政府還貸公路降本增效創新管理探析
——基于山西交通控股集團有限公司實踐

□楊文軍

2018年1月1日，山西省交通控股集團有限公司正式掛牌成立，圍繞著化解政府債務和高速公路體制改革兩個命題而進行的政府還貸高速公路改革正式拉開帷幕。按照省政府成立山西交通控股集團有限公司的方案“設計一步到位、重組分步實施的原則，采取“先合并，后重組，再改造”的方式，積極穩健推進集團組建工作，最終實現打造國內一流、具有國際競爭力的交通企業集團”的目標。原有的55條政府還貸高速公路以及國資委管理的山西路橋集團建設有限公司、山西省高速公路集團有限公司、山西省交通投資集團有限公司等一次性劃轉到新成立的山西交通控股集團有限公司。

一、政府還貸公路現有的成本管控模式及存在的不足

目前，除三大經營性集團管理的路段以外，其余政府還貸高速公路按照片區管理的原則，交由新成立的16個高速公路分公司經營管理，負責所轄路段的收費、養護、路政、治超等工作。財務上采取相對獨立的核算模式，繼續實行經費預算管理。

經費預算管理是財務管理的一種有效模式，也是山西交通控股集團有限公司成立前各個運營管理單位執行財政預算會計體系的一種主要模式。它是以各個運營管理單位實際管養的路段里程和實際擁有的管理人員總數、收費車道數等相關資產規模來確定年度所需運營經費總量的一種方法。各個運營單位以財政廳核定的全年預算為基礎，量入為出，按照預算歸口各自貫徹執行。這種預算管理和財務核算模式在財政體系下發揮了積極地作用，為我省高速公路建設和運營做出了巨大的貢獻。但是，這種管理模式還存在很大的不足。

（一）預算編制主觀性大，缺乏科學依據

預算編制的主要方式是依靠每個運營單位根據自身管養的公路里程、人員數量等，套用固定的定額標準來測算全年的經費計劃。在預算編制的過程中，每個運營單位基本上都是取上限為基數來計算所需經費。但是，由于每條路段的實際情況各不一樣，有的是新通車路段，路況良好，有的是使用了數十年的路段，路況損壞非常大；有的路段車流量非常大，路面損壞和維護頻率都非常高，有的路段車流量卻很低，幾乎不需要修補。雖然上級單位在預算的批復過程中或多或少的考慮了不同路段的車流量情況，但是由于缺乏科學的測評手段，預算的編制和批復必然存在主觀影響，形成不同路段預算經費存在苦樂不均的情況。

（二）預算執行過程缺乏監督，資金浪費嚴重

由于采用固定預算編制辦法，年度預算確定后基本上全年保持不變，甚至由于個別突發專項工程的發生，導致年度預算基本上是只增加不減少。人員經費也存在同樣的問題，無論全年人員流動與否，減員與否，基本上不會因此而調整人員經費預算總額。很容易形成即使年底預算結余，運營單位也要想盡辦法花光全年預算經費，導致降本增效成為空談。

（三）預算執行缺乏科學合理的考核機制，容易導致財務指標失真

各個運營企業實際面臨的情況不同，預算執行過程中就會產生快慢不一、標準不一，結算周期不一等，造成期中預算考核指標失真，不能真實反映當期的財務盈虧，很容易形成財務報表年初年末經營結果劇烈變化的現象，既誤導投資者，也不能給管理層提供有效的決策依據。

二、加強和改進政府還貸公路成本管控的思路探析

山西省交通控股集團有限公司成立后，在如何加強財務管理，降低運營成本，實現企業減虧增效方面做了大量的探討和學習，但是受制于慣性思維的影響還是采用了和原來財政體系一致的預算管理模式。但是在筆者看來，企業化的山西交通控股集團不應該繼續照搬財政體系下的固定預算管理模式，而應該探索采用更為科學合理，適合企業特點的以降本增效為目的的創新管理思路。

（一）加快改革步伐，壓縮管理層級，實現減員增效

目前，山西交通控股集團有限公司下設16個分公司，其中大同、運城、臨汾、呂梁、忻州分別設立了南北兩個分公司，每個分公司配備有全套的管理機構和管理層，客觀上導致機構重復設置，加大了運營管理的成本。因此，下一步要結合路段管理的需要，及時調整和整合南北分公司的管理機構，壓縮管理成本，提升管理效益。與此同時，要加快推進以移動支付、遠程管控、大數據管理為特色的高新技術手段的推廣和普及運用，逐步分流和減少冗員，降低人員經費支出，實現減員增效。

（二）探索建立“事錢分離”的板塊化管理體制

探索實行”管錢”與“管事”相分離的運營管理模式，逐步替換固定預算管理模式。逐步建立以專業化為主的公路養護隊伍、機電設備維護隊伍、隧道監控維護隊伍以及橋梁加固等專業化的隊伍，將目前分公司大包大攬的業務剝離開來，實行專業化管理，專業化施工，專業化考核。進一步探索完善內部招投標制度，實現競爭性中標，最大限度降低和節約成本。在此基礎上，將分公司的職能逐漸改變為以收費和路產維護為主的管理機構，進一步減員增效。而所有的資金結算和支付統一交由集團公司的資金核算中心辦理，這樣將大幅度降低目前資金的沉淀，減少資金的損失和浪費，實現資金的有效積累，可以很大程度上減緩集團公司的資金壓力。

（三）組建集團財務公司，實行資金集中管理

集團資金集中管理是企業集團資金管理的主要形式，它可以最大限度地集合使用集團公司范圍內的資金，增強集團公司總部對所屬分公司的財務控制力。通過資金流量及時掌握分公司的資金存量和生產經營進展情況，有效防范經營風險。而組建集團財務公司是集團公司進一步加強資金管理和提高資金使用效率的有效平臺。財務公司以集團所屬企業為服務對象，對內提供包括結算功能、資本運作服務、融資功能、咨詢及理財服務等為主的業務，并適當開展自主經營，借助專業機構實現投資收益最大化。逐步將財務公司打造成除全面參與集團財務戰略與融資方案設計、外部資本市場投融資運作、集團財務風險監控等，再進一步打造成為集團公司一個重要的業務平臺——“金融板塊”，最終實現通過財務公司構建集團公司整體的金融產業鏈，從而為集團公司整體利潤提供新的增長點。這也是增強集團公司資金積累，加強銀企合作話語權，化解債務壓力的有效途徑。

（四）構建集團層面的大數據信息平臺，實現各部門管理數據的聯動

目前，集團公司對于各分公司的運營管理基礎數據基本上以報表制為主，各個部門掌握和擁有的數據也無法實現有效的共享，因此，在資源的調度和分配上，在預算管理的調整以及目標任務的考核等方面都不同程度的存在著矛盾和扯皮的現象，導致出現決策效率失靈，管理成本加大，管理效果不佳的現象。要積極探索大數據平臺的建設，實現各項運營數據采集的互聯互通，以便于集團公司有效地制定和出臺各項管理辦法，也便于各個分公司之間的了解和交流，共同促進整體管理水平的提高。

（五）結合預算管理，推進目標成本管理方法的應用

目標成本管理是企業為了保證計劃利潤的實現，把企業預算、管理目標與成本預測相結合，通過目標制定、目標分解、目標執行、目標考核等一系列手段，實現企業既定目標利潤的一個過程。各分公司要在預算管理改進的基礎上，推行目標成本管控。建立不同管理層的分級目標成本責任制，同時劃分各個部門各自的目標管控責任制，比如財務部門主要是貫徹執行國家的財經法紀和會計準則制度，制定目標成本費用實施細則和會計核算辦法及要求，分析成本節超的原因等；技術部門要優化施工組織設計，研究現場管理的辦法，合理組織施工，降低工料機的消耗，加強質量控制等；勞動人事部門要貫徹國家勞動用工政策，參與企業勞動用定額的編制，編制考勤制度，勞動用工紀律等，嚴格控制非生產人員和窩工現象；物資采購部門要做好物資采購計劃，加強物資采購的管理，健全物資采購驗收、保管、出入庫等制度，降低物料消耗，積極實行限額領料，舊物利用，定期編制物料消耗表，分析和研究物料消耗的原因并加以控制。此外，辦公室、路政、安全部、機電部、審計部等也都應根據各自的職責編制相應的目標成本控制措施并加以實施。