山西省資產(chǎn)收益扶貧工作的幾點(diǎn)思考

□金 宇

資產(chǎn)收益扶貧是一項(xiàng)重要的政治任務(wù)，在中央提出“要以深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革為主線(xiàn)，激活農(nóng)村沉睡資源，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，促進(jìn)脫貧致富”要求時(shí)，我省領(lǐng)導(dǎo)高度重視，印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展資產(chǎn)收益扶貧試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，選擇長(zhǎng)治市以及20個(gè)國(guó)定貧困縣作為試點(diǎn)縣率先開(kāi)展工作，以股份合作為紐帶，探索出多種資產(chǎn)收益的模式，對(duì)促進(jìn)貧困戶(hù)增加財(cái)產(chǎn)性收入發(fā)揮了重要作用。

一、主要成效

（一）各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)高度重視，綜合施策

資產(chǎn)收益扶貧工作開(kāi)展以來(lái)，先后有20個(gè)試點(diǎn)市、縣選擇有意愿和有能力的54家企業(yè)以及132家農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社作為實(shí)施主體來(lái)開(kāi)展試點(diǎn)工作。從試點(diǎn)的總體開(kāi)展情況來(lái)看，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)高度重視、各級(jí)部門(mén)配合密切、工作進(jìn)展較快，取得了顯著的成效。到目前為止，各類(lèi)實(shí)施主體共吸納貧困戶(hù)17426戶(hù)，涉及貧困人口40417人，使用財(cái)政資金1.1億元、使用小額貸款資金4819萬(wàn)元。實(shí)施主體采取的收益率從原來(lái)的7%增加到了20%不等。

（二）推進(jìn)了多種形式的農(nóng)民股份合作

一是農(nóng)村集體資產(chǎn)折股量化合作。村集體經(jīng)濟(jì)組織牽頭成立了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份合作社，將村集體的土地、荒山等資源性資產(chǎn)和房屋、建設(shè)用地、基礎(chǔ)設(shè)施等一些可經(jīng)營(yíng)性的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和預(yù)期能帶來(lái)收益的資源性資產(chǎn)折股量化，并采取優(yōu)先股的方式量化到貧困戶(hù)，實(shí)行保底、按股分紅。二是農(nóng)民承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)及家庭財(cái)產(chǎn)入股合作模式。農(nóng)戶(hù)以其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股農(nóng)村集體組織牽頭成立的土地股份合作社或各類(lèi)經(jīng)營(yíng)主體，農(nóng)戶(hù)以住房財(cái)產(chǎn)權(quán)、農(nóng)機(jī)具、場(chǎng)院等要素折價(jià)入股各類(lèi)經(jīng)營(yíng)主體。三是在不改變資金性質(zhì)的前提下，將財(cái)政拔付的專(zhuān)項(xiàng)扶持資金用于產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目好、勞動(dòng)能力強(qiáng)和經(jīng)濟(jì)收入高的實(shí)施主體，參與分紅，這種模式叫以財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金和涉農(nóng)資金形成的資產(chǎn)折股量化模式。四是以財(cái)政扶持資金為債權(quán)的委托經(jīng)營(yíng)模式。企業(yè)與村集體組織簽訂債權(quán)協(xié)議，村集體組織與貧困戶(hù)確定分紅收益，將政府投入的財(cái)政扶持資金量化為貧困戶(hù)持有的債權(quán)，本著采取集中投入、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)、農(nóng)民受益的方式，集中投入到企業(yè)，實(shí)行保底分紅，村集體和貧困農(nóng)戶(hù)債權(quán)比例分享收益。

（三）盤(pán)活了沉睡資產(chǎn)，促進(jìn)了農(nóng)民增收

一是貧困戶(hù)按照自己持有的股份，定期來(lái)獲得分紅收益，增加貧困戶(hù)的可支配收入。二是經(jīng)營(yíng)主體有效地緩解了資金和土地短缺等難題，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)健康快速發(fā)菜，增加了其經(jīng)濟(jì)效益。三是村集體穩(wěn)定分得了股份收益，實(shí)現(xiàn)了集體經(jīng)濟(jì)增加和壯大。四是農(nóng)村的“三資”活力迸發(fā)，資源得到充分合理利用，增強(qiáng)了農(nóng)村的“造血”功能。

二、存在的問(wèn)題

（一）農(nóng)村信用體系和抵貸資產(chǎn)處置機(jī)制不完善

一是我國(guó)目前還沒(méi)有明確的法律和法規(guī)，對(duì)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)體征信活動(dòng)也沒(méi)有明確的機(jī)構(gòu)和統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入、運(yùn)行和退出機(jī)制，對(duì)信用信息的采集、加工和處理也沒(méi)有明確的行為規(guī)范，使得農(nóng)村信用體系的信用信息不全面。二是五部委《暫行辦法》中明確規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流入戶(hù)以流轉(zhuǎn)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款必須征得原承包方同意。信用體系的缺失，使得原承包方同意流入戶(hù)用流轉(zhuǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款很困難，一定程度上影響了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體融資貸款的辦理。

（二）運(yùn)作方式不夠規(guī)范、抵押資產(chǎn)處置機(jī)制不健全

一是沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)資質(zhì)評(píng)估人員，對(duì)抵押物由誰(shuí)評(píng)估、如何評(píng)估和參照標(biāo)準(zhǔn)難以規(guī)范。二是土地價(jià)值評(píng)估困難，如果發(fā)生違約，對(duì)土地抵押經(jīng)營(yíng)權(quán)物缺少公平和公正的處置。三是當(dāng)?shù)盅何镞`約時(shí)，人民法院支持金融機(jī)構(gòu)處置，但金融機(jī)構(gòu)自己沒(méi)有經(jīng)營(yíng)土地的能力，有經(jīng)營(yíng)能力的農(nóng)戶(hù)或經(jīng)營(yíng)主體又因?yàn)榇送恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)存在不確定因素，不敢或不愿經(jīng)營(yíng)。同時(shí)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)也不夠活躍，直接制約抵押物的處置。三是實(shí)施主體與貧困戶(hù)利益聯(lián)結(jié)不夠緊密、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)的防控系統(tǒng)不夠完善等問(wèn)題。

（三）缺乏風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制

一是財(cái)政條件好的試點(diǎn)縣政府可以和相關(guān)部門(mén)、第三方共同投入風(fēng)險(xiǎn)保障金，即使投入，也是有限的；條件差的試點(diǎn)縣就難以建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金。二是農(nóng)業(yè)屬于我國(guó)的弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，抵御自然災(zāi)害和抗風(fēng)險(xiǎn)能力差，一旦遇到比較大的自然災(zāi)害和市場(chǎng)因素改變時(shí)，就會(huì)直接影響到土地流轉(zhuǎn)的價(jià)值，給開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的銀行機(jī)構(gòu)帶來(lái)不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)。三是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種未全面普及、農(nóng)業(yè)信貸保險(xiǎn)發(fā)展后勁不足，農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制不健全和土地投資回收期長(zhǎng)等諸多問(wèn)題，一定程度上制約了金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)保障機(jī)構(gòu)的參與積極性。

三、對(duì)策建議

（一）加大政策支持力度

一是統(tǒng)籌整合使用財(cái)政資金，充分發(fā)揮財(cái)政資金的主導(dǎo)作用和集聚效應(yīng)，提高資金的使用精準(zhǔn)度和效益。二是強(qiáng)化各級(jí)地方政府、各銀行機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和實(shí)施主體在助推資產(chǎn)收益扶貧中的協(xié)同作用，建立以“政府、銀行、保險(xiǎn)、實(shí)施主體和貧困戶(hù)”五位一體的精準(zhǔn)扶貧小額信貸工作模式，增強(qiáng)銀行的扶貧小額貸款投放能力，從而使得扶貧小額信貸覆蓋和建檔立卡貧困人口比例有所增長(zhǎng)。三是落實(shí)和完善實(shí)施主體發(fā)展的財(cái)政稅收、信貸保險(xiǎn)、設(shè)施用地、市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)和人才引進(jìn)等政策體系，從而提升實(shí)施主體的適應(yīng)市場(chǎng)能力和對(duì)普通農(nóng)戶(hù)的帶動(dòng)能力，實(shí)現(xiàn)政策支持與市場(chǎng)化帶動(dòng)的良性互動(dòng)，推動(dòng)資產(chǎn)收益扶貧健康發(fā)展。

（二）完善收益分配機(jī)制

一是資產(chǎn)收益扶貧實(shí)施主體要在法律和現(xiàn)有制度框架下，因地制宜地確定具體的收益分配方案，健全農(nóng)戶(hù)參與和利益分享機(jī)制，推廣“保底收益+按股分紅”等利用農(nóng)戶(hù)的分配模式。二是要明確扶貧股的保底分紅標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于一些收入穩(wěn)定、風(fēng)險(xiǎn)小和易于核算的項(xiàng)目在原則上，要本著采取“低保底+高浮動(dòng)收益”的模式進(jìn)行一一分配；對(duì)于一些風(fēng)險(xiǎn)大和不易于核算的項(xiàng)目，要本著采用“高保底+低浮動(dòng)收益”的模式進(jìn)行一一分配，從而保障村集體和貧困戶(hù)在項(xiàng)目持續(xù)期內(nèi)擁有穩(wěn)定的收益。三是項(xiàng)目取得可分配收益的，要按照約定兌現(xiàn)貧困村和農(nóng)戶(hù)的收益，要優(yōu)先保障貧困戶(hù)的收益。

（三）強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控

一是要強(qiáng)化農(nóng)戶(hù)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，用于資產(chǎn)收益扶貧的財(cái)政資金，可以鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)優(yōu)先用于購(gòu)買(mǎi)固定資產(chǎn)和生產(chǎn)資料等，形成可核查的物化資產(chǎn)。二是要明確實(shí)施主體作為項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)主體的權(quán)利和義務(wù)。經(jīng)營(yíng)主體享有依法經(jīng)營(yíng)的自主權(quán)，承擔(dān)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，依法按約支付收益。貧困戶(hù)不承擔(dān)這種項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，貧困村也不承擔(dān)這種項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。三是實(shí)施主體可通過(guò)購(gòu)買(mǎi)商業(yè)保險(xiǎn)，調(diào)節(jié)年度間的收益分配模式，降低收益波動(dòng)的影響。四是資產(chǎn)折股量化時(shí)，要采取民主決策和第三方評(píng)估等方式，從而確保資產(chǎn)的公允計(jì)價(jià)。五是資產(chǎn)收益扶貧實(shí)施主體在解散或者破產(chǎn)清算時(shí)，要按照國(guó)家的相關(guān)法律規(guī)定來(lái)進(jìn)行清保償小債務(wù)。在清保償完后，要優(yōu)先考慮和保障貧困村和貧困群眾的權(quán)益。

（四）健全《章程》制度、規(guī)范財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理

一是開(kāi)展資產(chǎn)收益扶貧的實(shí)施主體要按照股份合作制經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則建立健全規(guī)章制度，除法律明確規(guī)定的事項(xiàng)外，還要明確實(shí)施主體、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、合作社、普通農(nóng)戶(hù)、貧困農(nóng)戶(hù)的權(quán)利和義務(wù)以及相互間的利益關(guān)系等，做到依法規(guī)按《章程》制度辦事。二是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要為實(shí)施主體發(fā)放組織登記證書(shū)，實(shí)施主體可憑借組織登記證書(shū)到銀行辦理開(kāi)戶(hù)等相關(guān)手續(xù)，以便開(kāi)展經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)。三是全面加強(qiáng)農(nóng)村集體的資產(chǎn)管理，對(duì)集體所有的資產(chǎn)（資源性、經(jīng)營(yíng)性和公益性）進(jìn)行清產(chǎn)和核資時(shí)，要明確其權(quán)屬關(guān)系，并一一分類(lèi)來(lái)登記和造冊(cè)。四是要按規(guī)定向?qū)嵤┲黧w及時(shí)辦理資產(chǎn)移交手續(xù)，實(shí)施主體要根據(jù)財(cái)政涉農(nóng)資金形成的資產(chǎn)用途和性質(zhì)逐項(xiàng)進(jìn)行分類(lèi)，準(zhǔn)確地來(lái)界定適合量化的資產(chǎn)，界定后的結(jié)果要經(jīng)過(guò)有關(guān)部門(mén)（由縣級(jí)人民政府確定）來(lái)審核。五是實(shí)施主體要加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，規(guī)范會(huì)計(jì)核算，實(shí)行會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)。六是將村集體資產(chǎn)的收益納入到村級(jí)財(cái)務(wù)，按照三民主（民主理財(cái)、民主管理和民主監(jiān)督）原則，主動(dòng)進(jìn)行財(cái)務(wù)公開(kāi)。