找準新定位落實新要求全面發揮督察審計“第二道防線”監督作用

□沙宏

黨的十九大報告指出，要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子。國稅地稅征管體制改革后，稅務系統層級多、隊伍大、業務廣的實際情況更為凸顯，對稅收執法權和行政管理權的制約和監督已經成為當前內部監督最為重要的內容之一。總局王軍局長在今年的從嚴治黨工作會議上指出全國稅務系統在監督格局縱向上要筑牢“三道防線”，督察審計位于第二道防線，所謂“故欲善守，必明善攻”，督審的核心任務即定位在著力發現問題、推動整改和提出改進建議。如何能夠做到“善攻”，即高效率地發現問題、高質量地推動整改、高標準地防控風險，最終實現風險的內控內生化，這是夯實筑牢第二道防線的關鍵所在，也是新時代全面加強稅務系統內部監督的核心目標。

一、提升站位，準確把握督審工作新定位

（一）加強督審工作是推進全面從嚴治黨的必然要求

十九屆中央紀委三次會議指出，要不斷強化從嚴治黨的制度保障，充分發揮巡察、審計、紀檢的內部監督作用。

總局王軍局長也對督察內審做出了“三個重要”的工作定位，即：督察內審是構建稅務系統全面從嚴治黨新格局的重要一環，是黨委落實主體責任的重要抓手，是加強內部監督、防控風險、抓好隊伍建設的重要力量。作為全國最大的垂直管理執法系統，精準的內部控制、高效的行政管理、規范的稅收執法、嚴格的考評問責是稅務系統踐行全面從嚴治黨和落實主體責任的現實需求和基本保障，與督審部門“控督審評諫聯”的職能定位高度一致，是新時期督察內審工作新的責任與擔當。

（二）加強督審工作是推動中央重大決策部署落地的重要力量

當前，稅務系統處于改革的深水區，既有體制上的國稅地稅征管體制改革，又有稅制方面深化增值稅改革、個人所得稅改革，更有減稅降費政策落地生根等中央重大決策部署的落實，稅收參與國家治理的作用越來越凸顯。習總書記說“空談誤國，實干興邦”，實際工作中，各項政策及改革措施的落實落地均需要強有力的監督推動。實踐中，督審部門具有內部監督工作職責，督審人員既具備稅收專業技能，又掌握督察督辦的專業技能和方法，在推動中央重大決策部署落地等工作中發揮著重要作用。今年陸續開展的減稅降費督察督辦、第三方企業服務專項整治工作中，都充分體現了督察內審部門的職責和作用。

（三）加強督審工作是強化管理監督的重要內容

在稅務系統組織體系中，巡視巡察、督察內審、紀檢監察、稅務稽查四個部門均具有監督職能，共同承擔著稅務系統內部監督職責，形成“四位一體”的監督體系。但不同部門監督重點相差很大，巡視巡察側重政治監督，關注黨的政策的落實；督察內審側重執法規范性監督，關注稅務機關和稅務人員執法過程；紀檢監察側重政治紀律監督，關注稅務機關和稅務人員的違紀行為；稅務稽查側重于納稅遵從監督，關注納稅人偷稅漏稅行為。“四位一體”的監督體系相對獨立而又相互關聯，而稅收執法行為的不規范將會直接導致重大決策部署落實不夠到位、納稅人權益受損影響營商環境、產生稅務人員廉潔以及納稅人遵從等風險，可以說督審部門對執法規范性的監督屬于塔基類監督，是其他監督的基礎和保障。

（四）加強督審工作是警示保護干部的重要方式

“抓早抓小、防微杜漸”是內部監督堅持的原則，常態化的督察審計實現與稅收工作的緊密銜接，通過有效的發現問題，整改問題，進而舉一反三的開展風險警示、內部控制和過錯責任追究，不斷明確和完善稅收執法和財務管理中的“可為”和“不可為”的政策界線，讓稅務干部能夠知錯改錯到避免出錯，進一步減少稅務人員發生違紀行為的機會，切實提升稅務人員遵規守紀意識，有效發揮督審“治稅管隊”方面的重要作用。

二、深入探索，持續解決督審工作新問題

準確把握新形勢下督審工作定位，圍繞“發現問題、推動整改和提出改進建議”的核心任務，不斷解決督審工作在發展中存在的一些問題，推進督審工作向縱深發展。

（一）在“內”字上做文章，解決“再出發”問題

督察內審核心是內部監督部門，要充分發揮督審“服務稅收大局、服務中心工作、服務基層”的作用，就必須改變“重察重責”的常規工作模式，圍繞“內”字這一核心監督點，不斷拓展督審監督內容，始終做到將內部控制挺在內部監督前面、將內部監督挺在外部監督前面、將內部糾錯挺在外部問責前面的工作要求，全面促進全省各級稅務機關、稅務人員規范執法、強化管理。一是統籌內部監督力量。對督察審計、督查檢查、巡視巡察等發現的問題進行相互共享和認證，在稅務系統內部形成“相互補充，權威防控”的監督合力，全面提升內部監督效能。二是統籌疑點數據推送，對內外部監督部門發現的疑點數據實行扎口管理，統一推送及反饋口徑，解決基層持續“重復應對”的弊端，既提高工作效率，又切實為基層減負、減壓。三是統籌系統上下，對督審重點工作任務按各市稅收管理特點進行分配，按照“試點+推廣”的模式開展創新性工作探索，對試點比較成熟的數據防控及內控方案在全系統進行成果共享，實現一條線上的散點聯動和同頻共振。

（二）在“防”字上謀創新，解決“促管理”問題

堅決樹立“以防促察”的新監督理念，需要改變原先重點關注事中現場督審的工作模式，不斷拓展事前風險防控方式方法。一是按照總局的“全覆蓋”要求，制定本單位中長期督審工作規劃實現對市級稅務機關和重點縣（區）、重點稅收業務、重要政策落實的督審全覆蓋，實現監督的全方位和無死角。二是及時進行風險的預警和提示，將監督關口前移。對照上級和外部監督重點，充分利用信息化手段遠程調取和篩選數據，在充分開展典型驗證和案頭分析的基礎上，按照風險等級定期推送重大疑點數據，著力減少實地督察次數，同時給基層預留核查整改時間，引導被督察單位立行立改。三是通過問題的梳理分析，實現內控成果轉化。對督審發現的問題進行系統性的認真分析，明確產生原因、過錯路徑和整改方法，最終要通過信息化手段固化到金稅三期系統和內控平臺，以內控內生化的方式將被動監督逐漸轉變為主動防控。

（三）在“改”字上求實效，解決“去頑疾”問題

以重點解決屢查屢犯的“牛皮癬”問題為突破口，在常規督審監督的基礎上，全面建立整改落實“回頭看”工作機制。一方面將監督重心后移，抓實問題的整改落實。在開展事前預警的基礎上，對重大問題和整改不力的問題深入現場開展督促落實，不斷強化發現問題的整改落實并擴大監督成果應用，實現執法監督重點從“點對點核查發現問題”向“以點帶面強攻整改落實”轉移。另一方面嚴肅問題追究，推動整改工作落地落實。不斷探索拓展當前執法過錯責任僅對經辦人員追究的現有模式，對整改不力不到位以及短時間頻繁發生同類問題的單位主要領導進行追究問責，從組織領導上提升站位，持續增強單位“一把手”的整改責任意識。

三、開拓創新，不斷發揮督審工作新效能

（一）與風控聯動，實現風險立體監督

督察審計側重內部管理風險，風控部門側重納稅遵從風險，二者屬于“一個硬幣的兩個面”，相互關聯又相互制約。對督察審計中發現的管理薄弱環節及時與風控部門對接，有針對性的提取疑點數據開展風險應對，實現對管理風險的二次補充防控；對風險應對中發現的重大涉稅問題，從督察審計的角度進行逆向追溯，對稅收執法各個環節進行規范性審核，深研問題產生的根本性原因，并有針對性地提出改進建議，切實提升內部監督精準性和有效性。

（二）與巡察聯動，實現風險政治監督

在踐行“基層減負年”的各項工作要求的基礎上，不斷拓展總局督察和審計統籌開展的工作要求，與巡察部門在稅收執法和財務管理兩方面開展聯動，將督察審計結果及時共享本級巡察部門，實現內部監督力量的有效整合。同時，有效借助政治巡察的高度和力度來推動個別頻繁發生的、較為嚴重的、整改積極性不高等問題的整改落實工作，在全面提升工作效率的基礎上，也進一步增強工作質效。

（三）與法規聯動，實現風險規范監督

所謂“透過現象看本質”，發現問題是表，提出改進建議才是根。每個督審項目結束后，要對發現的問題進行認真的梳理和分析，查找出存在政策理解偏差、執行尺度不一、落實沒有有效抓手等問題及時與法規部門對接，有針對性地提出督審工作建議，制作下發《督審工作建議書》，指導和幫助基層稅務機關和稅務人員，執行好政策，落實好政策。同時，有效發現各項政策在實際執行中的問題，及時進行修改完善，切實擴大督審的工作成效。

（四）與基層聯動，實現風險有效內控

通過在現場開展的督察審計項目，與基層稅務機關在稅收執法和財務管理的實際工作上實現有效互動，并對督察審計發現問題所采取的內控措施與內控手段在基層稅務機關進行有效補充核驗，積極收集和采納基層上報的關于風險防控的內控建議，通過信息化手段及時固化到相關系統中，使內控不只停留在規章制度上，而是運行在稅收工作的方方面面，將內部控制中突出的風險防控和促進管理的作用實打實地發揮出來，既能接住地氣，也會發揮內控效能。