探究當前財政預(yù)算績效評價存在的問題及建議

□張 穎

財政預(yù)算績效評價（以下簡稱績效評價）是指財政部門和預(yù)算部門（單位）根據(jù)設(shè)定的績效目標，運用科學(xué)、合理的績效評價指標、評價標準和評價方法，對財政支出的經(jīng)濟性、效率性和效益性進行客觀、公正的評價。

財政預(yù)算項目績效評價質(zhì)量的高低，取決于建立完善科學(xué)的評價流程和選擇合適的評價工作方法。高質(zhì)量的績效評價，評價標準應(yīng)涵蓋以下幾個特點：公正性、有用性、技術(shù)適當性、利益相關(guān)者參與、反饋與擴散、成本經(jīng)濟，具備了這幾個特點，績效評價的質(zhì)量就比較高。

一、當前預(yù)算績效評價的質(zhì)量控制存在的問題

（一）指標設(shè)置不夠科學(xué)

編制項目預(yù)算績效評價指標體系是整個評價工作的基礎(chǔ)，但由于財政預(yù)算績效評價項目類型繁多，涉及各行業(yè)各領(lǐng)域，既有經(jīng)常性專項業(yè)務(wù)費支出，也有建設(shè)類支出、管理類支出等，不同的項目之間又有很大差異，很難找到一套合適的指標來覆蓋所有項目。因此在預(yù)算項目進行績效評價前，設(shè)置項目績效評價指標體系格外重要。在實施績效評價過程中，由于某些指標不具備量化性，或無法取得相關(guān)資料支持，但迫于制度文件的約束，不得不設(shè)置相關(guān)指標，導(dǎo)致部分指標設(shè)置不恰當，不能真實反映該項目的實際實施效果；又由于參與評價人員某些方面知識欠缺，考慮不全面，或生搬硬套其他案例指標與被評價項目脫軌，使其不具備可行性。有的指標體系分類過于籠統(tǒng)，如分為定量和定性或共性和個性兩大類指標；此外，有些指標體系過分強調(diào)定量指標，另一些則完全是定性指標，而財政性項目支出類別繁多，績效評價比較復(fù)雜，單純使用定量指標或者定性指標難以真實反映專項資金的績效結(jié)果。

首先，指標體系的不統(tǒng)一，難以橫向比較。在實際操作中，雖然對分類評價的科學(xué)性和標準化有所認識，但沒有找到區(qū)分各個不同的被評價對象績效難度的權(quán)重，并對其進行標準化提煉，導(dǎo)致不同的被評價對象缺乏可比性，難以形成相互之間的對比。其次，內(nèi)容復(fù)雜，指標設(shè)計者往往希望指標能夠涵蓋盡可能多的內(nèi)容，以其得到的結(jié)果能夠與實際相吻合，但往往是事與愿違，自己掉進了自己設(shè)計的“陷阱”，相當?shù)臄?shù)據(jù)難以取得，使得結(jié)果最終無疾而終。第三，權(quán)重的確定。權(quán)重設(shè)計及分值安排主要依靠主觀確定，或采取多人對不同因素依靠主觀打分來確定權(quán)重。缺乏科學(xué)依據(jù)和客觀的標準，致使在實際操作中很茫然。一般在設(shè)計指標評分表中，內(nèi)容下設(shè)三級指標，但是各個級次的評價指標占每個評價環(huán)節(jié)總分的比例缺乏科學(xué)、嚴格的依據(jù)。這種主觀確定權(quán)重的做法既在理論上缺乏科學(xué)性，難以服眾；又在實踐上損害了評價的公平性，評價結(jié)果的公信力難以令人信服，這是績效評價中普遍存在的問題。

（二）以事后評價為主

績效評價有事前評價、事中評價、事后評價，目前大多數(shù)的財政項目績效評價屬于事后評價，對事前、事中缺乏實時控制和監(jiān)督，這樣不利于對項目進行全面了解，不能充分發(fā)揮資金使用效益，從而影響項目實施的整體質(zhì)量及效果。

（三）績效目標制定缺失和執(zhí)行隨意

根據(jù)財政部關(guān)于印發(fā)《財政支出績效評價管理辦法的通知》（財預(yù)（2011）285號）文件，預(yù)算部門年初申報預(yù)算時，應(yīng)當按照本辦法規(guī)定的要求將績效目標編入年度預(yù)算；執(zhí)行中申請調(diào)整預(yù)算的，應(yīng)當隨調(diào)整預(yù)算一并上報績效目標。

現(xiàn)在全國各省（直轄市、自治區(qū)）在預(yù)算申報時已要求預(yù)算單位申報項目預(yù)算時，同時上報財政支出績效目標申報表，并對績效目標申報表進行評審。但實際操作中存在預(yù)算績效目標設(shè)定不規(guī)范、不系統(tǒng)、不全面，績效目標設(shè)定往往缺乏應(yīng)有的準確性，突出表現(xiàn)為：目標空泛，缺乏細化量化指標；多為定性指標，缺少定量指標；甚至申報的績效指標與資金預(yù)算不相匹配；以工作指標代替績效指標；只有產(chǎn)出指標，沒有效益指標等問題；具有很大的隨意性，績效預(yù)算目標失去了其應(yīng)有的權(quán)威性，這不利于項目實施過程中將績效目標與實際完成情況進行對比，無法完整地監(jiān)控資金使用效率和效果。

二、加強與完善財政預(yù)算績效評價工作的建議

（一）量體裁衣，確定適合各類項目的績效評價指標

指標體系是最能反映績效評價科學(xué)性和合理性的部分，也是績效評價過程中最大的難點，績效評價需要針對不同資金、不同規(guī)模、不同行業(yè)確定適合自身特點的個性評價指標。設(shè)置科學(xué)合理的指標體系是績效評價工作的基礎(chǔ)，也是最重要的一部分。科學(xué)合理的指標體系不僅僅是績效評價質(zhì)量的重要保證，也有利于客觀地對績效評價結(jié)果進行量化衡量，更好地反映該項目的效益和效果。

首先設(shè)定指標時，可先參考財政部《財政支出績效評價管理暫行辦法》的通知（財預(yù)[2011]285號）中給定的績效評價指標框架，從“目標設(shè)定”、“項目產(chǎn)出”、“項目效益”和“項目管理”四大方面選取通用指標，做出指標框架。框架包括（1）項目目標的明確性、依據(jù)的充分性、目標的合理性和先進性、完成的可能性等；（2）項目任務(wù)的完成情況和績效目標的實現(xiàn)程度；（3）項目成果的經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益；（4）項目實施過程中承擔單位的規(guī)章制度及其執(zhí)行情況、資金到位和支出情況、財務(wù)管理情況等。

其次，因不同類別的財政預(yù)算項目的績效內(nèi)容存在很大差異，所以必須根據(jù)各類項目的績效特點設(shè)置不同的財政項目績效評價指標，即個性指標。根據(jù)收集到的項目資料進行詳細分析，從項目的立項、資金投入、取得的成效中等因素中選取關(guān)鍵的個性指標，建立起能夠揭示績效全貌，不重復(fù)、不漏掉重要方面的、盡量細化的指標體系。如“科技計劃項目”在項目產(chǎn)出方面應(yīng)設(shè)定“知識產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)出（專利、行業(yè)技術(shù)標準等）”、在項目效益方面應(yīng)設(shè)定“對推動行業(yè)技術(shù)進步的作用”等；需要地方配套資金的項目需要設(shè)立“配套資金籌措能力”；再如“鄉(xiāng)村公路建設(shè)”項目，設(shè)定指標時需要著重對受益對象進行調(diào)查，設(shè)立“農(nóng)產(chǎn)品運輸成本變化”、“通行能力改善狀況”等指標，同時設(shè)計問卷調(diào)查表，對指標的量化進行支持。

再次，評價指標設(shè)計應(yīng)遵循的原則包括科學(xué)性與實用性相結(jié)合、定性與定量相結(jié)合、通用性與專用性相結(jié)合等。指標權(quán)重采用專家集體商議的辦法確定；在進行正式全面開展項目績效評價前，應(yīng)先要進行試評，根據(jù)試評結(jié)果對指標體系及相應(yīng)比重進行調(diào)整，或在設(shè)計指標體系的過程中進行實地調(diào)查以期使得指標更趨于合理完善。比如對于公益性項目，需弱化經(jīng)濟效益指標，不應(yīng)該和贏利性項目同等對待。

目前部分省份已建立績效評價指標庫，指標庫中羅列了大量的指標，實施評價時可在指標庫中挑選適合的指標，并在此基礎(chǔ)上加以完善以提高指標的適用性和相關(guān)性。

（二）對項目全程進行實時跟蹤

較為全面的績效評價應(yīng)在項目實施前、中、后進行全過程評價，要進一步強化事前評估、事中跟蹤監(jiān)控，以確保財政資金按規(guī)定用途合理使用，更切實際地對某一項目的資金投入產(chǎn)生的效益及效果進行評價，為今后財政資金投入及分配提供參考依據(jù)。

（三）強化績效目標前置要求

嚴格按照《財政支出績效評價管理暫行辦法》執(zhí)行，要求預(yù)算部門申報預(yù)算時將績效目標編入年度預(yù)算。首先預(yù)算部門（單位）要從績效內(nèi)容入手，按照基礎(chǔ)信息、項目資金情況、項目基本情況、項目績效目標、項目績效指標等基本要素，編制《重點項目績效目標申報表》，規(guī)范重點項目績效目標申報具體格式和內(nèi)容；其次績效目標的審核應(yīng)當采取財政部門自行審核和組織第三方審核相結(jié)合的方式，對重大項目績效目標，財政部門應(yīng)根據(jù)需要實施第三方審核，組織相關(guān)部門、專家學(xué)者、第三方評價機構(gòu)等共同參與，從完整性、相關(guān)性、適當性、可行性四個方面提出審核意見；第三要加強預(yù)算績效管理制度建設(shè)，研究制定具體管理辦法，逐步建立完善涵蓋績效目標、績效監(jiān)控、績效評價、評價結(jié)果應(yīng)用等各環(huán)節(jié)的管理制度，按照績效目標審核內(nèi)容制定“財政支出項目績效目標評分表”。

在項目實施前確定績效目標，是項目得以順利實施的前提，就如同人生一樣，有了目標才有動力和方向。績效目標的提前確定有利于項目實施過程中找出理想與現(xiàn)實的差距，為實現(xiàn)目標而努力做到最好，為今后同類項目的實施積累經(jīng)驗，奠定基礎(chǔ)。