加強環境保護稅征管工作的建議

徐霖雯 王明世 陳玉琢

《中華人民共和國環境保護稅法》和《中華人民共和國環境保護稅法實施條例》（以下分別簡稱稅法、實施條例）于2018年1月1日起實施，目前稅務部門已經順利完成連續兩個征期征收，正會同環保部門扎實做好后續管理工作。筆者通過走訪調研環境保護稅征管工作，發現在環境保護稅的征管方面還存在一些問題亟須解決。

一、環境保護稅征管實踐中存在的問題

（一）稅務部門納稅人識別精準性不夠

根據實施條例的規定，對于環保部門交送的排污單位信息中沒有對應信息的納稅人，由稅務機關在納稅人首次辦理環境保護稅納稅申報時進行納稅人識別，并將相關信息交送環保部門。由于以往排污費征收管理條例規定，環保部門按照權限對污染物的種類、數量進行核定，但是現代稅收征管要求還權明責于納稅人，由納稅人自行申報。就同一行業而言，存在部分企業繳納了排污費，但當時該企業并沒有將所有應繳費的排放污染物納入排污費征收范圍，也有部分企業應繳排污費但沒有納入排污費征收范圍。為此，環境保護稅開征后，稅務部門是否需要會同環保部門進行核實，將這部分企業及時納入環境保護稅范圍。如果不需要環保部門核實，稅務機關自行依職權認定環境保護稅納稅義務人，納稅人并未辦理申報，該未申報信息傳遞給環保部門的時間節點沒有明確。

（二）涉稅信息的共享力度和覆蓋面有待推進

眾所周知，環境保護稅實行“企業申報、稅務征收、環保協同、信息共享”征管模式，該模式對稅務、環保部門的職責有了明確劃分，以便于雙方各自發揮優勢，降低稅收成本。但從2018年上半年運行的總體情況來看，環境保護稅涉稅信息共享和數據復核方面還有待優化。

1.基礎信息采集智能化不足。不少地區的納稅人在進行基礎信息采集時，只能通過平臺外部信息交換帶出基礎排污信息，具體的應稅污染物、排放標準等信息難以帶出，仍然需要納稅人自行填報，而辦稅員基于會計出身，沒有環保業務背景，手工錄入填報容易缺漏或誤填。

2.涉稅信息共享常態化有待深入推進。征期結束后，有的地區涉稅信息共享機制和操作平臺還沒有完全到位，對于如何具體開展信息傳遞，數據分析復核工作，基層稅務機關比較困惑。

3.稅額確認難度大。對于沒有采取自動監測或者第三方監測方法計算環境保護稅的企業，稅務部門不能直接自行判斷、審核納稅人申報的準確性和真實性，難以實現全面有效的征管。

（三）個體工商戶征管難度大

在環境保護稅征管過程中，發現很多環境保護稅納稅義務人為個體工商戶，很難將他們納入到正常的稅收管理。一方面，個體工商戶數量龐大，規模小，經營情況容易發生變化，應稅污染物易變，雖然稅額少，但是管理需要消耗大量的人力資源和時間；另一方面，個體工商戶更多地采取核定征收的辦法，納稅人本身很難有精力去學習環境保護稅知識，對如何計算較難掌握；三是相當數量的個體工商戶營業額不達起征點，而環境保護稅與營業額不存在直接關聯性，向個體工商戶征收環境保護稅需要大量的宣傳解釋。相對而言，個體工商戶納稅意識較為薄弱，稅法遵從度低，實施欠稅催報催繳，執法成本高。在優化稅收營商環境的大背景下，基層稅務機關對個體工商戶征收環境保護稅存在較多顧慮。

（四）稅務人員環境保護稅專業能力有待提升

在計稅依據方面，環境保護稅主要按污染物排放量計征，但污染物排放量的計量較為復雜，大氣污染物、水污染物、固體廢物、噪聲等計量標準不盡相同。雖然環保部門負責污染物的監測，但是企業在申報過程中，對于污染物的類別、申報方式等業務都有可能向稅務部門咨詢，而稅務人員難以專業解答。如，對于環境保護稅申報數據異常的復核，根據環境保護稅法及其實施條例規定，稅務機關發現納稅人的納稅申報數據資料異常或者納稅人未按照規定期限辦理納稅申報的，可以提請環境保護主管部門進行復核。納稅申報數據資料異常包括納稅人當期申報的應稅污染物排放量與上一年同期相比明顯偏低，且無正當理由的情形。而對于“無正當理由”情形認定，企業申報排放量是否屬實，需要稅務人員有著專業的判斷，熟悉企業生產資料的消耗與污染物排放之間的內在邏輯聯系。

（五）行政執法風險可能上升

1.未按規定申報的處罰風險。原排污費對于未按規定繳納等行為都有行政處罰措施。如，未按規定繳納排污費的，環保部門責令限期繳納，逾期拒不繳納的，處以應納數額1倍以上3倍以下的罰款，并報經有批準權的人民政府批準，責令停產停業整頓。排污者以欺騙騙取減繳、免繳或者緩繳排污費的，由縣級以上人民政府環保部門責令限期繳納，并處騙取批準減繳、免繳或者緩繳數額1倍以上3倍以下的罰款。而現行稅收征管法規定，納稅人在規定期限內不繳或者少繳應納或者應解繳稅款，經稅務機關責令限期繳納，逾期仍未繳納，稅務機關可以采取強制執行措施追繳稅款，可以處不繳或者少繳稅款百分之五十以上五倍以下的罰款。由于環境保護稅脫胎于排污費，納稅人對逾期繳稅的違法后果認識不足。

2.未按規定保存證據的處罰風險。污染物排放的臺賬一般有相關法律規定保存要求，未按規定保存，也有行政處罰措施。如，《大氣污染防治法》第一百零八條規定，工業涂裝企業未使用低揮發性有機物含量涂料或者未建立、保存臺賬的，由縣級以上人民政府環境保護主管部門責令改正，處二萬元以上二十萬元以下的罰款；拒不改正的，責令停產整治。而現行稅收征管法規定，納稅人未按照規定設置、保管賬簿或者保管記賬憑證和有關資料的，由稅務機關責令限期改正，可以處二千元以下的罰款；情節嚴重的，處二千元以上一萬元以下的罰款。對同一違法行為，稅務部門和環保部門如何協調行下處罰，需要明確。

3.取證不規范的風險。對于環境監察或稅務稽查來說，只有合理界定證明標準，才能明晰取證責任，防范執法風險，提高效率和公平。稅務稽查案件應適用何種證明標準，我國法律法規并沒有明確。2009年國家稅務總局《稅務稽查工作規程》第二十四條僅規定，實施檢查時，應當依照法定權限和程序，收集能夠證明案件事實的證據材料。收集的證據材料應當真實，并與所證明的事項相關聯。因此，目前稅務稽查證據并沒有統一的標準，在面對環境保護稅檢查時，環境檢查的取證規則與稅務檢查取證規則交叉，亟需要整合，出臺環境保護稅專業性的取證規則。

4.計稅依據核查精準不確定的風險。環境保護稅計稅依據主要是污染物的排放量，與以往稅收征管涉及的賬冊、資金往來、發票有很大不同，企業一般有賬簿、銀行對賬單等資料，納稅人不遵從少繳或未繳稅款可以通過稅收風險應對等方式進行核實。但是環境保護稅的污染物排放量必須在排污行為發生時記錄征稅對象的信息，事后難以查驗，如噪聲只有在發生時才能進行監測，事后難以進行核實。存在稅收的唯一性與排污行為瞬間性導致不確定的矛盾。從這點上來看，稅收的準確性與排污行為的瞬間性、一次性和不可復制性存在矛盾，而目前的環境監測能力，在技術上難以保證計稅依據的準確性。

從以上可以看到，對于污染物排放未按規定申報，資料保管，環境法和稅法都規定了罰則，那么納稅人就可能因為自己的同一個行為因為不同法律文件的規定而面臨兩次以上的處罰。暫且不談是否違反“一事不二罰”的原則，但是可能面臨兩次處罰的原因，是因為費改稅“制度平移”所致。

另外，“費改稅”前環保部門除可以實施最低處1倍的處罰外，還可以對企業進行停產停業整頓。環境保護稅開征后，企業逾期不繳納環境保護稅，稅務部門雖然稅款追征的執行方式較多，也可以處罰，但追征要求更高，程序更加復雜。

二、加強環境保護稅稅收征管的建議

1.鼓勵企業采取更精準的方法自行計稅。一是鼓勵排污企業特別是重點排污企業逐步安裝自動排污監測設備，與環保部門聯合開展宣傳輔導，并從環保管理、稅收優惠、長期經營的角度引導企業安裝在線污染監測。二是鼓勵引入第三方監測機構，對第三方機構采取稅收優惠等方式降低企業成本，同時規范第三方監測機構，防止出現造假行為，引導企業采取第三方監測提高申報數據的精準，降低稅收風險；三是加強對企業環保人員的技術培訓，熟練掌握監測技術與方法。

2.配合環保部門跟進排污許可管理。在基層，排污許可證制度還沒有徹底全面普及，不少納稅人企業簡單化地認為，排污只是一個交稅的問題，沒有對排污行為引起足夠的重視。稅務機關需要加強與環保部門合作，將納稅人識別與排污許可管理相結合，對有排污許可證的納稅人按行業等要素實施分類分級管理，對環保信用與納稅信用實施聯動集成管理。

3.加快涉稅信息交換平臺建設。爭取地方政府支持，加強與環保部門協作，通過信息平臺開展涉稅信息、排污信息的信息交換、比對、傳遞和反饋。一方面，減少紙質或者拷盤傳遞數據的低效和隨意。另一方面，動態跟蹤了解納稅人的應稅污染物排放量、排污濃度的變化，準確及時掌握企業的排污動態。

4.深化環境保護稅業務培訓。環境保護稅的征管業務復雜，將來一段時期內處于動態變化中，無論稅務機關與納稅人必須予以重視。對稅務機關而言，加強稅務人員環保方面業務知識的培訓，邀請環保部門業務骨干對稅務人員進行專業技術培訓，試行環保人員和稅務人員互派機制，出臺鼓勵措施激勵稅務人員參加環境工程師等資格考試，尤其是縣級局要明確環境保護稅專業師資，主要針對環境保護稅污染物、計算方法、排放標準等專業知識進行講解，提升稅務人員專業水平。

5.優化環境保護稅行政執法的流程。基于合法性、效率和便利納稅人的原則，可以吸收排污費征收處罰與稅務行政處罰的優勢，借鑒環境保護部2011年《環境行政處罰證據指南》，出臺環境保護稅涉稅證據操作指引，以明確環境保護稅涉稅證據的取證方式和要求、審查證據的方法和要求、證據效力的判斷方法，提供常見環境保護稅涉稅證據的證明對象示例、常見證據制作示例等，保證在開展環境保護稅稽查時證據明確清晰。稅務機關還要經常性地進行環境保護稅執法案例公示，通過案例警示來增強稅收執法的剛性，讓環保稅納稅人能夠享受政策優惠，也讓違法納稅人增加稅收違法成本，促進全社會稅收遵從。