行政事業(yè)單位政府采購(gòu)工作中存在的問(wèn)題及對(duì)策

□李建英

一、政府采購(gòu)工作的實(shí)施背景

政府采購(gòu)是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。

自從2003年《政府采購(gòu)法》頒布以來(lái)，各級(jí)政府的政府采購(gòu)工作就逐步進(jìn)入法制化的軌道。2003年頒布的《政府采購(gòu)法》運(yùn)行十幾年后，已經(jīng)有它的歷史局限性，不能適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展的要求，2017年政府推出了新的《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令87號(hào)）。目前，政府采購(gòu)活動(dòng)中，貨物和服務(wù)的采購(gòu)以財(cái)政部令87號(hào)組織實(shí)施。實(shí)行集中采購(gòu)和分散采購(gòu)相結(jié)合的模式，具體有公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源、詢價(jià)等方式；經(jīng)過(guò)立項(xiàng)的建設(shè)項(xiàng)目工程采購(gòu)按照《中華人民共和國(guó)招標(biāo)法》組織招投標(biāo)活動(dòng)，具體分為公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式。

政府采購(gòu)支出在行政事業(yè)單位預(yù)算支出中占比很大，加強(qiáng)政府采購(gòu)工作的管理就是加強(qiáng)預(yù)算支出的管理，是提高預(yù)算資金使用效率的有效途徑。近幾年來(lái)，政府采購(gòu)工作為節(jié)約財(cái)政資金，提高財(cái)政資金使用效益起到積極的作用。正是因?yàn)檎少?gòu)工作的重要性，我們?cè)诰唧w實(shí)施政府采購(gòu)工作中要不斷地進(jìn)行探索和研究。

二、政府采購(gòu)活動(dòng)中存在的主要問(wèn)題及原因

（一）沒(méi)有將政府采購(gòu)活動(dòng)很好地嵌入到財(cái)政預(yù)算管理中

單位應(yīng)當(dāng)按照“先預(yù)算、后計(jì)劃、再采購(gòu)”的工作原則，實(shí)現(xiàn)預(yù)算控制計(jì)劃，計(jì)劃控制采購(gòu)，采購(gòu)控制支付。但實(shí)際工作中，單位往往重視預(yù)算編制、輕政府采購(gòu)預(yù)算的編制，政府采購(gòu)預(yù)算編制相對(duì)滯后，導(dǎo)致采購(gòu)活動(dòng)缺乏計(jì)劃性；政府采購(gòu)預(yù)算隨意性較大，單位工作需要采購(gòu)物品便找領(lǐng)導(dǎo)審批追加預(yù)算，導(dǎo)致預(yù)算調(diào)整過(guò)度頻繁；有些單位根據(jù)單位組織收入的多少隨意增減采購(gòu)計(jì)劃，單位有收入就買(mǎi)，收入多就多買(mǎi)，沒(méi)有收入就不買(mǎi)；有些單位年初預(yù)算的是買(mǎi)甲商品，執(zhí)行中有要求變更采購(gòu)計(jì)劃，變更成買(mǎi)乙商品。

造成上述情況的原因主要是政府采購(gòu)預(yù)算約束性較差，是采購(gòu)活動(dòng)牽著預(yù)算走，只要有資金就可以采購(gòu)，就可以列預(yù)算，實(shí)際工作中單位資金預(yù)算和采購(gòu)預(yù)算是相互分離的。政府采購(gòu)預(yù)算缺乏較為詳細(xì)的政策和規(guī)章制度，單位對(duì)于政府采購(gòu)預(yù)算認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)為政府采購(gòu)預(yù)算事后填表即可；政府采購(gòu)預(yù)算整個(gè)編制過(guò)程沒(méi)有從全局出發(fā)，隨意性、盲目性較大。由于政府采購(gòu)預(yù)算編制存在的問(wèn)題不僅使得政府采購(gòu)部門(mén)的工作量加大，而且降低了其工作效率，浪費(fèi)了財(cái)政資金；特別是政府采購(gòu)目錄內(nèi)的日常辦公用品，都是根據(jù)一年內(nèi)所屬單位的預(yù)計(jì)采購(gòu)數(shù)量與供應(yīng)商通過(guò)一定的政府采購(gòu)方式確定的價(jià)格；預(yù)計(jì)數(shù)量的不準(zhǔn)確直接影響到采購(gòu)價(jià)格。如果預(yù)計(jì)數(shù)比實(shí)際數(shù)少了采購(gòu)價(jià)格就相對(duì)高一些；如果預(yù)計(jì)數(shù)比實(shí)際數(shù)多了采購(gòu)價(jià)格就會(huì)低下來(lái)，但年終結(jié)算時(shí)供應(yīng)商又會(huì)有異議。

（二）政府采購(gòu)信息的不規(guī)范、不準(zhǔn)確及渠道不暢

采購(gòu)單位為了讓自己事先選中的供應(yīng)商中標(biāo)，會(huì)在信息發(fā)布過(guò)程大做文章，存在透明性不強(qiáng)和公開(kāi)程度不夠等問(wèn)題。不公開(kāi)發(fā)布應(yīng)該公開(kāi)的信息，故意縮小公開(kāi)范圍，不是在指定媒體發(fā)表相關(guān)信息，而是在本地區(qū)和本行業(yè)的媒體上發(fā)布信息，使政府采購(gòu)信息發(fā)布渠道狹窄，供應(yīng)商獲得和理解采購(gòu)信息相對(duì)困難。由于采購(gòu)信息的不暢，難以實(shí)現(xiàn)有效資源共享。實(shí)際工作中招標(biāo)單位不是盡早發(fā)布詳細(xì)信息，而是在最小范圍最短時(shí)間予以公布。這樣單位事先選中的供應(yīng)商會(huì)提前獲得信息資料，做足功課，幫助其順利通過(guò)招標(biāo)關(guān)。

（三）中介機(jī)構(gòu)與采購(gòu)單位間存在串通舞弊行為

中介機(jī)構(gòu)與單位間的串通舞弊行為是導(dǎo)致政府采購(gòu)腐敗的根源。按照政府采購(gòu)的政策要求，采購(gòu)人可以委托經(jīng)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)或省級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)認(rèn)定資格的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，在委托的范圍內(nèi)辦理政府事宜。采購(gòu)人有權(quán)自行選擇采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，任何單位和個(gè)人不得以任何方式為采購(gòu)人指定代理機(jī)構(gòu)。代理費(fèi)用可以由中標(biāo)、成交供應(yīng)商支付，也可以由采購(gòu)人支付。雖然政府采購(gòu)法規(guī)定，符合條件的供應(yīng)商在采購(gòu)活動(dòng)過(guò)程中的地位是平等的，但是采購(gòu)主體特別是社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)，往往與采購(gòu)單位串通事先確定供應(yīng)商。侵害其他供應(yīng)商的合法權(quán)益，多數(shù)供應(yīng)商只能一聲長(zhǎng)嘆！在實(shí)際采購(gòu)過(guò)程中，經(jīng)常是采購(gòu)主體找?guī)准曳蠗l件的供應(yīng)商來(lái)陪標(biāo)進(jìn)行。現(xiàn)在，好多招投標(biāo)代理公司都進(jìn)行了業(yè)務(wù)升級(jí)更名為咨詢公司，可以為單位提供更多更廣泛的一條龍服務(wù)，以獲得更大的利潤(rùn)。比如：幫助供應(yīng)商做標(biāo)書(shū)，找陪標(biāo)等。在如此嚴(yán)密的游戲規(guī)則下計(jì)劃外供應(yīng)商要想勝出很難。即便勝出在履行合同及款項(xiàng)結(jié)算過(guò)程也會(huì)受到采購(gòu)單位的刁難。在眾多的政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中，供應(yīng)商為了脫穎而出，提供虛假的資信證明，與采購(gòu)主體共同串謀，供應(yīng)商之間互相伴標(biāo)、圍標(biāo)等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為五花八門(mén)。

在分散采購(gòu)過(guò)程中，中介機(jī)構(gòu)為了多做業(yè)務(wù)，錯(cuò)誤地認(rèn)為按照采購(gòu)人的意圖選出供應(yīng)商就是最好的服務(wù)，就能繼續(xù)承攬以后的業(yè)務(wù)，因此，從發(fā)放政府采購(gòu)招標(biāo)公告、供貨商咨詢報(bào)名、開(kāi)標(biāo)、專家評(píng)審、確定中標(biāo)供應(yīng)商全過(guò)程進(jìn)行掌控和人為設(shè)阻干預(yù)。具體表現(xiàn)有：報(bào)名咨詢電話無(wú)人接聽(tīng)、或解釋誤導(dǎo)；有的裝作報(bào)名系統(tǒng)出現(xiàn)故障其他供應(yīng)商無(wú)法報(bào)名等。

（四）委托代理機(jī)構(gòu)超越權(quán)限或無(wú)權(quán)辦理代理業(yè)務(wù)

從事政府采購(gòu)代理業(yè)務(wù)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)資格分為甲級(jí)資格和乙級(jí)資格。取得甲級(jí)資格的政府代理機(jī)構(gòu)可以代理所有政府采購(gòu)項(xiàng)目；取得乙級(jí)資格的政府代理機(jī)構(gòu)只能代理單項(xiàng)政府采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算金額在1000萬(wàn)元人民幣以下的政府采購(gòu)業(yè)務(wù)。實(shí)踐中，一些行政事業(yè)單位長(zhǎng)期指定一家代理機(jī)構(gòu)服務(wù)全部政府采購(gòu)業(yè)務(wù)的代理工作，當(dāng)代理業(yè)務(wù)超過(guò)該代理機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍時(shí)，就借用其他甲級(jí)代理機(jī)構(gòu)的資質(zhì)進(jìn)行業(yè)務(wù)代理；超范圍超能力的代理業(yè)務(wù)會(huì)影響采購(gòu)的質(zhì)量。具體表現(xiàn)有：開(kāi)標(biāo)評(píng)標(biāo)臨時(shí)租賃會(huì)場(chǎng)配套環(huán)境比較差，多數(shù)情況下采用競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)方式，通過(guò)這種方式來(lái)簡(jiǎn)化招標(biāo)程序，變相降低招標(biāo)費(fèi)用，整個(gè)評(píng)標(biāo)過(guò)程與專家的溝通打分都不規(guī)范，導(dǎo)致采購(gòu)任務(wù)完成質(zhì)量降低，或造成財(cái)政資金的浪費(fèi)和損失。甚至有不符合招標(biāo)的單位和自然人通過(guò)關(guān)系借用資質(zhì)參與代理業(yè)務(wù)，中標(biāo)后代理費(fèi)用結(jié)算到借用機(jī)構(gòu)后，扣除一定數(shù)額的管理費(fèi)后，將資金再轉(zhuǎn)給實(shí)際提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)或自然人。

三、建議與對(duì)策

（一）切實(shí)將采購(gòu)預(yù)算嵌入到預(yù)算管理中

嚴(yán)格控制依照預(yù)算采購(gòu)，嚴(yán)禁無(wú)預(yù)算和超預(yù)算采購(gòu)或先進(jìn)行采購(gòu)活動(dòng)后追加預(yù)算；執(zhí)行先預(yù)算后采購(gòu)的原則。加強(qiáng)政府采購(gòu)預(yù)算管理工作，編制科學(xué)合理全面規(guī)范的政府采購(gòu)預(yù)算，年初編制預(yù)算時(shí)各單位就應(yīng)當(dāng)將有關(guān)部門(mén)及領(lǐng)導(dǎo)審批的資產(chǎn)購(gòu)置手續(xù)報(bào)送財(cái)政部門(mén)，并詳細(xì)列出采購(gòu)的項(xiàng)目、數(shù)量、時(shí)間、金額；財(cái)政部門(mén)據(jù)此列入部門(mén)預(yù)算和政府采購(gòu)預(yù)算，政府采購(gòu)預(yù)算一經(jīng)批復(fù)，要嚴(yán)格執(zhí)行，對(duì)無(wú)預(yù)算或超預(yù)算的采購(gòu)，財(cái)政部門(mén)不予撥付資金，充分體現(xiàn)政府采購(gòu)預(yù)算的剛性，強(qiáng)化政府預(yù)算的約束性。

（二）嚴(yán)格規(guī)范政府采購(gòu)信息發(fā)布機(jī)制

信息公布必須規(guī)范化運(yùn)作，各地都要統(tǒng)一合理選擇公布媒體，以確保信息發(fā)布的有效性。要求政府采購(gòu)信息公布遵循信息發(fā)布及時(shí)、內(nèi)容統(tǒng)一規(guī)范、渠道相對(duì)集中、便于獲得查找的原則。明確公告必須公布的基本內(nèi)容。

（三）加大監(jiān)督檢查力度，嚴(yán)肅查處政府招標(biāo)領(lǐng)域出現(xiàn)的腐敗問(wèn)題

關(guān)于分散采購(gòu)中采購(gòu)單位選擇代理機(jī)構(gòu)的決策事宜，應(yīng)列入單位的重大事項(xiàng)進(jìn)行集體決策，從源頭上控制政府采購(gòu)招標(biāo)過(guò)程中的串通舞弊行為。強(qiáng)化招標(biāo)過(guò)程的監(jiān)督，充分發(fā)揮財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的監(jiān)督職能，設(shè)立舉報(bào)制度，及時(shí)查處違規(guī)行為。相關(guān)部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》的宣傳力度，讓參與或愿意參與的人們知道通過(guò)什么途徑和辦法就可以把政府采購(gòu)活動(dòng)中發(fā)生的不公平事件進(jìn)行申訴解決，增加參與采購(gòu)人群的自信，讓政府采購(gòu)發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（四）嚴(yán)格管理審核代理機(jī)構(gòu)的資質(zhì)

相關(guān)部門(mén)應(yīng)建立代理資質(zhì)平臺(tái)，并對(duì)平臺(tái)進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，建立嚴(yán)格的處罰和退出機(jī)制。采購(gòu)單位應(yīng)在平臺(tái)內(nèi)擇優(yōu)選擇代理機(jī)構(gòu)委托業(yè)務(wù)，引導(dǎo)采購(gòu)單位在平臺(tái)上選擇代理機(jī)構(gòu)。凡是有出租出借資質(zhì)的代理機(jī)構(gòu)，經(jīng)查證核實(shí)后，進(jìn)行資格取消。對(duì)于政府采購(gòu)中發(fā)現(xiàn)的涉及舞弊腐敗案件的代理機(jī)構(gòu)要嚴(yán)懲重罰，取消其代理資格，讓想通過(guò)正常手段獲得市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的代理機(jī)構(gòu)充分參與進(jìn)來(lái)，發(fā)展有信譽(yù)有實(shí)力的中介機(jī)構(gòu)。

政府采購(gòu)是一項(xiàng)有利于節(jié)約和凈化財(cái)政支出的活動(dòng)，運(yùn)行十幾年來(lái)，為國(guó)家節(jié)省了大量資金功不可沒(méi)，但也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，相關(guān)部門(mén)應(yīng)高度重視這些問(wèn)題，并在以后的工作中盡力杜絕類似問(wèn)題的發(fā)生。只要真正做到公開(kāi)、公平、公正，相信政府采購(gòu)工作一定會(huì)變的陽(yáng)光透明。