文獻(xiàn)

從國家創(chuàng)新型城市試點(diǎn)看中國實(shí)驗(yàn)主義治理

北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院章文光、宋斌斌 本文節(jié)選自《中國行政管理》2018年第12期

“國家創(chuàng)新型城市”在擴(kuò)散機(jī)制和賦權(quán)安排上也體現(xiàn)出較為獨(dú)特的中國實(shí)驗(yàn)主義治理模式。一方面，縱向“強(qiáng)制”和橫向的“競爭”“學(xué)習(xí)”“模仿”“社會(huì)化”是政策擴(kuò)散的主要機(jī)制。“國家創(chuàng)新型城市”政策實(shí)驗(yàn)的擴(kuò)散過程，較為明顯地體現(xiàn)了中國實(shí)驗(yàn)主義治理過程，在小規(guī)模試點(diǎn)、大規(guī)模試點(diǎn)和實(shí)驗(yàn)推廣三個(gè)階段都有不同程度的縱向和橫向擴(kuò)散，而每個(gè)階段的擴(kuò)散機(jī)制也有區(qū)別。另一方面，實(shí)驗(yàn)主義治理理論強(qiáng)調(diào)多元共治的主體結(jié)構(gòu)，“基層賦權(quán)”是其核心理念。中國“國家創(chuàng)新型城市”政策實(shí)驗(yàn)體現(xiàn)了對(duì)各地方政府的賦權(quán)安排，但中國現(xiàn)有的行政體制決定了中央與地方政府間的賦權(quán)安排較為復(fù)雜。隨著“試點(diǎn)—篩選—擴(kuò)散”實(shí)驗(yàn)階段的不同，中國政府嘗試不同的集權(quán)與分權(quán)型制度安排，體現(xiàn)出中國式實(shí)驗(yàn)主義治理框架的獨(dú)特性。

在小規(guī)模試點(diǎn)階段中央向地方賦權(quán)，擴(kuò)散路徑以橫向擴(kuò)散為主。由于面臨不同的創(chuàng)新稟賦、差異化的政策環(huán)境，各地方政府并非完全照搬其他地方的政策內(nèi)容，而是在其中加入新的信息后采納，也就是通過學(xué)習(xí)機(jī)制擴(kuò)散。同時(shí)，地方政府通過政策創(chuàng)新營造良好的創(chuàng)新治理環(huán)境，為創(chuàng)新要素流入開展競爭，這種對(duì)稀缺創(chuàng)新資源（如高素質(zhì)人才、發(fā)明專利等）的競爭，使創(chuàng)新政策能夠被其他地方政府采納擴(kuò)散，地方競爭與學(xué)習(xí)成為橫向擴(kuò)散的主要?jiǎng)恿ΑＥc此同時(shí)，中央政府對(duì)具體政策的擴(kuò)散過程較少直接干預(yù)，主要進(jìn)行指標(biāo)考核，如中央出臺(tái)的一系列評(píng)估文件中分別在創(chuàng)新投入、創(chuàng)新績效、創(chuàng)新環(huán)境等方面對(duì)各地方政府進(jìn)行評(píng)估，不使用強(qiáng)制力直接干預(yù)擴(kuò)散。總體而言，此階段的擴(kuò)散機(jī)制以競爭、學(xué)習(xí)為主，上級(jí)政府的強(qiáng)制途徑不明顯，由于尚未形成較為具體的政策目標(biāo)和清晰的政策內(nèi)容，因此模仿與社會(huì)化途徑也不顯著。

在大規(guī)模試點(diǎn)階段地方賦權(quán)與中央集中推廣并行，縱向與橫向擴(kuò)散普遍存在，縱向擴(kuò)散逐漸增加。該階段，中央政府開始有目的地組織政策的局部試驗(yàn)，但此時(shí)面對(duì)地方差異性和具體政策環(huán)境的模糊性，避免“一刀切”帶來的政策風(fēng)險(xiǎn)和繼續(xù)開展政策試錯(cuò)的考慮，中央政府依然給予地方政府較大的政策空間，橫向與縱向擴(kuò)散繼續(xù)存在。隨著實(shí)驗(yàn)推進(jìn)，2010年中央推出《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)創(chuàng)新型城市試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》和《創(chuàng)新型城市建設(shè)監(jiān)測評(píng)價(jià)指標(biāo)（試行）》，進(jìn)一步明確了中央的政策偏好，減小地方實(shí)驗(yàn)空間。此后，中央不定期地公布創(chuàng)新型城市名單，各地方政府努力達(dá)到中央的創(chuàng)新型城市指標(biāo)體系要求，期待成為中央認(rèn)可的試點(diǎn)城市。在此階段，各地方政府仍然存在競爭式擴(kuò)散，只是此時(shí)的競爭不再是通過創(chuàng)新獲得中央關(guān)注的競爭，而演變?yōu)楦咝У貓?zhí)行中央政策要求的競爭。在此階段，競爭、模仿、社會(huì)化途徑成為主要政策擴(kuò)散機(jī)制，存在一定的學(xué)習(xí)，中央強(qiáng)制機(jī)制逐漸增多。

在推廣實(shí)驗(yàn)階段權(quán)力再次向中央集中，擴(kuò)散路徑以縱向擴(kuò)散為主。政策試點(diǎn)基本結(jié)束，對(duì)于未通過實(shí)驗(yàn)的政策，其政策過程就此終止。而對(duì)于通過實(shí)驗(yàn)、形成共識(shí)的政策，進(jìn)入了實(shí)質(zhì)性推廣擴(kuò)散的階段。此時(shí)，中央政府形成具體的政策目標(biāo)、明確的政策工具。中央政府以自身權(quán)威動(dòng)員資源，發(fā)布行政命令，推廣選定政策，加速政策擴(kuò)散過程。上級(jí)政府不再將主要精力放在組織局部試驗(yàn)，而是推動(dòng)政策全面落實(shí)，試點(diǎn)城市與非試點(diǎn)城市在政策工具上趨同。此時(shí)擴(kuò)散手段主要表現(xiàn)為上級(jí)強(qiáng)制，尤其是在中國體制下，中央政府權(quán)威強(qiáng)大，資源統(tǒng)合調(diào)動(dòng)能力超強(qiáng)，能夠更有效地加速政策擴(kuò)散進(jìn)程。與此同時(shí)，中央推廣的特定政策，會(huì)對(duì)各地方政府形成較大的遵從壓力，此時(shí)采納政策與否，地方政府較少考慮能否符合地方實(shí)際，以政策模仿來回避政治風(fēng)險(xiǎn)成為其主要行動(dòng)方式。因此，強(qiáng)制、模仿與社會(huì)化成為主要的擴(kuò)散途徑，學(xué)習(xí)和競爭途徑不再顯著。

政治不確定性對(duì)上市公司現(xiàn)金持有水平的影響

西南交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院鄧思依 本文節(jié)選自《中國經(jīng)濟(jì)問題》2018年第5期

本文使用2004年至2014年的數(shù)據(jù)，考察政治不確定性對(duì)中國上市公司現(xiàn)金持有水平的影響。

研究發(fā)現(xiàn)，在市長或市委書記換屆期間，企業(yè)會(huì)顯著地減少持有的現(xiàn)金。在改變現(xiàn)金持有量的衡量方式、改變政治不確定性的衡量方式、采用工具變量法以及采用剔除了北京、天津、上海、重慶四個(gè)直轄市的子樣本的情況下該結(jié)論依然穩(wěn)健。相對(duì)于內(nèi)部升遷的情況來說，如果新任官員屬于外部調(diào)任，那么由于官員變更所產(chǎn)生的政治沖擊會(huì)更大，企業(yè)會(huì)更顯著地減少現(xiàn)金的持有。

研究還發(fā)現(xiàn)，公司規(guī)模較小、負(fù)債水平較低的企業(yè)在官員換屆期間會(huì)更顯著地減少現(xiàn)金的持有，這表明控制與公司特性相關(guān)的這兩種風(fēng)險(xiǎn)調(diào)解變量可以緩解政治不確定性與現(xiàn)金持有水平之間的負(fù)向關(guān)系。

最后，文章考察了政治沖擊對(duì)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平城市的企業(yè)的現(xiàn)金持有決策的影響，研究發(fā)現(xiàn)，政治沖擊對(duì)處于一線城市的企業(yè)的現(xiàn)金持有決策具有顯著的負(fù)向影響，但是對(duì)于處于非一線城市的企業(yè)的現(xiàn)金持有決策沒有顯著的影響。

本文為政治不確定性對(duì)企業(yè)現(xiàn)金持有決策具有重要影響這一理論假設(shè)提供了實(shí)證支持。研究結(jié)論啟示我們，地方政府官員作為地方政治權(quán)力的代表，其制定的各種政策措施對(duì)企業(yè)經(jīng)營者的各種決策具有很強(qiáng)的導(dǎo)向作用，我們?cè)谘芯课⒂^企業(yè)決策行為的過程中，要充分考慮政治制度因素和政治環(huán)境因素的影響。

官員行為與財(cái)政行為

中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院呂冰洋本 文節(jié)選自《財(cái)政研究》2018年第11期

2008年后，我國地方債的規(guī)模迅速膨脹，雖然中央三令五申嚴(yán)格控制，很多地方仍然不遺余力地在擴(kuò)大地方債務(wù)。據(jù)財(cái)政部發(fā)布數(shù)據(jù)，截至2018年6月末，全國地方債余額為167997億元。地方債有顯性和隱性之分，顯性的是地方政府在公開市場上發(fā)行的債務(wù)，隱性的如地方政府通過融資平臺(tái)、國有企業(yè)向銀行貸款所產(chǎn)生的債務(wù)，而隱性的地方債規(guī)模，則是誰也說不清楚的一件事，地方債所可能引發(fā)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)是中國面臨的幾個(gè)關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)之一。

地方債的產(chǎn)生與地方官員的財(cái)政預(yù)算軟約束有密切關(guān)系。作為一級(jí)政府，它的財(cái)政行為應(yīng)該滿足財(cái)政平衡原則，債務(wù)規(guī)模不能超過財(cái)政承受能力，否則的話，債務(wù)還本付息的壓力會(huì)影響地方政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)。如果地方債規(guī)模真的超過財(cái)政承受能力，上級(jí)政府救不救助呢？不救助會(huì)坐視地方政府財(cái)政破產(chǎn)，公共事業(yè)所需的財(cái)政支出會(huì)面臨無米下鍋窘境，甚至?xí)绊懮鐣?huì)穩(wěn)定；如果救助，那么地方政府預(yù)期債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最終會(huì)轉(zhuǎn)嫁到上級(jí)政府，地方政府會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大舉債規(guī)模。從現(xiàn)實(shí)看，地方官員的選拔、任用與考核均以上級(jí)政府為主，這里面暗含著一個(gè)邏輯是“人是你選的，出了問題你得負(fù)責(zé)”，當(dāng)?shù)胤秸霈F(xiàn)債務(wù)問題時(shí)，上級(jí)政府很難置之不理，財(cái)政預(yù)算軟約束問題由之發(fā)生。

預(yù)算軟約束問題的根源在哪里？除了人事制度的問題，筆者認(rèn)為可能與兩個(gè)問題有關(guān)。一是信息不對(duì)稱。不論是債務(wù)人還是債權(quán)人，所獲得的地方債收益與風(fēng)險(xiǎn)信息應(yīng)是對(duì)稱的，然而，由于地方政府在地方資源配置中的強(qiáng)大能力，以及官員行為和任期的不穩(wěn)定性，持債主體與借債方、上級(jí)政府與下級(jí)政府在事先和事后都會(huì)存在信息不對(duì)稱。二是權(quán)責(zé)不對(duì)稱。分稅制改革以來，大量事權(quán)下放到市縣級(jí)政府，但是市縣級(jí)政府受財(cái)力緊張的約束，很多支出責(zé)任卻轉(zhuǎn)嫁到上級(jí)政府，結(jié)果是“花別人的錢做自己的事”，這很容易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)問題。