察看”之意——指對官員的監督。中國有著兩千多年的監察制度史，戰國時期法家思想主張“明主治吏不治民”,對官吏的監督和懲治已經成為當時制度建設的重要組成部分。[2]16秦漢時期形成比較系統的監察體制，“監察系統”的負責人就是位列“三公”之一的御史大夫——掌管監察權于皇權之下。隋唐時期監察體系分為御史監察系統(監察百官)與諫官系統(獻納諫言)。兩宋時期則推行言諫合一。明清二朝實行單線垂直領導的集權監察體制——設都察院作為最高監察機關，強化皇權的領導與集中。自秦始至清終，其邏輯是制約行政權以強化皇權，整個封建時代的“監察權”本質并無不同——以皇帝皇權、行政權、監察權三者相互牽制，但是監察權系于皇帝一人，雖置于皇權之下但缺乏外部規制。從自我規制的角度看，既是運動員又當裁判員定然沒有監督制約的作用，權力一旦沒有了監督制約必然迅速膨脹進而導致權力濫用，明代的“廠衛”制度就是最好的例子。歷代監察機構發揮著整肅國家綱紀的作用，是國家機構的重要組成部分，體現了中國封建時代的政治文明與法制文明,反映了中國政治法律文化的特殊性。

歸納來看封建時代的監察法有以下特點：第一，基本指導思想是整頓吏治,最大化發揮官僚機構的作用以及懲惡揚善的社會矛盾調解功能；第二，只有由上而下的單向監察模式，以致于當監察權力被濫用之后導致無所不監無所不察，在以“一人皇權”為中心的專制主義政治體制下,單靠“皇帝”一人的“皇權”根本無法有效掌控；第三，監察官之間互不隸屬，以法察吏，“權與法”之間的較量一定程度上制衡君權。最終，在其漫長的發展過程中積累了豐富的經驗——監察體制、基本原則、基本規范、立法技術的成就和可操作性等，這種監察制度的設計體現了用法律來約束權力的理念,是值得珍視的重要歷史經驗，對其科學總結對于當前的監察法治建設很有借鑒意義。

1.2 “五權憲法”中的監察權

我國臺灣地區至今仍適用“五權憲法”體制，它是孫中山先生將西方“三權分立”的構架結合中國當時社會環境而創設的。1923年“監察權”概念由孫中山先生正式提出。1924年1月，孫中山先生在國民黨一大提出將五權憲法納入國民黨的綱領性文件并作為國民黨施政的指導方針，4月發表的《國民政府建國綱領》第25條“國民政府本革命之三民主義、五權憲法，以建設中華民國”首次將五權憲法制度化。孫中山的《民權主義》第五講、第六講，表達了要用人民的直接民權即選舉權、復決權、罷免權、創制權來約束政府的立法權、司法權、行政權、監察權、考試權等，這兩篇演講被視為五權憲法體系得以完善的最重要的文獻。1925 年廣州國民政府初設監察院，在其《國民政府監察院組織法》中規定“監察院為最高監察機關”。1928 年南京國民政府構建了以《監察院組織法》為中心、包含完整的工作規章和配套立法的完善的國家監察立法體系，自此監察權正式成為五權之一并由監察院獨立行使。1936年“五五憲草”中規定的監察權涵蓋彈劾、懲戒、審計三項職權，由國民大會代表選出監察委員，并對國民大會負責。1946年政治協商會議后監察權性質有所改變，“監察院”作為民意機關之特質顯然已有所強化。而“司法院大法官”于釋字第76號解釋中明確“監察院”“立法院”“國民大會”共同相當于民主國家之國會。臺灣地區2000年經修改憲制性規定后，監察機構因事實之需要，依法分區設置“監察機構監察委員行署”，亦非獨立之建制，而系派出機關而已。“監察委員”不再采取間接選舉方式，而是改由領導人向立法機構提名，經其同意方可“任命”，并明文規定“監察委員”超出黨派以外，依據法律獨立行使職權。自此監察機構脫離民意機關之范圍，轉變成為“準司法機關”，更具獨立性。中國臺灣地區的監察機構應為“準司法機構”，其行使的監察權定性為一種“準司法權”更為準確。

孫中山先生所提之“五權分立”，最大貢獻在于國家權力配置中賦予監察權極大的權限和獨立性。他所想要建立的監察院是在公平正義的理想化狀態下，彈劾不法官員而不受政黨政治所左右，意想擺脫政黨之爭的影響，使“監察院”如法院般超然中立而得以獨立行使監察權。孫中山先生的監察權思想之啟示有四：一是監察權必須制度化、獨立化；二是監察權必須受公權力的制約，同時必須受人民的有效監督；三是監察權必須建立在憲法秩序之下。監察權監督的是公權力和國家機關公職人員，不能進入公民生活、個人自治領域；四是監察權必須受到法律規制——出發點簡言之是公器公用，非是出于政治斗爭而私用的工具。因此，當下的監察制度改革應將行政監察轉為國家監察時，應由法律明確界定監察范圍、監察權責，從而形成監察的正面清單。

1.3 我國監察權的歷史沿革

監察權是民主制度的有力保障，現代法治國家的監察權主要強調對公職人員進行監督、調查、處置。孟德斯鳩將權力劃分為立法權、司法權、行政權，三者相互制約，實現監督與制衡，西方國家為防止公共權力的濫用大多采用分權與制衡模式。監察權在中國有著濃厚的歷史淵源和法律文化背景，國家監察體制改革強化了國家監督體系，全面深化依法治國和全面從嚴治黨。權力制約是一種有效的反腐敗方式，通過權力制約權力以實現最大限度的民主。我國是社會主義國家，一切權力屬于人民，我國采取人民代表大會制度下的各機構對其負責制，監察機關也由人大產生并對其負責，人民代表大會制度是民主集中制的體現，以人大為權力中心的監察制將人民的意志體現于監察體制之中，充分保障了民主。我國監察權的歷史沿革見表1。

表1 我國監察權的歷史沿革一覽表

2 新時代監察權的新特征

2.1 監察權的新生性

公權力制約公權力以保障公平正義是憲法的應有之意。原來的行政監察是屬于行政系統的內部監督，是屬于行政權范疇，現在把行政權中的行政監察權獨立出來，把行政監察權轉為國家監察權并由監察委員會專門行使，監察委員會的組建意味著我國具有追求獨立運行的新生國家公權力——監察權由此誕生。而新成立的監察委員會是獨立行使監察權的國家機關，其所行使的職權是針對整個國家機關和國家公權力的監察權。改革后的監察權行使對象是行使公權力的所有公職人員，調查其職務違法行為。至此，監察權與行政權成為兩個平行的公權力，監察權不再隸屬于行政權而成為一種獨立的公權力，公權力的自律性也在不斷地考驗著“新生”的監察權。

2.2 監察權的特殊性

行政監察法的調整對象是行政法制監督關系，其執法主體是行政機關中的行政監察機關。而國家監察法的調整對象是國家監察關系，其執法主體是國家監察機關——監察委員會。人大及其常委會下的“一府一委兩院”富有中國特色，故而對于其他國家的經驗我們可以借鑒和學習但卻不能照搬。監察權的特殊性主要在于：第一，不同于我國古代監察御史所享有的權力，也不是專為封建“皇帝”一人服務的專屬權力；第二，當下我國監察制度的改革是基于權力監督的理念，并非西方“三權分立”與我國臺灣地區“五權憲法”的監察制度所采用的分權制度；第三，不同于我國整合之前分散的行政監察權，監察權不再隸屬于行政權，而是有了更具體、更進一步的獨立運行機制。

2.3 監察權屬性的爭論性

監察委員會所行使“公權力”的監察權，在《憲法》與《監察法》中并沒有加以明確其性質，從《憲法》中的規定可知監察委員會既不是行政機關也不是司法機關，而是行使國家監察權的國家監察機關，監察權不再如之前隸屬于行政權。《監察法》第1條和第3條明確了運行監察權的目的——反腐敗和監督公職人員。監察委員會在人民代表大會的統一領導下，是與人民政府、人民法院和人民檢察院同等法律位階的、專職反貪污腐敗并獨立行使監察權的監察機關。韓大元教授認為監察機關是“集黨紀監督、行政監督與法律監督于一體的綜合性、混合性與獨立性的機關，其職權具有綜合性與混合性”[3]72。有學者提出國家監察權是“一種高位階獨立性的復合性權力”[4]13，亦有學者提出“監察權是現代公共權力‘第四權’”[5]73。學界觀點百家爭鳴，由此可見各方對監察權的性質仍未有明確的統一通論。

3 構建以規范監察權為核心的監察法基本原則

現有的研究更多地集中討論監察權與其他權力的銜接、監察范圍、監察對象等問題，對監察法基本原則的論述卻是少有，存在著對監察法的基本原則認識不統一、模糊不明等問題。基本原則對一部法律的運行起著指引作用，規范著權力的行使過程，因此必須重視監察法的基本原則對監察權的規范指引功能。監察法的基本原則是《監察法》在制定、實施過程中所要蘊含的基本價值和理念，以及《監察法》所要實現的法律目標。

憲法是國家法律秩序和價值秩序的根基和根本，一切法律的內容都要以憲法的基本原則為指導建立。《監察法》第1條寫明“依據憲法，制定本法”，那么在確立監察法基本原則的時候，不能違背憲法的基本原則和憲法基本價值，也可借鑒其他部門法的基本原則。

3.1 黨的領導原則

黨的領導須作為《監察法》的首要原則。現行《憲法》序言明確了中國新民主主義革命的勝利以及社會主義事業所取得的成就，都是在堅持中國共產黨的領導下取得的,《憲法》總綱第1條第2款以最高的法律效力確立中國共產黨的全面領導地位。《立法法》第3條的規定亦要求監察立法也要堅持《立法法》規定的基本原則，應有之意便是要堅持中國共產黨的領導。堅持黨的領導，保證了監察法本質與黨的政策本質的一致性，保證了監察法與黨的政策的一致性，保證了監察法與社會主義性質、基本原則的一致性。

黨的領導是全黨全國各族人民共同意志和根本利益的體現。2017年10月十九屆一中全會上，習近平同志強調黨的領導是決勝全面建成小康社會、奪得新時代中國特色社會主義偉大勝利的根本保證，這便決定了黨要從思想上、政治上、組織上領導監察工作，黨領導監察法的制定、修改、實踐保證了監察工作正確的政治方向，確保把黨對監察工作的方針政策落實到監察工作的全過程之中，這是社會主義法治建設獲得巨大成功的一條基本經驗。監察法的建設是社會主義法治建設的重要組成部分，監察法是社會主義法學體系重要的有機組成部分，并且在整個中國特色社會主義法學體系中所占的比重越來越大，監察法要堅持在黨的領導下為人民服務的宗旨。

3.2 監察法定原則

嚴格遵循權力法定原則，監察法定原則也稱監察權力法定原則，是指監察機關對現行有效法律的嚴格遵守和依照法律授權活動，實施的監察行為都不得與憲法、法律相抵觸，采取的監察措施必須有法律規定的明確授權。憲法是國家的根本大法，任何法律的制定和權力的行使都不能違背憲法的原則和精神。《憲法》第5條對監察權的運行要于憲法有據的明確要求，要在憲法上找到歸依：第一，憲法是國家主權在法律上的最高表現形式，規定了國家權力結構體系及其運行機制，是各個國家機關運用權力的依據；第二，憲法對國家權力的規定是具有全面性的，不僅要規制行政權、立法權、司法權，也要規制監察權，優化配置各個國家公權力、劃定各自權力的適用范圍，實現憲法的價值——運用權力是為了保障權利。

此原則包括實體法定原則和程序法定原則兩個子原則。實體法定原則要求《監察法》符合憲法基本精神和基本價值，監察機關的職權、監察行為種類等皆由法律明確規定，法無規定即禁止。程序法定原則要求監察委員會采取相關的監察行為時要遵循法定的程式和步驟，在關鍵環節上不得為解決價值沖突、為正當目的而舍棄正當程序。注重正當程序的價值和意義，強調程序與實體同樣重要，堅決避免重實體而輕程序的傾向。程序法定原則蘊含正當程序原則的要求，傳統正當程序原則的內涵包含公平、公正、公開等現代程序原則理念，實踐中是建立一套高度法治化的權力運作范式，通過合法合理的程序來保障公民基本權利并同時對監察權進行有效規制，監察權作為國家公權力的組成部分，當然要受到正當程序原則的約束。

3.3 人權保障原則

人權是指人之所以為人而應當具有的權利，即按其基本屬性和社會屬性所應當享有的權利。我國《憲法》第33條明確提出“國家尊重和保障人權”的基本要求，并分別在《憲法》的第37條、第39條以及第40條規定了國家對公民人身、住宅、通信自由的保護。從我國人權保障的立法實踐來看，這些條款完整地確立了國家在各領域(包括監察領域)對公民各項人權的保障原則。人權保障不僅是作為憲法的基本原則，也應是各國家機關嚴格遵守的基本行為準則，監察工作是一項涉及監督公權力以保障權利的重要工作，監察委員會所擁有的監察措施具有國家強制性，須謹慎監察權力對公民基本權利的不當克減。因此，要貫徹落實憲法和法律在監察領域的人權保障工作，把人權保障原則確立為監察法的基本原則，以對監察權起到良性規制作用，《監察法》應當將是否落實人權保障作為監察權運行良性與否的重要標準。《監察法》第44條第2款規定“要保障被留置人員的飲食、休息和安全，提供醫療服務”，對人權的保障除了物質層面，還需要不斷深入細化，也要注重人的精神層面的保障。立法上可考慮將憲法上的人權保障條款明確寫入《監察法》，貫徹落實在監察權運行的全過程之中。

3.4 權力制約原則

有“權”必有“控”，國家權力制約模式主要有兩種：一是用權利制約權力。人民主權說的觀點表達國家權力的本質是公民權利的讓渡，權力必須受到權利的監督。監察權的行使本質是為了保障人民當家作主，馬克思和恩格斯曾表示人民群眾掌握監督權是實現人民當家作主的根本保證之一。我國當下主要是通過賦予公民以及社會組織的權利來制約和監督公權力的運行，即我們通常所說的社會監督。社會監督的主體主要是公民，因此可考慮將《憲法》41條第1款貫徹至《監察法》，充分保障處于弱勢方的公民的個人監督權利。同時也要注重其他社會組織監督尤其是社會媒體的監督，最大限度確保“權力”為“權利”而服務。二是用權力制約權力。通過合理分配各個國家機構間的權力，完善和規范國家制度而以公權力制約公權力。監察委員會把所有公權力部門及其工作人員都作為監察的對象，全面覆蓋了對公職人員監管，集中統一行使監察職權，這是公權力制約公權力的具體化體現。為保證國家監察權力的良性運行，應當完善監察權力的合理分工制約和程序制約機制。例如做好人大的監督，監察委員會及時向產生它的人大報告工作、接受詢問、質詢、罷免等；做好內部監督工作，十八屆三中全會以來，國家監察委員會和中紀委聯合辦公，自我監督進入新的階段。最后也要重視憲法對于權利與權利之間、各國家公權力之間的統籌規制。

4 結 語

當下我國對監察權運行的法律體系尚待完善，因此應當重視監察法基本原則的規范作用，用基本原則來指引監察權的科學運行，具有相當重要的意義。一方面應注重人權保障，對限制、剝奪公民基本權利的監察行為設定進行合法審查；另一方面使用法律的解釋方法規范監察權的行使。

構建以規范監察權為核心的監察法基本原則，首先是要堅持人民主權的民主中心。此次監察體制改革未改變人大代議機關的憲法地位，未改變民主的核心原則，也未否定人民主權原則，更未否定人大基于代表機關的身份而享有的監督權，因而未動搖憲法的“根本”，而是完善人大制度下的單向權力監督結構，形成首尾相銜的閉環式權力監督模式。其次是科學配置監察權。遵循權力法定的原則對監察權進行合法合理的優化配置，在監察權的運行過程中，應當通過人權保障原則、比例原則、正當程序原則作為監察權行使目的、手段的合憲性審查標準，將監察權的運行置于憲法價值的框架之內。最后是促進我國基本人權發展。在《憲法》第33條“國家尊重和保障人權”的人權價值目標追求之下，促進基本人權發展也應是監察體制改革的應有之義。福利行政背景下公民的申訴權發展為人權的重要內容，出于對公民權利保護的價值追求監察委員會應當提供“處理相對人申訴、保護相對人合法利益，同時監督政府活動”的機制。通過提供有效的救濟，使得公民在受到政府不良行政行為困擾之時——特別是因政府人員的腐敗問題而侵害公民合法權益時，監察委員會應當采取懲惡揚善的正義行為保護公民合法權益，以權利監督權力，符合尊重和保障人權的憲法價值追求。

此次監察體制改革是對權力架構的重新配置，使得監察權在憲法規制之下得以良性運行，是以憲法確立的價值目標和規范體系為標準的中國特色監察體系征程的開始。通過國家立法制定《監察法》，以法律的形式鞏固十八大以來反腐敗工作中取得的經驗和成果，建立科學的腐敗治理的常態機制——以監察權為核心的集中統一、權威高效的監察體制能有效應對腐敗問題，將憲法精神、原則在監察法領域貫徹實施，具有實現憲法價值的積極意義，也是憲法在各個部門法領域發揮國家根本法作用的必然要求。