區塊鏈技術在政府采購信息管理中的應用：優勢、趨勢與法律規制框架

王 東，程園園

(新疆財經大學，新疆 烏魯木齊 830012)

一、引言

自2003年1月1日《中華人民共和國政府采購法》正式實施以來，我國政府采購便在法治化的軌道上平穩發展并取得了巨大成就。這種成就集中體現在兩個方面：一是全國政府采購規模顯著擴大。財政部統計資料顯示，2003年全國政府采購規模為1659.4億元，2008年增長到5990.88億元，是2003年的3.61倍；2017年全國政府采購規模達到32114.3億元，是2003年的19.35倍注2003年和2008年數據來源于當年的《中國政府采購年鑒》，2017年數據來源于財政部網站發布的《2017年全國政府采購簡要情況》，詳見http://gks.mof.gov.cn/zhengfucaigouguanli/201809/t20180930_3033022.html，最后訪問日期為2019年4月25日。。二是政府采購的制度創新選擇越來越與時俱進，尤其是在采購方式改革和信息化建設方面不斷引入新技術，改革成效顯著。

我國政府采購取得的上述兩方面成就之間存在緊密的內在邏輯關聯性。政府采購規模的迅速擴大得益于政府采購的制度創新，而政府采購的制度創新又依賴于我國規模巨大的政府采購市場，它為創新提供了實踐的場域和可利用的多元技術進路選擇，其中基于互聯網技術的電子化政府采購模式的推進就是典型例證。我國政府采購通過互聯網技術進行的信息管理模式創新已經成為“互聯網+政務服務”的典型代表。2018年以來，國務院辦公廳發布了一系列有關“互聯網+政務服務”的規范性文件，對“互聯網+”與政府服務如何進行融合及其具體實施路徑制定了時段點和路線圖，也為各級政府部門通過“互聯網+”提升政府采購質量提供了明確指引。

為在一定程度上解決以往政府采購信息發布渠道單一和信息不透明等問題，目前我國縣級以上地方政府建立了以實現政府采購信息公開透明為目標的區域統一的政府采購網站，但多數政府采購網站在平臺建設和信息管理方面依然存在信息孤島、條塊分割、協同不足以及小額零星采購信息發布不規范等問題[1]。對于試圖通過政府采購網站獲得信息的供應商而言，政府采購信息在可獲取性、時效性、完整性、可靠性等方面還有很大的提升空間。

互聯網技術發展迅速，新技術的不斷涌現使得傳統互聯網信息傳遞的技術基礎得以不斷更新，而在這其中，區塊鏈技術是當前最具影響力和革命性的技術類型[2]。區塊鏈技術最初是從比特幣應用中衍生出來的，當前已在電子政務領域得到了應用和推廣[3]，我們可以清晰地預見，未來其將在政府采購領域發揮積極作用。本文主要探究區塊鏈技術在我國政府采購信息管理中的應用優勢、發展趨勢及可能存在的問題，并提出在政府采購信息管理中應用區塊鏈技術的法律規制框架。

二、區塊鏈技術的內涵和特征

(一)區塊鏈技術的內涵

關于區塊鏈技術的研究，最早可以追溯到2008年發表的一篇名為《比特幣：一種點對點的電子現金系統》的文章[注]文中詳細描述了如何創建一套去中心化的電子交易體系，詳見https://blog.csdn.net/singkingway/article/details/80800116，最后訪問日期為2019年4月25日。，但文中并未對區塊鏈作出明確的定義，僅說明被用于記錄比特幣交易賬目歷史的底層數據結構即為區塊鏈。從比特幣交易中衍生出來的這一技術被應用于很多領域，并被認為很有可能帶來一場全球治理的新變革[4]。區塊鏈技術的本質屬性是一種通過去中心化和去信任的方式使系統中所有參與者廣泛參與的分布式記賬方式，參與系統的任意多個主體可以在不需要信任關系的前提下形成統一的賬本(信息)系統。

(二)區塊鏈技術的特征

1.去信任中心化。區塊鏈技術建立起的信任機制，正是其價值所在。在當前的政府采購交易中，第三方主體作為信任中心，對交易的實現起著舉足輕重的作用。但由第三方主體作為信任中心在很大程度上增加了交易的成本，而區塊鏈技術的應用則能很好地解決這一問題。區塊鏈技術采用的是點對點的交易方式，通過算法的自我約束和去信任中心化的交易系統來實現交易，無需擔心惡意欺騙系統的行為，因為所有這樣的行為都會遭到系統中其他節點的排斥和抑制。區塊鏈技術的這一特征為營造公平競爭的政府采購營商環境起到了積極的推動作用[5]。

2.信息不可篡改。區塊鏈技術為數據追蹤和信息防偽提供了新路徑，區塊鏈系統內的每個節點都參與數據處理，同“時間戳”技術配合可有效防止信息被篡改。如想修改信息需經系統內半數以上的節點同意，因此篡改信息幾乎是不可能的。這一特征極大地增加了解密難度，具有較高的安全性[6]，可以有效解決政府采購過程中的交易安全問題。

3.智能合約。智能合約是指在區塊鏈系統內，只要符合交易雙方約定的條件即可達成共識，系統會根據交易雙方的約定自動執行合同內容，其本質屬性是一種滿足各方條件即可自動執行的計算機程序。將政府采購各方達成的一致條件以數字化的形式寫入區塊鏈中就能生成智能合約，然后由區塊鏈技術來保障合約的存儲、讀取、執行，全過程透明可跟蹤且不可篡改，這樣不僅可以發揮智能合約在執行中的效率優勢，同時還可以避免惡意或違法行為對合約正常執行的干擾。區塊鏈技術的該特征有利于對政府采購歷史交易信息的追溯，對政府采購過程中各參與主體恪守契約精神有著重要意義[7]。

三、政府采購信息管理中存在的問題及區塊鏈技術的應用優勢

(一)政府采購信息管理中存在的問題

1.政府采購信息傳導機制存在信息阻塞。目前我國政府采購信息傳導機制主要是建立在互聯網平臺即政府采購網站上，政府采購信息的發布速度、保存實效和傳遞途徑等都影響著政府采購的質量。由于政府采購信息平臺的建設主要依賴于互聯網技術，如果在平臺建設和維護的過程中不能及時更新技術類型和信息傳導模式，就會產生采購部門與供應商之間信息交流不暢通和信息共享不及時等問題，這些問題會對后續的采購項目招標效率甚至對項目履行質量產生極大的影響[1]。現階段我國電子化政府采購平臺的主要功能是信息發布，暫不具備信息發布的后業務處理能力，這就導致政府采購項目的網上招投標、網上辦理審查、網上資料核驗、履行效果網上集成監督等工作存在困難。

2.政府采購信息零散化、碎片化。當前我國政府采購信息零散化、碎片化現象較為突出。政府采購信息公開主要是依靠網絡平臺，但當前我國各種相關交易平臺如中央集采機構平臺、各地公共資源交易平臺以及各種專業網站平臺較多且較為分散，未能完全實現信息共享，這就導致了信息管理者管理成本以及信息使用者搜尋成本的增加[8]。交易平臺的分散以及不同地區交易平臺建設形式的多樣化，不僅加大了供應商的信息查找難度，也給政府采購系統中的其他參與主體帶來了一定的困擾，更不利于公眾了解和監督政府采購行為。

3.政府采購監管信息獲取困難。政府采購制度設立之初，其主要目標在于“規范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益”[注]詳見《中華人民共和國政府采購法》第一條：“為了規范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護國家利益和社會公共利益，保護政府采購當事人的合法權益，促進廉政建設，制定本法”。，“程序管理”是政府采購治理體系的主要關注點。近年來，我國的政府采購逐步向具有中國特色的現代化治理模式轉變，伴隨著政府采購制度的深入發展，政府采購目標的多元化趨勢逐漸顯現，政府采購治理體系的主要關注點逐漸由“程序管理”轉變為“物有所值”目標。但評判是否實現“物有所值”目標的參數主要來自政府采購的過程管理和結果評價，這都需要采購方和供應商提供足夠的信息來加以量化。對政府采購活動承擔監督、管理、考核職責的監管部門是各級人民政府的財政部門，然而在實際的政府采購監管工作中，受人力成本和知識(專業)成本的制約，財政部門很難獲得足夠量的監管信息，只能依賴供應商提供的資料。這種信息獲取困境使得一些政府采購服務項目在履行過程中存在質次價高的情況，履行效果名不符實的現象較多。

(二)區塊鏈技術在政府采購信息管理中的應用優勢

1.降低合作成本，強化信任機制。區塊鏈技術中的分布式賬本、非對稱加密、共識機制和智能合約等技術解決方案保證了其應用價值的實現。信任是影響政府采購行為能否順利進行的重要因素之一。在政府采購交易中信息往往是不對稱的，區塊鏈技術通過算法和代碼構建了低成本、無需權威部門或第三方主體認證的信任生成機制，大大降低了供應商搜集信息的成本。區塊鏈技術的運用可以增強政府采購部門同供應商之間的共識與信任，同時還可降低雙方的合作成本，使所有供應商都能平等地參與政府采購。

2.提升信息傳導流程的透明度。理論和實踐都已證明，公開透明是最好的“防腐劑”，是預防和制約腐敗的利劍。區塊鏈技術給政府采購的運行方式帶來了革新，可使政府采購流程更加透明、開放，使政府采購的效率更高、成本更低。區塊鏈技術可以推動供應商改善服務體系，提高采購效率，在促進采購結果圓滿的同時，保證政府采購流程誠信、公開、透明。如前所述，區塊鏈技術具有去信任中心化和信息不可篡改的特征，政府采購部門可以借助這一技術優勢構建更加高效的政府采購治理服務體系，使責任認定和問題解決更便利、更有據可查。通過應用區塊鏈技術，在建立便捷、高效、信息化的政府采購系統的同時，也為全國各地的政府采購供應商提供了及時、公開的信息平臺，進而降低供應商搜集信息的成本，提高政府采購的服務效率和質量。區塊鏈技術的可追溯、透明、安全等特性，可以實現政府采購相關業務系統的有效連接，也可實現對商品采購及履約環節的全方位追蹤，為實現政府采購全流程全要素公開提供了助力。

四、區塊鏈技術在政府采購信息管理中的應用趨勢與挑戰

(一)區塊鏈技術在政府采購信息管理中的應用趨勢

1.利用信息傳導技術特性可以提高政府采購信息一體化平臺質量。李克強總理在2019年《政府工作報告》中將政府采購定位為優化民營經濟發展環境的一個重要手段，因此貫徹政府采購“公平競爭”的法定原則是優化民營經濟發展環境的重要途徑之一。將區塊鏈技術應用到政府采購中，可以滿足政府采購平臺一體化建設的要求，通過區塊鏈的點對點技術和共識機制，各參與主體可建立起點對點的分布式對等網絡平臺，在這個相對平等的網絡平臺中，各參與主體都可直接進行點對點的信息傳遞，使信息傳遞更加及時有效，提高工作效率。通過應用區塊鏈技術構建的統一開放、競爭有序的政府采購網上交易一體化平臺可有效規避信息不對稱的風險，在一定程度上解決以往政府采購中存在的價格高、質量差、效率低等問題，促進政府采購交易、服務和監管的電子化、透明化，使政府采購行為更加規范。

2.發揮去信任中心化技術特性可以完善政府采購信用體系建設。良好的企業信用記錄對企業經濟效益的提升具有積極影響，如在簽訂購銷合同、參加招投標、申請資質時都需要有效的信用“身份證”，這個信用“身份證”可以為企業開辟出更加高效且優渥的市場。近年來，在政府采購規模不斷擴大的同時，一些政府采購供應商的失信問題給政府采購監管工作帶來一定的困難。區塊鏈技術的應用使政府采購不再需要依靠政府或銀行等第三方機構的信用擔保，而是通過區塊鏈的非對稱加密及智能合約等技術形成一種全新的信任機制。通過區塊鏈技術加密存儲的交易記錄成為了交易雙方各自信用資料的一部分，同時也明確了交易雙方對數據的所屬權。由此，不需要通過政府或銀行等第三方機構對這些信用資料進行認證，就可以構建每個人、每個機構產權清晰的信用資料。“以區塊鏈技術為底層技術支撐的信用系統將包括企業或個人行為的永久記錄，成為社會網絡成員交往互動過程中可靠的信任依據”[3]。區塊鏈技術的應用對政府采購各參與主體特別是對供應商具有重大影響，其所特有的信息不可篡改的特性，能夠將企業的歷史交易記錄真實、完整地呈現出來，采購方依據供應商的信用記錄就可以判斷其是否符合交易要求。信用體系的構建對于形成基于誠信的價值激勵機制具有積極的推動作用，有利于促進政府采購各參與主體建立良好的合作與互動關系，進而促進政府采購各項活動的有序進行。

3.發揮信息不可篡改的技術特性可以促進政府采購信息公開。由于現階段我國電子化政府建設還不完善，政府采購信息公開水平較低，監管不到位，仍然存在天價采購、價高質次等現象，在一定程度上影響了政府采購制度的實施效果，甚至影響了政府的公信力。區塊鏈技術所具有的信息不可篡改的特性為政府采購信息的公開提供了安全可靠的技術支撐保障，對涉及公共利益的信息可以及時、準確地予以公布。區塊鏈技術特有的以“時間戳”為順序的鏈式數據結構可以用于每一筆政府采購交易記錄的檢驗。作為數據的存在性證明，區塊鏈技術形成的無法篡改或偽造的證據有利于舉證與追責功能的實現。當然，并非所有的政府采購信息都需要公開，區塊鏈的非對稱加密技術可以為政府采購信息的公開及利用提供權限保障，在保障公民知情權的同時也確保了信息的合理利用。

4.利用智能合約技術特性可以充分整合政府采購信息資源。政府采購制度在不斷完善和規范的同時依然存在諸如價格高、質量差、效率低、權力尋租、透明度不高等問題。深層次看，存在這些問題不僅是因政府采購頂層制度設計不夠完善、市場發育不夠成熟，更重要的是缺少全國一體化的政府采購信息平臺。在區塊鏈技術提供的去信任中心化的分布式數據系統中，讀取與存儲數據是每個參與主體的權利，所有數據的更新都會同步到整個網絡，同時更新的數據也需要得到網絡中每個成員的確認，這極大地提高了數據的安全性。這個系統可以為政府采購各參與主體提供全國一體化的信息平臺，在這個平臺中，各參與主體可以共同建設、共同分享信息資源，在深度整合資源的同時避免了信息系統的重復建設。

(二)政府采購信息管理中應用區塊鏈技術面臨的挑戰

1.信息數據的安全隱患。信息數據的安全隱患是目前區塊鏈技術應用中面臨的主要問題。區塊鏈技術創建的這種不需要政府、銀行等第三方機構信用背書就可以實現數據交互和聯通的全新的信任機制，在對傳統信用機制進行顛覆性革新的同時也帶來了一定的安全隱患。首先，在區塊鏈技術的應用中，暫時無法保證其在各應用環節中都是準確的、無差錯的。由區塊鏈技術自身特性構建的信任體系并未被確認為是毫無紕漏的，若其在政府采購應用的環節中出現差錯，那么系統內涉及的大量信息數據，包括網上管理審批、電子認證、合同簽訂管理、網上開標評標、電子招標、電子合同、電子支付等信息就可能被篡改、泄露甚至丟失，這將造成嚴重的后果[9]。其次，區塊鏈技術在政府采購中的運用，必定存在線上數據同線下數據是否一致的問題，若導入該系統的信息數據是虛假的，但是這個虛假數據在該系統中卻是可信的，則會導致政府采購信息系統在數據使用等方面存在安全隱患，進而降低其可用性。

2.信息保存的長期性問題。政府采購產生的信息數據需要被妥善保管以備長期考察。通過運用區塊鏈技術生成的政府采購數據記錄是采購方、供應商、監管部門的重要憑證。當前在區塊鏈技術的研究與實踐中對其數據長期保存的問題缺乏足夠的重視。區塊鏈技術特有的去信任中心化分布式賬本的數據管理模式與現有的政府采購信息管理模式存在一定的差異。從政府采購數據管理的角度出發，引入區塊鏈技術對于政府采購數據長期保存并保證數據的真實性、完整性和長期可用性具有重要意義。但從宏觀角度考慮區塊鏈技術在政府采購中應用的可行性時，應對該技術的應用可能引發的問題進行預估，以推動區塊鏈技術在政府采購領域的長期、健康、全面發展。

3.區塊鏈技術平臺建設成本較高。區塊鏈技術軟件系統的開發所涉及的成本問題可能阻礙其在政府采購信息管理中的應用。該系統的開發門檻較高，需要投入大量的資金、人力、時間，還需錄入包括采購方、供應商、監督機構等政府采購所涉及的各參與主體的相關信息，這些平臺基礎建設工作需耗費大量成本。此外，基于區塊鏈技術的政府采購信息一體化平臺與現有政府采購各相關平臺之間的互聯互通也是需要考慮的一個重要問題。當前，在區塊鏈技術應用的通用標準尚未頒布的情況下，在政府采購中盲目應用區塊鏈技術容易產生重復建設與資源浪費等問題，還可能面臨巨大的風險，帶來不可估計的損失。

五、政府采購信息管理中應用區塊鏈技術的法律規制框架

(一)搭建政府采購信息管理中應用區塊鏈技術的理論框架

將區塊鏈技術應用于政府采購信息管理中可以有效降低采購價格和管理成本，增強采購的時效性，提高采購質量。區塊鏈技術憑借其安全、透明、共享的技術優勢被廣泛地應用在證券金融、國際貿易、移動支付等領域，對企業經營方式和市場管理模式具有重大影響。因此，區塊鏈技術在政府采購信息管理中的應用符合未來的發展趨勢，政府采購各參與主體應摒棄舊理念，樹立運用新技術的思維。首先應構建區塊鏈技術的概念體系。明確區塊鏈技術的核心要義是應用區塊鏈技術的前提，所以應構建能夠達成共識的區塊鏈技術概念體系。其次應加強關于區塊鏈技術與政府采購制度相結合的理論研究。區塊鏈技術的發展與其在政府采購中的應用是循序漸進的過程，在這個過程中應打破傳統思維界限，勇于接受和嘗試應用新技術，不斷總結經驗、完善制度，這是政府采購領域應當主動作為的方向。

(二)創新政府采購信息管理中應用區塊鏈技術的監督機制

傳統的政府采購監督機制主要包括內部機制的監督、交易相對方的監督以及社會公眾的監督。內部機制的監督是指政府采購中的監督管理部門，主要包括各級人大、紀檢監察部門和審計部門等對政府采購的監督。交易相對方的監督主要是指對政府采購的合作者即供應商的監督，且對供應商進行監督的除了政府采購體制內的機構外，還包括銀行等社會商業機構。

政府采購行為是一項涉及經濟利益的活動，而一旦涉及經濟利益，就可能有人以身犯險。責任模糊和監管缺位是區塊鏈這個去信任中心化分布式數據系統容易引發的問題。在這個分布式數據系統中，系統內的多元主體共同承擔著政府采購區塊鏈平臺中的監督責任，在對自己錄入數據信息負責的同時，各參與主體還需通過識別和驗證系統中錄入的其他數據信息以對他人負責。因此，為明確監督責任、提高監督效率，監督部門可以委托具有公信力的獨立第三方機構進行監督，定期對整個區塊鏈系統的錄入信息和完整賬目進行核實，創新政府采購監督機制。

(三)完善政府采購信息管理中應用區塊鏈技術的法律制度體系

健全的制度是約束行為的重要保障。若要推進區塊鏈技術在政府采購信息管理中的應用，就應完善區塊鏈技術的應用規范和制度體系。首先，應明確區塊鏈技術的應用對現行政府采購相關法律法規的影響；其次，應明確區塊鏈技術在政府采購領域中的定位；最后，應從國家層面出發，為區塊鏈技術在政府采購信息管理中的應用營造良好的氛圍。相關部門應根據區塊鏈的技術特性，以公共利益和立法要求為出發點，對不適合區塊鏈技術應用和發展的法律法規作出合理修改，填補相關法律空白，構建支持區塊鏈技術發展的法律制度環境。現行的《中華人民共和國物權法》等法律法規同區塊鏈技術的去信任中心化與智能合約等技術特性存在矛盾之處，同時區塊鏈技術的應用對現行的《中華人民共和國政府采購法》也提出了修訂要求。

同時，加強區塊鏈技術在政府采購法律制度中的頂層規劃也是該技術應用的前提和重點。《中國區塊鏈技術和應用發展白皮書》對我國區塊鏈技術的應用作出了詳細規劃，包括發展現狀、應用場景、路線圖、標準化建設等。2019年2月15日起施行的《區塊鏈信息服務管理規定》為區塊鏈信息服務的提供、使用和管理等提供了法律依據。然而，目前并無專門的法律法規對區塊鏈技術在政府采購信息管理中的應用進行規制，鑒于區塊鏈技術軟件系統開發難度高、投入大，因而應加強對區塊鏈技術開發應用的政策扶持和法律保障。應積極出臺推動政府采購與區塊鏈技術合作的政策文件，在加強頂層規劃的同時系統規劃區塊鏈技術在政府采購信息管理中的應用前景。

六、結論

力爭在推進國家治理體系和治理能力現代化建設方面發揮更重要的作用，是我國政府采購制度的發展方向。當前我國政府采購信息化發展水平較低且參與方眾多，具有多部門、多類型、多級別的特點，這些特點恰好同區塊鏈技術的特性具有較高的匹配度。政府采購信息的規范和公開透明需要區塊鏈技術的支持，構建基于區塊鏈技術的政府采購信息一體化管理平臺，使政府采購能夠在互聯網技術創新的推動下實現全流程信息化管理，創建更為科學的綜合管理體系。但區塊鏈技術在提高政府采購質量、推進政府采購信息公開的同時也使政府采購面臨著信息安全和平臺建設成本等方面的問題，存在一系列風險和挑戰。若想推動區塊鏈技術在政府采購信息管理中的應用，在轉變區塊鏈技術應用理念的同時，還應加快推進針對區塊鏈技術的理論框架、監督機制與法律制度體系的構建與完善，而這仍是新技術背景下需重點研究的重要問題。