美國為何執意退出《中導條約》？

慕小明

“華盛頓正在摧毀全球穩定的基石，將對整個國際安全體系造成嚴重后果。”就美國威脅自2019年2月2日起暫停履行《中導條約》，俄羅斯方面回應稱，不接受美國就《中導條約》發出的最后通牒，不可能銷毀不屬于《中導條約》限制范圍的9M729（美稱SSC-8）型陸基巡航導彈。

2月1日，美國國務卿蓬佩奧宣布正式啟動為期180天的退約進程。次日，普京宣布俄方暫停履行《中導條約》義務，并不再提議就此問題進行談判。俄國防部還貼出了美國違反條約建立工廠的圖片，稱美方“惡人先告狀”，要求美方銷毀戰斧導彈和攻擊無人機。俄方還下令研發兩套新的陸基導彈發射系統。不過，俄外交部2月7日表示，俄方不會卷入軍備競賽。

冷戰時期的軍控協定

中導問題緣起于蘇聯在歐洲部署SS-20型陸基中程彈道導彈，其核心是歐洲安全與戰略穩定問題。美蘇簽署《中導條約》，主要是著眼于緩和雙方冷戰時期在歐洲的核競爭。

1977年，蘇聯為加強自身對歐洲的核威懾，開始部署SS-20型陸基中程彈道導彈，迫使北約開始尋求措施限制該型導彈。1981年，美蘇正式開始就中導問題舉行談判。由于在條約限制范圍與陸基中程導彈的削減程度上僵持不下，美蘇談判一度陷入僵局。

1983年12月，美方宣布在西歐部署108枚“潘興-II”中程彈道導彈和464枚“戰斧”陸基巡航導彈。美國此舉不僅嚴重威脅蘇聯的安全，也激起了歐洲范圍內的大規模示威抗議。

戈爾巴喬夫上臺后，出于推動新思維改革、改善對美關系的政治考慮，以及推動核裁軍談判、減輕國家經濟負擔的經濟考慮，在條約限制范圍與削減程度上作出重大讓步，接受將英法陸基中程導彈力量排除于最終條約之外，并同意在全球范圍內全部消除俄美的陸基中程導彈。

在蘇聯積極推動下，美蘇就銷毀“潘興-II”和SS-20彈道導彈展開了談判。1987年12月8日，戈爾巴喬夫與里根簽署了《蘇聯和美國消除兩國中程和中短程導彈條約》，即通常所稱的《中導條約》。它涉及蘇聯的SS-4和SS-20中程彈道導彈、SS-12和SS-23中短程彈道導彈，以及美國的“潘興-IA”和“潘興-II”中程彈道導彈、“戰斧”陸基核巡航導彈。

條約規定，在其生效后3年內，雙方將不再保有、生產或試驗射程在500千米至5500千米的陸基彈道導彈和巡航導彈。1988年1月該條約生效。在條約規定期內，美蘇兩國共計銷毀2692枚導彈。其中，美國銷毀846枚，蘇聯銷毀1846枚。自此，陸基中程導彈退出美蘇兩國核武庫。

《中導條約》執行之后，美俄射程在500千米至5500千米之間的導彈武器系統空缺，轉由海基和空基力量來填補。由于條約規定的削減核武器數量僅為雙方當時核武庫的4%左右，雙方的核威懾能力未受到大的影響。

《中導條約》是冷戰時期美蘇達成的重要軍控與裁軍條約，與之后的《歐洲常規武裝力量條約》（1990年）、《削減和限制進攻性戰略武器條約》（1991年）、《開放天空條約》（1992年）一起，構成了美俄兩國軍控和歐洲安全框架的核心內容，對于推進冷戰后的核裁軍進程，以及維護全球戰略平衡與穩定具有重要的現實意義。

美俄履約的分歧

進入21世紀以來，俄羅斯與西方爆發核戰爭的風險大大降低，加上擁有中短程彈道導彈的國家越來越多，以及層出不窮的新技術及其帶來的新威脅，使得《中導條約》存立的基礎不斷被侵蝕。

《中導條約》執行之后，美俄射程在500千米至5500千米之間的導彈武器系統空缺，轉由海基和空基力量來填補。

“9·11”事件后，美國宣布退出《反導條約》，俄羅斯雖然以威脅退出《中導條約》作為回應，但并未付諸實踐。2005年，美國計劃在波蘭和捷克部署陸基中段反導系統，引發俄羅斯高度緊張。在2007年2月的慕尼黑安全會議上，普京表示《中導條約》已經“不再具有普遍意義”，原因在于“朝鮮、韓國、印度、伊朗、巴基斯坦、以色列等一批國家已經擁有了這種導彈，只有美國和俄羅斯承擔著不制造類似武器系統的義務”，且“我們對在歐洲部署反導彈防御系統的計劃同樣感到不安”。同年10月，普京在會見參加俄美“2+2”會談的美方代表時，對美國堅持在東歐部署反導系統表示強烈不滿，并明確表示俄方可能因此退出《中導條約》。

俄羅斯積極尋求擴大條約限制范圍，得到了美國的支持。2007年10月，俄美兩國在第62屆聯大裁軍和國際安全委員會上，散發了“俄美關于消除中短程導彈條約”的聯合聲明，號召所有有關國家放棄射程在500～5500千米的陸基彈道導彈和巡航導彈，銷毀任何這種導彈，并停止有關的計劃。2009年3月，俄外長拉夫羅夫在裁軍談判會議一期會上，建議在已有《中導條約》基礎上達成新的多邊協定。自此，俄美正式開始將《中導條約》這一雙邊條約向多邊化發展，同時俄堅持將對無人機、反導系統等新技術的限制納入談判議題，但談判未取得任何實質性成果。

《中導條約》多邊化未果，美俄卻在雙方履約問題上開始爭吵。2014年7月，時任美國總統奧巴馬致函普京，指出俄研發陸基巡航導彈違反了《中導條約》。2017年，特朗普政府指責俄羅斯部署代號為9M729的陸基巡航導彈，違反《中導條約》。俄羅斯則否認違約（認為該導彈的射程不超過480千米，不屬于《中導條約》限制的范圍），并指責美國研制導彈防御所用的靶彈和部署于東歐反導系統的MK41發射器，違反了《中導條約》。2018年4月，美國國務院發布的報告認定，俄羅斯違反《中導條約》規定試射的陸基巡航導彈的俄羅斯代號為9M729。

綜合來看，美國對俄羅斯的指責主要有：發展SSC-8（俄方稱9M729）陸基巡航導彈；將“口徑”巡航導彈改裝為地面發射；在加里寧格勒部署“伊斯坎德爾”戰術導彈。而俄羅斯對美國的指責主要有：美國從“民兵II”洲際導彈發展而來的導彈防御系統靶彈，在安裝戰斗部之后就是中程彈道導彈；美國裝備的MQ-9“死神”無人攻擊機應視為陸基巡航導彈；美國部署在羅馬尼亞的“宙斯盾”反導系統能從地面發射巡航導彈，另外美軍在該國部署的“標準-3”攔截彈也存在類似問題。

美國宣布退約的主要借口，是俄羅斯研發和部署SSC-8型陸基巡航導彈。美國國務卿蓬佩奧表示，SSC-8型陸基巡航導彈對美國及其盟友的安全造成威脅，除非俄重新“完全、可驗證地”履行《中導條約》，否則美國將自2018年12月4日起60天后，暫停履行該條約義務。這也被視為美國退出《中導條約》的最后通牒。

而就美國暫停履行《中導條約》這一條約后的命運問題，美國常駐北約代表哈奇森表示：“在美國徹底退出之前，莫斯科還有6個月的時間。”

美國謀求全面戰略優勢

特朗普宣稱要退出《中導條約》，絕不僅僅是為了對抗俄羅斯的核能力發展，其背后更有制衡戰略對手崛起、贏得大國競爭的深層次考慮。

首先，解除對美國開發核武器的限制。特朗普政府的《國家安全戰略》報告和《核態勢評估》報告均認為，冷戰結束以來“美國第一次正面臨重回大國競爭的局面”，因此美國需要更為靈活的威懾手段。《核態勢評估》報告甚至建議，發展新型低當量核武器和海基核巡航導彈，以降低核武器使用門檻，提高實戰性。特朗普政府意在突破《中導條約》對其開發“定制威懾”核武器系統的限制，謀求建立對中俄等競爭對手的全面戰略優勢。

其次，間接謀求《中導條約》的多邊化。美國認為中國不受《中導條約》這一雙邊條約的限制，對美國在西太平洋地區的存在構成威脅。美國國家安全事務助理博爾頓早年曾稱，美國應該退出《中導條約》以對付中國。前任太平洋司令部司令哈里斯2017年作證時稱，中國擁有“世界上最大的和最多樣化的導彈力量”，如果中國是《中導條約》締約方的話，中國近95%的導彈力量將違反該條約。

按照美方一些人士設想，如果退出《中導條約》，美國就可以在關島和日本部署陸基可移動常規導彈，從而增加美國抵御“中國威脅”的能力。此外，退出《中導條約》還可為美國開發和部署條約所禁止的新的導彈系統和超音速武器鋪平道路，以與“中國在這些能力上的巨額投資”進行競爭。可以說，特朗普政府威脅退出《中導條約》，也是在為該條約的多邊化造勢。

俄羅斯已開發了核武裝的高超音速滑翔彈、核動力巡航導彈和遠程核魚雷。美國正全力推進核武器的現代化，把開發低當量核武器作為研發重點。

再次，敲打歐洲盟友。特朗普當選總統以來，其“美國優先”政策和單邊主義行動不僅攪亂了世界局勢，也使得歐美關系呈現緊張局面。在貿易政策、北約集體安全、歐洲一體化、難民與移民政策以及全球治理等領域，歐美當前都存在嚴重的分歧和爭議。

從歷史來看，簽署《中導條約》最大的推動者和受益方均為歐洲國家。美國退出《中導條約》，很可能因俄羅斯進一步強化反制手段而使歐洲國家再次面臨中程核力量的直接威脅，成為退約后果的最直接承擔者。歐洲盟友在面對俄羅斯的核威懾時，最終能夠依靠的反制力量只有美國。不論美國是否再次在歐洲部署中程核力量以威懾俄羅斯，歐洲的安全環境都將惡化。因此，美國威脅退出《中導條約》，也不排除有敲打歐洲盟友，進而對其抬高要價的考量。

把世界帶回冷戰？

其實，《中導條約》早已名存實亡，美方拋出“最后通牒”并不令人意外。退約是特朗普政府的長期戰略考慮，這既符合共和黨保守派和軍工利益集團的長期訴求與一貫主張，也為可能再次舉行的美俄領導人會晤增加要價籌碼。俄方對此早有預判和準備，也并未“奢望”條約續存。

問題是，美國一旦退約，不僅俄羅斯會予以回應，也將刺激法德等歐洲大國的神經，危及全球核軍備控制和國際安全。

特朗普就任總統以來，美俄軍控談判沒有取得進展。特朗普和普京2018年7月在芬蘭赫爾辛基的首腦會晤，在軍控對話方面沒有達成任何協議。相反，美俄都加大了在替代和更新現有的核武器方面的投入。俄羅斯已開發了核武裝的高超音速滑翔彈、核動力巡航導彈和遠程核魚雷。美國正全力推進核武器的現代化，把開發低當量核武器作為研發重點。美國2018財年國防授權法案中，寫入了研發射程在500～5500千米之間的常規公路機動陸基巡航導彈系統的條款。

在美國把俄羅斯定位為“地緣政治敵人”和“戰略競爭對手”的情況下，美國退出《中導條約》將進一步惡化美俄關系。俄羅斯外交部和國家杜馬已表示，如美國繼續一意孤行退出《中導條約》，俄羅斯將用軍事技術和其他必要手段予以回應。美俄擁有全球90%的核武器，如果加劇這方面的軍備競賽，將打破全球軍事平衡和戰略穩定。

美國一旦退約，可能在歐洲重新生產和部署中短程導彈。俄羅斯假若真如美國所言，已暗中研發和部署了新型陸基巡航導彈和中程彈道導彈，則可能迅速在歐洲部署上述武器，以抵消美國在東南歐的反導系統對俄羅斯戰略威懾能力的損害。歐洲會因為俄羅斯的反擊措施而安全壓力倍增，可能更加依賴美國和北約提供的“保護傘”，或者轉而加強自身軍備建設，從而陷入新的中程導彈軍備競賽。

在部分歐洲政要的眼中，《中導條約》既被看作是美國在對蘇戰略競爭中的重要勝利，也因美國在條約中為歐洲盟友承擔義務和作出犧牲，而被視為跨大西洋關系的蜜月信物。美國將退出《中導條約》一事，不啻是繼“撕毀”伊朗核協議后，再次重創美歐間的信任基礎。

對于特朗普的退約聲明，法國、德國、意大利、奧地利、西班牙等國都迅速表達了擔憂和反對。但是，英國在第一時間“堅決支持”特朗普的退約決定，認為既然俄羅斯毀約在先，美國也沒必要單方面履約。波蘭也迅速表達了“理解”，波蘭總統杜達還稱，一旦條約終止，波蘭歡迎美國在其國土上部署中程導彈。歐洲國家間的這種分歧，隨著“后中導時代”的到來還會繼續擴大。

《中導條約》所限制的導彈射程，與我國對臺海、南海等重要周邊領土的戰略輻射圈高度重合。一旦限制中程陸基導彈，將極大地削弱我國領土保護和戰略對抗的能力。

對于中國而言，目前仍需要提防《中導條約》多邊化的可能性。2018年11月，德國外長黑格·馬斯表示，《中導條約》有必要拓展到東亞和中東，甚至指出必須將中國納入導彈裁軍進程。當月俄外長拉夫羅夫表示，圍繞核武器及導彈等運載手段，力爭與美國締結“關于戰略穩定的新條約”。

美國認為，《中導條約》所限制的陸基中程導彈是中國戰略武器中的殺手锏，是中國在領土周邊實施反介入/區域拒止的重要力量。《中導條約》所限制的導彈射程，與我國對臺海、南海等重要周邊領土的戰略輻射圈高度重合。一旦限制中程陸基導彈，將極大地削弱我國領土保護和戰略對抗的能力，美國還可能借機限制我國發展中遠程彈道導彈和高超音速武器。

中國奉行防御性國防政策，一方面應堅決反對美單方面退約和《中導條約》多邊化，另一方面，應堅定不移地構建和完善戰略威懾體系，加快研制高超音速武器、下一代戰略轟炸機或遠程空射巡航導彈等，提升整體威懾實力。

結 語

冷戰時代，深陷于安全困境的美蘇出于各自現實考慮，削減戰略武器而實現“休兵”，令美俄博弈主戰場的歐洲得以維持安全穩定。一旦“后中導時代”來臨，牽動的不僅是美俄兩國。隨著軍備競賽升級，戰略平衡被打破，全球將面對更大的系統性安全風險。

美國正式退出《中導條約》需要一個半年的公示期，因此美國國內兩黨、美國與其歐洲盟國、美俄之間，圍繞該條約的博弈還將繼續。不管是美國單方面打破條約，抑或是美俄聯手擴大條約簽約國，《中導條約》的未來走向都將與我國國家安全利益高度相關，值得密切關注。