新中國成立70年來鄉村治理模式研究*

李艷菲

（中共阜陽市委黨校 安徽 阜陽 236115）

“鄉村治理”這一概念由華中師范大學中國農村問題研究中心的學者們于1998年首次提出，之后學術界開始逐漸關注這一問題。黨中央提出在基層農村地區構建自治、法治、德治融合發展的鄉村治理模式，為我國未來一段時期內鄉村治理指明了方向。任何一種事物的產生都是一個歷史的過程，循著一定歷史邏輯而展開，恩格斯在《卡爾·馬克思〈政治經濟學批判〉》序言中曾提出：“歷史從哪里開始，思想進程也應當從哪里開始，而思想進程的進一步發展不過是歷史過程在抽象的、理論上前后一貫的形式上的反映。”[1]（P43）這一論斷揭示了歷史資源對事物發展所產生的重要作用，“鄉村治理”概念雖然在20世紀末才被提出，但它不是無源之水、無本之木，其有著深厚的文化基礎與實踐基礎，因此對它的研究要以其歷史淵源為起點，從歷史中了解其產生的原因。

一、鄉村治理模式的歷史淵源

（一）傳統治理文化的影響

中國傳統文化蘊含著豐富的治理資源，古代統治階級采用的主要治理方式為“禮法合流”“禮刑并用”，這種治理方式的典型特征即強調道德與法律的合一性，主張德刑不分。由此我們可以看出，以儒家文化為主要內容的傳統文化資源在傳統社會國家治理中具有獨特作用。鄉村社會是以血緣和地緣結合起來的村落，因而以宗族治理、鄉規民約為主要內容的民間治理文化在維持鄉村社會秩序方面發揮著關鍵作用。

宗族組織產生的時間比較早，最早可以追溯到原始社會時期。當時我們祖先的生產方式逐漸由被動的采集農業向原始的種植業轉變，這導致了生活場所的固定化，表現為生活在某一地域的人們安土重遷，整個社會處于一種不流動或緩慢的流動之中，從而使宗族產生成為可能。宗族是人類學概念，指的是以血緣和地緣為主要特征的人群結合體。為了保證傳統鄉村社會的有序運行，宗族這一群體必須有效發揮約束成員社會行為、調解各種糾紛與沖突以及滿足成員個人心理需要等重要功能。費孝通先生在《鄉土中國》中指出，宗族并不是一個膨脹的家庭，甚至不能理解為一種親屬組織，而是一種地方組織。這種地方組織具有一定的政治和經濟權力。[2]（P64）以宗族為單位經營產業在古代中國非常普遍，漢學人類學家莫里斯·弗里德曼在《中國東南地區的宗族組織》一書中指出，中國東南地區大部分土地由宗族及其裂變群體共同耕種，或是由宗族出租后進行利潤分配，或是宗族成員輪值打理。在此格局下，以鄰里為主的地緣與以宗族和家庭為主的血緣對人與人之間的關系產生了極為重要的影響。由此可以看出，存在于某一地域的宗族組織對維持鄉村社會秩序具有重要作用。一方面，宗族具有團結互助的作用。古代農耕社會生產方式簡單粗放，對自然環境依賴非常大，再加上紛爭不斷、戰亂頻繁，村莊安全成為人們關心的首要問題，由此村民聚居起來形成一個以宗族組織為核心的群體，以起到抵御人禍的目的。同時，傳統小農經濟是一種自給自足的經濟，受制于環境、技術等因素的限制，具有明顯的脆弱性，僅僅依靠家庭力量很難實現生存與發展，需要族人之間在生產、生活上的互相幫助，這種樸素的利他主義逐漸地成為宗族族約中普遍的規定。另一方面，宗族組織以族規家法維持鄉村社會秩序。族規家法由宗族全體成員共同制定，以懲惡揚善、厚植民風、保持鄉村社會秩序為根本目標。它不僅具有勸導性，也具有懲罰性，如對于違反族規的人，可以責打、罰物，甚至從族籍中予以清除。我國歷史上最早的成文鄉約——《呂氏鄉約》，由藍田呂大鈞于北宋神宗熙寧九年（公元1076年）所制訂和實施。其中提到：“犯義之過，其罰五百，輕者或損至四百、三百。不修之過，及犯約之過，其罰一百，重者或增至二百、三百。凡輕過，規之而聽，及能自舉者，止書于籍，皆免罰。若再犯者，不免。其規之不聽，聽而復為，及過之大者，皆即罰之。其不義已甚，非士論所容者，及累重罰而不悛者，特聚眾議，若決不可容，則皆絕之。”可見，族規家法是以義務為基礎的規范，在國家不介入鄉村社會尤其是宗族內部事務時，可以有效約束族人內部的爭斗及少數人的越軌，從而使宗族可以在相當程度上維持鄉村生產和生活的基本秩序。

（二）古代制度設計的必然結果

自秦漢以來，作為地方政治體制的郡縣制，成為統治階級治理國家的主要手段。在這種政治體制下，國家政權機構只延伸到縣一級，縣以下的廣大地區實行自治。“管治能力受限論”對此進行了解釋，該理論認為，由于官僚機構的規模受到征稅能力等因素的制約，官僚系統缺乏足夠的管治能力，難以深入到鄉村社會，所以，傳統中國的鄉村社會基本上是自治的，即在地方官監督之下，依靠鄉紳和宗族治理。[3](P217)因此，為了實現政權穩定和長治久安，統治階級在縣級以下實行自治的鄉村治理模式，即縣以下的各種事務由當地鄉賢組織進行治理，該群體植根于鄉土社會，以其自身的傳統儒家文化精神影響、作用于當地鄉土社會，實現鄉土社會的有序與穩定，從而構筑起集權統治的安全閥。

鄉賢組織之所以能夠成為鄉村自治的主要力量原因在于有長期的社會制度——科舉制度作為依托。成型于隋朝的科舉制度是中國古代封建社會一種選拔人才的基本制度。科舉制度的確立，在當時的社會背景下，替代了流弊日益凸顯的“孝廉”人才選拔機制，使得士子無論出身貴賤貧富，都可憑借考試來博取前程。科舉制度打破了等級身份的限制，促進了人才流動，大大激發了社會活力。但縱觀歷史，我們會發現實際上只有一小部分精英被選拔培養為官員，大部分精英則留在民間，這部分留在民間的精英則成為鄉賢的重要組成部分，包括通過科舉考試而沒有官職的進士、舉人和秀才以及年老辭官歸鄉的退休官員等，共同構成了傳統鄉賢的主要來源。在傳統社會中，他們利用自身的知識，教化民眾，為民眾服務，在長期的歷史時期中逐漸成為整體上得到民眾認可的核心群體，這些人長期學習儒家“修己治人”之學，承擔起農民和政府之間溝通的橋梁作用，成為穩定鄉村社會的中堅力量。

二、新中國成立70年來鄉村治理模式的演進邏輯

學者們關于新中國成立以來我國鄉村治理體制的劃分階段方面的研究，主要以重要的歷史事件為節點，將其劃分為兩階段、三階段和四階段等幾種。有學者將新中國成立以來我國鄉村治理體制的發展歷史劃分為重建階段（1949～1978年）和演變階段（1978年以來）。也有學者根據新中國成立后的兩個重要時間節點將我國鄉村治理體制演變劃分為“鄉蘇維埃”“政社合一”與“鄉政村治”三個發展階段。也有持四分法觀點的學者，即將其劃分為“農民協會和土地改革階段”“合作化運動階段”“公社的政社合一體制階段”以及“新時期發展階段”四個階段。上述學者們對階段的劃分方法為我們研究該時期鄉村治理模式的發展歷程提供了豐富的文獻資料。本文在綜合以往研究的基礎上將新中國成立以來我國鄉村治理體制的演變過程劃分為如下四個階段：新中國成立初期（1949～1958年）、政社合一時期（1958～1982年）、鄉政村治時期（1983～2013年）與新時代“三治融合”時期（2013年以來）。

（一）新中國成立初期（1949～1958年）

一種治理體制或模式不是一經產生便固定下來的，而是會根據不同歷史時期社會經濟的發展、國家發展戰略目標的轉移而發生相應變化，因此不同的歷史時期都有適合自身發展實際的不同的鄉村治理模式。新中國成立之后，為了快速恢復國民經濟、改善民生以鞏固新生政權，黨中央在農村地區推行土地改革運動、農業合作化運動，極大地調動了農民的生產積極性。同時，改變以往國家統治與社會自治相結合的鄉村管理模式為國家主導模式，以保證國家順利實施對于鄉村社會的管理，確保鄉村保持良好的社會秩序，同時使鄉村的各種資源能夠為國家及時獲取，用于工業化建設，最終實現鞏固新生國家政權的目的。

學者們針對這一時期鄉村治理模式展開了相關研究。比如有學者認為在合作化運動的實施過程中，居于主導性力量的國家權力，改變了宗族等地方權威的存在狀況和作用方式。[4](P259)中國共產黨通過土地改革、合作化運動等一系列的政治運動，不僅打擊了在鄉村社會中存續千年的以家（宗）族為代表的傳統士紳鄉賢組織的權威和影響力，使其在鄉村治理體制中的地位和作用日漸式微，而且確立了自身在鄉村治理體制中的領導地位。

（二）政社合一時期（1958～1982年）

從1958年4月第一個人民公社成立于河南省遂平縣開始，短短數月的時間內，“政社合一”的人民公社制度作為鄉村治理正式體制，在全國范圍內的鄉村社會中基本確立起來，到1983年該制度被廢止，其運行了25年之久。這一制度的確立帶來的一個消極后果是鄉村社會中農民和其他社會組織的自主性基本喪失，國家政權力量對鄉村社會的控制得到空前強化，鄉村社會呈現出一種超穩定狀態，即“遲滯性穩定”，整個鄉村社會缺乏生機與活力。因此，這種制度只是一種臨時性的、過渡性的制度安排，隨著社會的進步，歷史的車輪向前推移，其被廢止并為新的制度所取代是歷史的必然選擇。

關于人民公社產生的原因主要有兩方面：客觀原因主要是工業化發展的需要。當時冷戰的國際環境導致我國的工業化建設無法從外部獲得資源，只能從內部汲取資源用于發展。經過三年土地改革以及合作化運動，農民生產積極性得到極大提高，農業取得了一定的發展，這就為工業化建設積累了資金和資源。人民公社作為合作化推進的高級階段，有利于實現農業更好更快地發展，為我國的工業化提供持續的經濟資源。主觀原因是受急于求成思想的影響。新中國成立后，經過一系列的運動，社會發展呈現欣欣向榮之勢。由于當時急躁冒進的“左傾主義”逐漸在黨內占了上風，因而中央認為建立人民公社取代原有的農業合作社是實現國家初級工業化戰略目標的必然選擇，而且將人民公社作為進入共產主義社會的最好途徑。

關于人民公社的產生基礎，有學者認為主要包括經濟上的集體化、政治上的黨政合一以及文化上的權力崇拜等三個方面。[5](PP16～20)在這種高度集權的人民公社體制下，國家政權力量居于主導地位，統轄政治、經濟、文化和社會等方面的管理權限，市場組織、社會組織等主體的作用微乎其微。這種集權模式的優勢在于國家層面強化了自身的控制能力，鄉村社會處于國家政權力量的管控之下，但它摧垮了鄉村社會的傳統文化網絡，以家（宗）族為代表的士紳鄉賢組織處于被邊緣化的地位，這對鄉村社會的長期穩定與健康發展產生不利影響。人民公社是歷史發展到一定階段的產物，是具有特定功能的一種組織，雖然存在明顯缺陷，但它的產生符合當時經濟社會發展的需要，因此對其作用也要歷史地、辯證地看待。

（三）鄉政村治時期（1983～2013年）

在總結各地試點經驗基礎上，1983年10月頒布的《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》，要求各地在1984年底完成建立鄉政府工作，取消人民公社體制，在全國范圍內建立鄉一級政府，“鄉政村治”體制制度框架開始初步形成。1998年11月4日全國人民代表大會常委會通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》表明我國在基層正式確立了“鄉政村治”體制。作為一種新型的鄉村治理模式，鄉政村治治理模式的產生是社會發展的必然結果。一方面，改革開放之后我國在農村地區開始推行家庭聯產承包責任制，這一制度大大調動了農民的生產積極性，使農民獲得了經營自主權，同時也從根本上打破了人民公社時期“一大二公”的體制，使農民從僵化的體制中解放出來。實行家庭聯產承包責任制不僅為鄉政村治制度的產生提供了經濟基礎，也為該制度提供了有主體性的農民。另一方面，伴隨著經濟體制改革，我國也開始了民主化進程。黨的十一屆六中全會和十二大兩次會議先后提出“在基層政權和基層社會生活中逐步實現人民的直接民主”[6](P841)和“發展基層社會生活的群眾自治”。[7](P37)通過這一系列的努力，鄉政村治制度作為基層的基本政治制度逐漸被確定下來。在此制度下，鄉村社會的農民群眾主體地位得到重視，鄉村社會逐漸從國家中剝離開來，逐漸實現自身的獨立性，同時鄉鎮政府的職能也能更好地發揮，促進了鄉村的有效治理。

（四）新時代“三治融合”時期（2013年以來）

改革開放四十年的持續發展，對我國基層經濟社會領域產生了重大而深遠的影響，農村的一個顯著變化即農民的生產生活方式發生了重大轉變，民主意識、參與意識、法治意識不斷增強。以往的“鄉政村治”模式無法有效滿足人民群眾日益增長的民主參與與民主發展需求，迫切需要構建適應新時代發展需要的鄉村治理體制以解決上述問題。為此，黨中央提出在基層農村地區構建自治、法治、德治融合發展的鄉村治理模式，要求將三者有機結合起來，堅持自治是目標，法治是保障，德治是基礎，在三者之間形成良性互動的格局，最終實現鄉村善治的目標。

自治，即村民自治，正式成型于1988年頒布的《中華人民共和國村民委員會組織法》。理想上的“鄉政村治”模式是鄉鎮事務與村級事務二者截然分開，互不干涉，從而實現鄉村的有效治理。但現實往往與理想存在著一定差距，鄉政村治模式在實踐過程中存在著一些難以規避的問題。當下我國部分地區的村民自治組織要么呈現“過度自治化的傾向”，要么呈現附屬行政化的趨勢，二者都不利于鄉村良序之治目標的實現。因此，若想實現鄉村善治的目標，首先村民自治要落到實處，只有村民真正享有四項民主權利：民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，才能實現村民自治與國家政權二者之間的良性互動。

傳統鄉村社會是一個禮俗社會，人與人之間的行為受到一系列約定俗成規則的約束。正如費孝通先生所說：“社會秩序的維持……依賴于一套社會公認合式的行為規范”。[2](PP80～81)其所說的行為規范，指的是鄉規民約，它是一種不成文的民間法，對于個人行為具有較強的約束力。與傳統社會不同，現代社會強調法治，因而在當下鄉村治理中，不僅要發揮傳統行為規范的積極作用，更為重要的是應注重以現代法治思維和法治方式進行鄉村公共事務管理，在村民中加大普法宣傳力度，讓村民樹立法治意識，同時積極維護村民權益，最終讓法律規則成為公序良俗的法治文化，在法治軌道上實現鄉村的良善之治。

在鄉村治理中發揮“德治”作用，要充分挖掘中國傳統文化講仁愛、重民本、守誠信、崇正義、尚和合、求大同的時代價值，引導農民向上向善、孝老愛親、重義守信、勤儉持家，即以道德去感化教育人，通過改造人的心理活動影響個人具體行為。德治的核心是道德，倡導以道德規范來治理社會，其目標在于在鄉村社會成員之間形成共同的道德意識，凝聚成共同的道德信念，并以此為標準來作為個人的處事原則與行為準則，最終在潛移默化之中實現鄉村社會的穩定有序。

新時代“三治融合”鄉村治理模式，要求自治、法治、德治三者相輔相成、相互支撐、合力共治。因此，在現代鄉村治理過程中要堅持自治是目標，法治是保障，德治是基礎，以德治滋養法治、涵養自治，在正確處理好“三治”之間相互關系的基礎上，構建基層社會善治體系，形成政府與社會良性互動的新型社會共治模式，這是創新基層社會治理的有效途徑。

三、鄉村治理模式未來的發展趨勢

自從黨的十九大提出健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，各地結合本地實際，都在探索適合本地區的鄉村治理模式，或探索自治、法治、德治三位一體，探求治理體系多元（如三治合一）；或借助外來優秀人才資源，充實鄉村精英人才隊伍，形成治理主體多元（如新鄉賢、大學生村官）；或以融合思維激發活性元素的引領、貫通和滲透效應，力求治理機制多元。隨著社會不斷向前推移，公民意識的增強與互聯網技術的深入推進，鄉村治理在治理主體、治理信息傳播路徑以及治理領域等層面呈現日益強化的趨勢。

（一）非正式治理主體作用凸顯

隨著市場化、城鎮化進程的深入推進，現代性和市場文化沖擊鄉土文化，鄉土文化日益呈現出現代化與多元化的趨勢。在此情境下，地方基層政府在治理過程中倘若仍不轉變觀念，沿用以往單一政府模式下的社會管理方式，不重視發揮社會組織、市場組織以及公民等主體的作用，必然無法適應當前鄉村經濟社會發展的實際情況，同時也面臨著治理有效性低、服務效果差等現實困境；與此同時，農村社會中的成員自我意識也日益覺醒，其權利意識、民主意識日益增強，這些都表明鄉村治理需要發揮各種能人志士、社會組織等非正式主體的作用，以彌補基層政府的不足之處。非正式治理者是相對于鄉鎮干部所代表的正式治理者身份而言。本文所說的非正式治理者所包含的群體包括在經濟、人文、社會、科技等領域有突出成績的精英人士，鄉村社會中的各種新型社會組織以及村民個人等。在鄉村治理中，這些群體或社會組織的作用主要有四個方面：一是在建設鄉村倫理道德方面起到模范帶頭作用。非正式治理者具有較高的道德修養、人文素養，可以充當鄉村道德模范，對其他村民產生道德示范引領作用；二是在處理鄉村具體事務方面發揮組織協調作用。非正式治理者在人脈資源、群眾基礎等方面具有獨特優勢，可以在村民之間發生矛盾沖突時起到調解作用；三是在黨的政策傳播方面發揮宣傳作用。非正式治理者一般是鄉村社會中的致富能手、退休官員或教師等，對于黨和國家的各種方針政策比較了解，可以利用自身的知識優勢、工作實踐優勢等，宣傳黨和國家的各項方針政策，使其為村民所熟知；四是在弘揚本土文化方面發揮中堅力量。非正式治理主體可通過宗祠、家譜、傳統技藝等載體挖掘本地特色傳統歷史文化資源，利用村民活動廣場、文化長廊等場所展示本土歷史典故與民間技藝，做本土文化的繼承者與宣揚者，讓本土優秀文化精神在當地落地生根。可見，無論是當下還是未來鄉村治理實現良性之治，非正式治理主體的作用都必須得到有效而充分的發揮，這也是探索創新鄉村治理模式需要重點關注的問題。

（二）雙向度的傳播方式得到不斷強化

雙向傳播是指存在著反饋或互動機制的傳播，傳播雙方相互交流和共享信息，保持著相互影響和相互作用的關系。相對于單向傳播而言，雙向傳播有更強的交互性，能夠得到受傳者的反饋，有利于更好的溝通，獲得更好的傳播效果。

隨著互聯網信息技術的不斷發展，在鄉村治理中，傳統單向度的文化傳播方式逐漸被雙向度的文化傳播方式所替代，原因在于傳統單向度的文化傳播過于注重信息的傳達和以改造農村文化為目標，往往忽視了農民的能動性、文化認同和積極參與。[8]（P94）雙向度的文化傳播更側重于農民主體性地位的作用發揮，以鄉村社會為信息來源，以村民產生的信息為內容，可有效地解決新聞媒體宣傳內容與村民生活相疏離這一難題，有助于農村草根媒介的發育與成長。比如現在各地鄉村創建的村級網絡公共平臺、微信群等信息交流傳播渠道，村民成為信息的書寫者與傳播者，改變了以往村民的被書寫者與被傳播者身份。可以說，這種雙向度的傳播方式讓村民獲得了媒介近用權，村民通過這種經常性的網絡實踐活動，激發了參與社區公共事務的熱情，從而有助于社區共同體意識的生長。在現代鄉村治理中互聯網技術以及雙向度傳播方式還將得到進一步推廣與實踐。

（三）“線上—線下”實現良性互動

根據中國互聯網絡信息中心發布的《中國互聯網絡發展狀況統計報告》，截至2018年12月，我國網民規模達8.29億，我國農村網民規模為2.22億。在數量如此龐大的網民中，手機網民是主力軍，這說明移動網絡正逐漸嵌入我國的鄉村社會，網絡互動已經成為村民的一種生活方式。隨著市場化、城鎮化進程的深入推進，農村外出務工的人數越來越多，人員流動性日益增強，村莊逐漸“離散化”，傳統農業社會面對面的交往模式已經無法有效發揮連接鄉村社會的作用，而移動網絡平臺突破了社會聯系的時空規制，正好可以彌補這一缺陷，使分散在不同空間的村民可以通過網絡方式參與村莊公共事務，不斷拓展和深化社會關聯，重塑村落公共空間。

在以地域為基礎而創建的網絡社區中，村民進行線上互動旨在解決鄉村社會中的現實問題。村民通過線上互動的方式，對開展電商扶貧、挖掘傳統文化、組織公共文化活動等鄉村公共事務進行討論、交流，由于網上互動參與主體具有多元化及身份相對平等的特點，針對某一問題展開討論時，每個人的觀點都可以得到表達與重視，從而更有利于共識的達成。線上互動為關心鄉村公共事務的線下討論小組提供了一個意見交流和討論的平臺，擺脫了公共交往的時空限制，提高了村民參與鄉村事務的積極性和主動性，使各行為主體都可以在制度框架內協商解決鄉村公共事務，從而促進鄉村公共行動，這也是現代鄉村治理的重要發展趨勢。