“兩部”組建對自然資源資產離任審計的影響

戴欣妤/ 文

一、引言

2018 年3 月，中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》。本次機構改革運用系統性、全局性的思路，對機構進行綜合設置，統一職能，意在解決機構職責交叉重疊、權責不一致、效率低下等問題，從而改善公共服務和提高機構運行效率效果。機構改革方案提到，組建自然資源部和生態環境部（以下簡稱“兩部”），自然資源部開展對自然資源的確權和山水林田湖草的全面治理，生態環境部制定并落實生態環境保護相關制度，著力解決突出、普遍存在的環境問題。

黨的十九大報告提出“建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計”，意味著對自然資源資產離任審計的重視程度會不斷加深，該項工作也于2018 年全面展開。從理論上看，“兩部”的組建會對領導干部自然資源資產離任審計的發展產生影響，能夠推動解決離任審計中部分懸而未決的難題，如基礎數據獲取不全面、評價結果缺乏可靠性和可操作性、配套制度體系不完善和責任界定難等。運用優化、協同和高效的理念，構建層次清晰、系統全面的“兩部”職責框架，有利于推動領導干部自然資源資產離任審計以系統的思路展開實施。

二、文獻綜述

此次機構改革直接與審計相關的包括兩個方面，一是組建中央審計委員會，二是將國家發展和改革委員會的重大項目稽查、財政部的中央預算執行情況和其他財政收支情況的監督檢查、國務院國有資產監督管理委員會的國有企業領導干部經濟責任審計和國有重點大型企業監事會的職責劃入審計署。意在通過組建中央審計委員會，優化審計署職責，構建統一高效審計監督體系。王會金認為，組建中央審計委員會，是對國家審計頂層設計的全面優化，是新時代中國特色社會主義審計管理體制的偉大創舉。鄭石橋認為，組建中央審計委員會，為黨統一指揮審計工作提供了制度保障，是符合新時代政治制度的審計制度創新。池國華認為，黨中央通過利用審計、紀檢與監察等監督形式相互補充，構建統一、全面、高效的審計監督體系，從而更加充分地發揮審計監督作用。姜江華、劉譽澤等認為，此次機構改革對審計管理體制改革作出具體安排，為充分發揮審計監督在國家治理體系中的重要作用，提供根本性保證。從現有文獻來看，學者聚焦并充分論證了中央審計委員會組建對國家審計發展的促進作用，并未關注此次機構改革中其他舉措對國家審計事業或直接或間接的影響。因此，本文通過探討“兩部”的設立對自然資源資產離任審計可能存在的影響，并對“兩部”的設立提出建議，意在推動自然資源資產離任審計問題的解決，促進生態文明建設。

三、“兩部”職能與設立目的

自然資源部和生態環境部分別于2018 年4 月10 日和2018 年4 月16 日成立，并均于同年9 月11 日發布《職能配置、內設機構和人員編制規定》，確保職能劃分明確，管理邊界明晰。

自然資源部的管理對象是生態系統，主要職能是確定自然資源的質與量、產權的確認和山水林田湖草保護、修復、治理等。通過整合國土資源部職責、國家發展和改革委員會和住房和城鄉建設部的區域規劃及管理職責，有利于做出統一空間規劃和用途管制；通過整合水利部、農業部、國家林業局對改革前主管的相關資源的調查和確權登記管理職責，明確自然資源所有權，有利于形成權責清晰、監督效率高、效益好的自然資源資產產權制度；通過構建制度實施自然資源有償使用，有利于加強自然資源資產的管理。

生態環境部的管理對象是環境污染，主要職能是制定法規、政策、標準，并進行監測和督查。將環境保護部、國家發展和改革委員會、國土資源部、水利部、農業部、國家海洋局和國務院南水北調工程建設委員會改革前的相關職責加以整合，有利于確保環境政策制定的可操作性和統一性，落實環境損害的賠償和終身追責制度，從而確保環境質量的改善。

“兩部”的設立明確不同的管理對象和相應的職能，有利于解決職責交叉重疊、權責不一致、效率低下等問題，避免責任不明確問題的反復出現，從而提升解決環境問題的效率效果，促進生態文明建設，是新時代生態治理現代化的進一步探索。

四、自然資源資產離任審計實踐與問題

（一）自然資源資產離任審計的實踐

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），首次正式提出自然資源資產離任審計。2014 年，內蒙古、山東、貴州、江蘇和湖北等省級審計機關，針對不同的自然資源資產開展了試點審計。2015 年11 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《開展領導干部自然資源資產離任審計試點方案》，標志離任審計試點工作正式開始。2016 年，審計署組織18 個特派辦對呼倫貝爾市等8 個地區、組織32 個省級審計機關對秦皇島市等32 個地區實施試點審計。同時，要求各省級審計機關組織地市審計機關實施2 個審計試點項目。2016 年至2017 年初，多個省區市制定相關文件，對開展地區領導干部自然資源資產離任審計工作提出明確要求。2017 年11 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《領導干部自然資源資產離任審計規定（試行）》，標志著一項全新的經常性的審計制度正式建立，2018 年起進入自然資源資產離任審計的全面推開階段。

（二）自然資源資產離任審計存在問題

從十八屆三中全會通過的《決定》首次提出自然資源資產離任審計，到目前已由審計試點進入正式開展，自然資源資產離任審計的實踐探索不斷深入和完善，但仍存在如下問題：

1.配套制度體系不健全

由于配套制度不到位，依然存在各級組織部門未將生態環境保護要求合理融入政績考核體系等現象，造成難以落實對領導干部未履行職責的追究。中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》提出，建立生態文明目標體系、建立資源環境承載能力監測預警機制、建立生態環境損害責任終身追究制等。目前，這些制度都處于起步探索階段，整體建設速度緩慢。

2.獲取基礎數據不全面

由于原先自然資源資產和環境監測的基礎數據分散在不同的主管部門和科研院所中，導致信息協調共享難度大，存在數據統計口徑不一、數據格式有差異、模型不明確的問題。同時，職責權限邊界不清、多頭管理，缺乏統籌協調運行機制，造成信息完整性、連續性、可信度難以滿足審計要求，嚴重影響審計人員采集基礎數據的效率。

3.形成評價結果不準確

由于支撐評價指標的數據基礎不牢，加上評價指標體系本身不完善、不合理、缺乏可操作性，使得評價結果在可靠性、可行性和可用性方面存在不足，一定程度上也抑制了審計結果的運用。

4.界定領導責任不明確

一直以來，多種因素共同導致審計人員難以對領導干部應履行的職責進行準確界定。一是領導干部、職能部門之間責任劃分不明確，監管職責重疊交叉與管理空白并存。二是由于自然資源資產狀況形成具有長期性和連續性，而自然資源離任審計涉及范圍廣、時間跨度大、系統性強，并且根據目前我國領導干部需依照執行的任期制度，可能導致任期相鄰的領導干部對同一自然資源資產應當承擔的責任難以區分。三是部分自然資源資產空間屬性不局限在一個區域，可能同時跨越多個區域，如黃河因其流動性而穿越我國多個省份，因而難以明確不同地區領導干部的具體責任。四是對自然資源資產確認、管理和生態環境保護、修復受多重因素影響，包括或歷史或近期、或人為或自然的因素，并且保護成效或破壞后果均不會立刻顯現，而是具有滯后性和長期性，難以確定原因、進行歸責等。

五、“兩部”組建推動問題解決的建議

“兩部”組建目標在于解決以往自然資源和生態環境相關部門分散、職能交叉、權責不清導致的生態治理效能低下的問題，進而推動生態文明建設。原本相關部門存在的問題也間接導致了自然資源資產離任審計實踐中部分問題難以解決，因此“兩部”組建也能在一定程度上推動自然資源資產離任審計實踐中存在問題的解決，本文給出如下建議：

（一）盡快推動健全配套制度體系

“兩部”的職責要求，建立自然資源有償使用制度，進行統一確權登記，擬定生態環境政策、規劃和標準等，有利于配套制度體系的健全，推動制度體系的完善。

（二）盡快推動獲取全面基礎數據

“兩部”的組建將多部門整合，統一不同部門間職能，部門間的數據獲取不存在協調和溝通障礙，從而保證數據的完整，避免交叉，有利于審計人員獲取全面的基礎數據。同時，建立完善的自然資源資產信息數據庫和環境監測平臺，需要以全面、準確的數據為根本基礎。“兩部”的組建有助于推動系統、全面的基礎數據的取得，以此為基礎，信息數據庫的建立才得以更加完善，更便于審計人員合理評估潛在風險，準確了解自然資源開發利用情況，從而使審計結果更加客觀公正。

（三）盡快推動形成準確評價結果

“兩部”的組建不僅有利于獲取準確、全面的數據，根據其主要職責還需擬定生態環境的相關標準，以該標準作為構建評價指標體系的參考，可以使得評價指標更合理、更有可操作性，從而有利于形成準確的評價結果，也推動審計結果的運用。

（四）盡快推動界定明確領導責任

“兩部”組建的目的就是明確自然資源資產和生態環境相關責任，通過整合、取消舊的部門，重構、優化新的機構，實現對自然資源資產和生態環境的統一協調保護。若新的機構能夠理順內部關系，就不存在領導干部、職能部門間責任劃分不明確，職責出現交叉或空白，有利于明確對領導干部責任的界定。