河長制在跨區(qū)域水資源治理中的運行困境與優(yōu)化

顧向一,梁馨文

(1.河海大學環(huán)境法研究所，江蘇 南京 210098；2.河海大學法學院，江蘇 南京 210098)

1 問題的提出

水污染的日益嚴重，讓水污染防治成為我們務必妥善應對的問題。然而受制于內(nèi)陸河流的跨區(qū)域屬性、區(qū)域協(xié)作機制不完善、各省市政府機關的政務壁壘，使得跨區(qū)域水資源生態(tài)保護遇阻，水資源綜合治理效果并不明顯，“碎片化”現(xiàn)象嚴重。河長制在此背景下應運而生，為跨區(qū)域水資源治理提供新思路與對策[1]。

2016年10月11日，中央全面深化改革領導小組第28次會議通過《全面推進河長制的意見》(以下簡稱《意見》)，該文件的出臺有助于防治水污染、改善水環(huán)境、保護水生態(tài)等工作的高效開展，為水資源的可持續(xù)利用提供了制度保障。河長制關注水資源治理的區(qū)域協(xié)作問題，推動各類行政資源的整合與調(diào)配。但在實際運行過程中，河長制在跨區(qū)域水資源治理中不可避免地存在運行困境，如區(qū)域權力交叉、問責機制不健全等。河長制如何更加高效地進行跨區(qū)域水資源治理[2]，是當前必須解決的問題。因而，在肯定河長制對跨區(qū)域水資源治理發(fā)揮積極作用的前提下，梳理河長制的層級建構以及內(nèi)部關系的制度設計，并在此運行邏輯的基礎上提出河長制的制度優(yōu)化措施，以進一步提高水資源治理的跨區(qū)域協(xié)作效率，促進跨區(qū)域水資源治理更加完善。

2 河長制在跨區(qū)域水資源治理中的引入

水資源作為一個開放的系統(tǒng)，基于水資源分布以及分配的特殊性，對其生態(tài)保護不僅僅是某一個行政區(qū)域面臨的問題，需要對水資源進行跨區(qū)域綜合治理，落實地方各級政府對所轄區(qū)域環(huán)境資源承擔的工作任務與責任。河長制將水資源治理的責任賦予各級黨委或政府主要負責人，為我國水資源治理提供新的思路與方案，尤其對跨區(qū)域水資源治理具有重要的意義[3]。

2.1 制度優(yōu)勢

2.1.1突破傳統(tǒng)水資源治理模式

我國目前環(huán)境管理體制選擇的是“科層制”的制度運行模式，該管理體制以環(huán)境權力的條塊分割為主、要求各行政機關協(xié)作運行，具有一定程度的合理性。依據(jù)德國社會學家馬克斯·韋伯闡述的科層制學說，科層制下的行政權力內(nèi)部具有精細化的分工合作，但精細化條塊分割易導致各行政機關形成“自我權力邊界”，不能妥善解決跨區(qū)域或涉及復雜利益關系的問題[4]。聚焦我國水資源治理領域，涉水行政管理部門主要是生態(tài)環(huán)境部門與水利部門，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、交通、住建等部門在各自責任領域對水資源實施管理，這種多頭管理被稱作“九龍治水”，往往難以取得良好治水效果，尤其在面對跨區(qū)域、跨流域的水資源治理問題時，更會陷入治理僵局。河長制將水資源治理的責任賦予各級黨委或政府主要負責人，有利于推動各部門之間的協(xié)作與配合，是解決上述困境的有力對策。針對條塊分割的傳統(tǒng)水資源管理體制，需要有超越該模式的具有更高效力層級以及統(tǒng)籌能力強的權力介入，而我國各級黨委和政府所代表的公共權力就符合“超越傳統(tǒng)”的要求。黨委和政府既是水資源治理的決策者，又是經(jīng)濟社會發(fā)展的核心力量，將水資源治理的主要責任賦予黨政負責人，能夠加強與鞏固水資源的保護效果。從科層制理論來看，河長制打破以往專業(yè)且分散的權力架構，落實“河長”這一樞紐角色，對傳統(tǒng)科層制水資源治理模式作出了革新與突破。

2.1.2促進區(qū)際行政管理資源整合

水資源的綜合治理需要流域內(nèi)所有地區(qū)的政府部門和其他利益主體協(xié)同配合，而我國之前的河道管理政策原則上是依據(jù)行政區(qū)劃對同一河流進行治理，各區(qū)域政府僅依據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)的情況實施治理方案，未將河流放置全流域進行綜合考量，加之區(qū)域利益無法協(xié)調(diào)得當，導致跨區(qū)域水資源治理高成本與低成效，進而催生了河長制的出臺。河長制將河流治理責任落實到具體的黨政負責人，引導各協(xié)調(diào)主體共同參與跨區(qū)域水資源治理工作，全方位考慮水資源利用、開發(fā)以及水污染治理等諸多環(huán)節(jié)，推動水資源流域與區(qū)域的整體性治理[5]，緩和區(qū)際間的利益沖突與治理風險。河長制用以解決跨區(qū)域協(xié)調(diào)問題的優(yōu)勢是利用上級政府的權威打破區(qū)域壁壘，有效集中各級政府的管理資源，解決之前“權威缺失”的問題[6]。目前，江蘇省蘇州市吳江區(qū)先后與浙江省嘉興市秀洲區(qū)、桐鄉(xiāng)市及湖州市南潯區(qū)建立交界水域水環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治機制，創(chuàng)新推進“省際邊界水域聯(lián)合河長制”。其中吳江區(qū)與秀洲區(qū)同時建立信息互通機制，相互傳達河流監(jiān)測情況，兩區(qū)河長積極開展聯(lián)合巡河工作，共同檢查雙方交界水域，協(xié)調(diào)區(qū)域間的利益沖突，對兩地各類行政資源進行有效整合，打破行政區(qū)域壁壘，使得跨區(qū)域水資源保護常態(tài)化[7]。河長在跨區(qū)域水資源治理工作中形成監(jiān)管合力，有利于水資源治理水平的提升，推動跨區(qū)域水資源治理工作的有序開展。

2.2 運行邏輯

2.2.1科層制下的層級建構

根據(jù)《意見》，省級層面設立總河長，由黨委或政府主要負責人擔任；各省行政區(qū)域內(nèi)的主要河湖設立河長，由省級負責人擔任；各河湖所在市、縣、鄉(xiāng)均分級分段設置河長，由同級負責人擔任。可以看出，四級河長的層級建構與行政區(qū)劃有較強的聯(lián)系，即：上級河長是上級行政區(qū)劃的黨政主要負責人，統(tǒng)籌其區(qū)域內(nèi)跨流域河長的工作任務[8]。這也與河流流動性和系統(tǒng)性的自然屬性相適應，各級河長都需要上級河長進行統(tǒng)籌規(guī)劃，不能為了局部區(qū)域的利益破壞流域內(nèi)其他地區(qū)的環(huán)境，同時層級區(qū)分也有利于層層監(jiān)督。此外，為了細化河長設置要求，規(guī)范河長制體系建設，浙江省率先出臺《浙江省河(湖)長設置規(guī)則(試行)》，制定了全國首個河長制地方標準，明確最高層級河長的設置規(guī)范，要求全省逐級建立黨委、政府主要負責人擔任河長的“雙總河長”工作機制。浙江省在推進河長制法制化與標準化的同時，也為其余各地實施河長制提供經(jīng)驗借鑒。

2.2.2內(nèi)部關系的制度設計

《意見》明確了各級河長的工作職責：各級河長負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)對應河湖的管理和保護工作，妥善解決水資源治理中的重點問題，明確跨行政區(qū)域水資源治理職責，同時兼顧上下游、左右岸、干支流的綜合治理[9]。河長制將河長置于流域上下游的各區(qū)域中，通過行使各區(qū)域內(nèi)的最高行政權力進行區(qū)際間的協(xié)作配合，對河流上下游的治理工作形成有效制約。河長制試圖建立跨區(qū)域水資源治理的良性發(fā)展模式，推動跨區(qū)域水資源綜合治理的進一步落實。此外，河長本身有自己的職務范圍，比如分管經(jīng)濟、科技、教育或本身就分管水利、航運等。河長集多個職能于一身，這就要求河長對各個水資源利益主體之間進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。河長利用職能優(yōu)勢對相關涉水管理部門的行政管理力量進行協(xié)調(diào)分配，將各部門的管理資源進行高效整合，引導各相關主體共同參與跨區(qū)域水資源治理工作，有助于減少原先分散管理模式造成的高額管理成本，緩解區(qū)際以及各部門之間的利益沖突，實現(xiàn)水資源的集中治理與綜合治理。早在2015年，環(huán)境保護部環(huán)境保護對外合作中心的專家就提出：以大部制為契機和著力點，嘗試整合現(xiàn)有的區(qū)域環(huán)境保護機構，推進各機構的結構性改革，服務生態(tài)文明的治理[10]。河長制的實施也是這種制度的有效嘗試，河長均是地方黨政部門負責人，具有各區(qū)域內(nèi)最高的行政權力，各部門是他們的行政下屬。除了對職責細分列舉，其最大的特點在于各級河長需要統(tǒng)籌并監(jiān)督生態(tài)環(huán)境、水利等相關部門[11]。這樣的多重任務，更有利于部門與部門之間的協(xié)作、區(qū)域與區(qū)域之間的協(xié)作。從頂層設計的角度觀察，河長制的出發(fā)點就體現(xiàn)了較強跨區(qū)域協(xié)作意識，有利于推動跨區(qū)域水資源治理工作的順利開展。

3 河長制在跨區(qū)域水資源治理中的運行困境

《意見》規(guī)定建立四級河長體系，對各級河長的工作職責均予以明確規(guī)定，同時嚴格監(jiān)督各級河長的履職情況，督促其對流域水資源實施統(tǒng)一治理。河長本身兼具的多重職能一定程度上有利于河長對相關涉水部門進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，調(diào)動區(qū)域內(nèi)與區(qū)際間進行協(xié)作治理。雖然河長制具備較合理的運行機制，但在跨區(qū)域水資源治理中仍然存在諸多問題。

3.1 河長制的區(qū)域權力交叉

四級河長的設置基本是遵從現(xiàn)有的行政區(qū)劃，而河流流域并沒有如此的規(guī)律。在區(qū)域治理與流域治理并行實施的過程中，難免會形成行政權力交叉與責任追究模糊的治理局面。權力運行規(guī)律要求水資源治理中的各項權力應當界限明晰、協(xié)調(diào)得當、權責對等，只有這樣才能提高跨區(qū)域水資源治理質量，否則權力交叉錯位，易導致治理機制運行障礙，難以取得良好治理效果[12]?！兑庖姟犯鶕?jù)行政區(qū)劃對四級河長及其職責內(nèi)容作出規(guī)定，但由于水資源具有流動性與分布不規(guī)律等特性，導致在某一行政區(qū)域范圍內(nèi)，可能存在兩位河長同時對相同河段進行治理，形成權力交叉困境，造成河長難以履職或出現(xiàn)消極放任、互相推諉的局面。比如江蘇省南京市內(nèi)的秦淮河，秦淮河的江寧區(qū)河段由南京市委常委、江寧區(qū)委書記負責，但南京市副市長在負責建鄴區(qū)、雨花臺區(qū)河段時也要負責江寧區(qū)河段。這樣，兩位河長權力甚至義務出現(xiàn)交叉時，難免會出現(xiàn)沖突，阻礙水資源治理系統(tǒng)的順利運行。

3.2 現(xiàn)行問責機制缺乏有效監(jiān)督

《意見》在制定河長制考核問責機制中規(guī)定，由縣級及以上河長對相應河湖的下一級河長進行監(jiān)督問責。依據(jù)這一規(guī)定，一些地方結合當?shù)厮Y源治理的具體情況陸續(xù)出臺相應的考核問責實施辦法，但大部分問責辦法并不能形成一套科學有序的問責體系，難以從整體上把握各區(qū)域“河長”的工作情況，間接影響跨區(qū)域水資源的治理效果[13]。此外，當前河長制的考核問責實際屬于以行政機關內(nèi)部監(jiān)督為主的監(jiān)督機制，即行政機關通過行政內(nèi)部監(jiān)督權對行政權的運行狀況進行監(jiān)督控制，但行政內(nèi)部監(jiān)督權仍然是從行政權中分化而來[14]。問責機制中的考核標準與水質標準也均由行政機關內(nèi)部制定，極大降低了公眾參與的可能性，影響了公眾參與的積極性，這一制度設計違背協(xié)同治理理論。協(xié)同治理理論是協(xié)同理論與治理理論的耦合，同時也是跨區(qū)域水資源治理的核心。在協(xié)同治理理論視角下，治理主體的多元化與協(xié)調(diào)性是其強調(diào)的重點，治理主體的多元化表明政府不是唯一有權參與治理的主體，非政府組織、企業(yè)以及公眾都可以參與到社會治理之中，并發(fā)揮愈加重要的治理效用。在社會公眾等外部力量難以有效參與監(jiān)督的情況下，上級對下級的考核問責會遭受行政層級多重利益的束縛，問責結果的公平性無法確保[15]。這也表明河長制在監(jiān)督問責方面更依賴行政機關內(nèi)部的權威治理，忽視公眾等社會力量的參與價值，缺乏多元共治精神，阻礙政府與公眾等形成多元治理格局。治理主體的協(xié)調(diào)性要求各治理主體在平等與相互尊重的基礎上進行公開理性地溝通對話，而在河長制的問責機制中，政府與公眾等外部力量不能形成以尊重為基礎的動態(tài)均衡關系，難以使得公眾積極參與監(jiān)督河長制的運行，無法對其進行全面有效的監(jiān)督，一定程度影響河長制在跨區(qū)域水資源治理中所發(fā)揮的效用。

3.3 河長制與相關配套制度契合程度低

河長制有效緩解屬地行政區(qū)劃環(huán)境治理模式與水資源治理系統(tǒng)性的矛盾，并在一定程度上解決不同監(jiān)管部門協(xié)調(diào)不足的問題，從治理實踐的角度來看，河長制也取得了不錯的成果[16]。但水資源的流動性與系統(tǒng)性對水環(huán)境的全面管理提出更高的要求，跨區(qū)域水資源治理必須要借助跨區(qū)域聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制與流域生態(tài)保護補償機制等配套制度進行有效地統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》第20條規(guī)定了跨區(qū)域聯(lián)防機制，相關部門按照一致的治理標準，采取統(tǒng)一的管理保護措施。該制度的出臺也表明環(huán)境管理機制正努力克服區(qū)域壁壘，轉變?yōu)榫C合、聯(lián)合治理。目前，不少省份相繼建立跨省水資源聯(lián)防聯(lián)控機制，其中蘇、浙兩省建立“省際邊界水域聯(lián)合河長制”制度，將河長制與跨區(qū)域聯(lián)合防治機制進行良好配合，但目前實現(xiàn)二者協(xié)調(diào)配合的僅是少數(shù)地區(qū)。此外，國家也在政策層面對流域生態(tài)保護補償機制予以逐步推進?？v觀我國當前水資源治理的實際情況，河長制與上述兩機制之間所達成的契合程度較低，要想實現(xiàn)充分銜接，仍需做出具有針對性的制度設計。

4 河長制在跨區(qū)域水資源治理中的制度優(yōu)化

河長制作為破解“碎片化”水資源治理問題的創(chuàng)新制度，在跨區(qū)域水資源治理領域發(fā)揮了重大作用。但在實際操作中暴露出許多問題，表明河長制這一制度本身需要進一步優(yōu)化，究其根本是對河長權力進行優(yōu)化以及相應配套制度的構建。

4.1 河長制的權力優(yōu)化

4.1.1管理權力的真正下移

實現(xiàn)管理權力真正下移的前提是確保河長權力的行使與落實。既然根據(jù)《意見》構建起了四級河長體系，那么各級河長在自己負責的河段理應具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關涉水部門的權力，對于跨區(qū)域的河流也應跨區(qū)域地行使權力，推動跨區(qū)域水資源治理工作扎實運行。在落實河長治理權力的基礎上，應該增加公眾參與制度，為河長進行跨區(qū)域溝通協(xié)作提供助力。從協(xié)同治理視角來看，要想最大限度維護社會公共利益，必須由政府機關與公眾等多元主體采取協(xié)同合作的形式進行聯(lián)合治理。將協(xié)同治理理論落實到河長制中，則必須將社會公眾納入水資源治理，形成政府與社會力量等共同配合的多元治理格局，有利于確保河長的履職履責情況，充分發(fā)揮公眾的環(huán)境治理效用。首先，以政府信息公開作為突破口，完善群眾監(jiān)督與舉報制度，而河長的選任與工作考核也都應該在陽光下運行。其次，跨區(qū)域水資源治理需要民間的智慧。“民間河長”是環(huán)境治理主體多元趨向下河長制的進化與創(chuàng)新，有助于政府機關能夠從更加合理與宏觀的角度進行跨區(qū)域水資源的綜合治理[17]。目前,為推動全民治水、全民參與，各省都出臺了相應的政策，在浙江、福建等地區(qū)，探索設立了“巾幗護水崗”“河小二”“河小青”等。跨區(qū)域水資源治理作為我國水資源治理體系的重要部分，必須讓社會公眾共同參與其中，發(fā)揮公眾的治理效用。

4.1.2內(nèi)部權力的最優(yōu)配置

水資源治理涉及生態(tài)環(huán)境、水利、交通、農(nóng)業(yè)、發(fā)改委等部門，職能較為分散，同時部門之間存在職能交叉、重疊，而河長制的出臺能夠有效解決這一問題。在水資源治理體系中，生態(tài)環(huán)境部門負責污水治理；水利部門要做好防洪工作并確保供水；住建部門主要負責節(jié)水與排澇工作等。在河長的統(tǒng)一領導下，統(tǒng)籌謀劃、協(xié)商合作、事半功倍。河長的職責內(nèi)容并不取代部門工作事項，相關部門仍根據(jù)自身原定職責完成好各自工作，河長的存在使得區(qū)域協(xié)作、部門協(xié)作更加便捷與高效[18]。協(xié)同治理理論表明，決定某一系統(tǒng)發(fā)揮協(xié)同作用的關鍵，在于系統(tǒng)內(nèi)部各組成部分之間需要良好分工合作。若子系統(tǒng)能夠堅守相同的治理方向與目的，并為此進行良好協(xié)作，則會實現(xiàn)“1+1>2”的協(xié)同效應[19]。在處理繁雜的跨區(qū)域水資源治理問題中，各子系統(tǒng)即涉水行政管理機關進行良好分工合作的前提是明確牽頭機關，在此基礎上統(tǒng)籌上下游、左右岸系統(tǒng)治理，積極有效整合各區(qū)域、各部門水資源治理能力，強化“河長”跨區(qū)域治理特征。為了能夠在跨區(qū)域水資源治理中取得協(xié)同效應，必須全方位發(fā)揮“河長”的統(tǒng)籌效用，明確跨區(qū)域水資源治理等目標方向，引導各子系統(tǒng)圍繞同一治理目標進行協(xié)作配合，實現(xiàn)對涉水行政管理機關內(nèi)部權力的最優(yōu)配置，使跨區(qū)域水資源治理系統(tǒng)達到有序、高效運轉的最佳狀態(tài)。

4.2 河長制的制度配套

4.2.1監(jiān)督機制的建構

首先，應當創(chuàng)建一個適應水資源保護新形勢的監(jiān)督機制。該監(jiān)督機制以各級總河長為領導核心,由河長制辦公室負責開展,相關部門協(xié)同配合,第三方予以監(jiān)測評估。協(xié)同治理理論主張由政府作為主導力量，非政府組織、企業(yè)與公眾等多元主體協(xié)同配合進行治理，能夠更好地維護環(huán)境公共利益。在協(xié)同治理中，治理主體趨向多元化的同時，治理權威也更加多樣，存在從政府權威向社會權威傾斜的可能[20]。在構建監(jiān)督機制時，將第三方納入機制中有利于增強其治理主體意識。一方面，使得考核更加客觀中立，即維護政府權威，又能夠體現(xiàn)社會權威的價值；另一方面，能夠發(fā)揮多元治理主體的智庫效用，有助于解決技術層面的難題，監(jiān)督結果更具說服力。其次，省級單位每年對各設區(qū)市河長制工作情況和相關部門履職情況進行考核，而考核結果應當和政績評價系統(tǒng)結合，否則難以形成威懾[21]。監(jiān)督機制的合理建構既能確保各級河長統(tǒng)籌協(xié)調(diào)對應河湖的治理工作，又能進一步落實河長的跨區(qū)域水資源治理職責,提高跨區(qū)域協(xié)作的治理實效。

4.2.2跨區(qū)域立法合作

以《憲法》和《立法法》為基礎，促進地方法治的合作，打破水資源生態(tài)保護區(qū)域協(xié)作的壁壘。我國區(qū)域立法合作主要是3種形式：選擇性模式、程序性模式和授權性模式[22]。2016年頒布的《恩施土家族苗族自治州酉水河保護條例》，作為地方人大與民族自治地方的立法合作，邁出了成功探索的一步。為了加快立法合作的步伐，恩施自治州與湘西自治州建立跨區(qū)域協(xié)作立法機制，召開多次聯(lián)席會議，就條例的相關細節(jié)進行交流溝通。在會議中決定成立跨區(qū)域立法領導小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)兩地立法工作。條例從區(qū)域立法的契約屬性出發(fā)，即使跨區(qū)域，水資源生態(tài)保護的相關工作也能有效開展，有利于減少利益沖突，促進區(qū)域公共事務的良性發(fā)展[23]。條例的出臺對全流域水資源跨區(qū)域治理具有重大意義，當前必須推動各地進行跨區(qū)域立法合作，為建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的水資源治理環(huán)境而共同努力。

4.2.3相關制度的協(xié)同配合

河長制對一定區(qū)域內(nèi)的水資源治理有著良好的推動作用，但受制于制度本身的不完善，河長制仍然不足以應對全流域的水資源治理工作，河長制不能取代流域水資源治理。河長制應加強與跨區(qū)域聯(lián)合防治機制以及流域生態(tài)補償機制的協(xié)同配合[24]，為此需要對河長制工作進行再度細化?？鐓^(qū)域聯(lián)合防治機制主張在河湖上下游之間設置溝通平臺，便于交流跨區(qū)域水資源治理的工作任務與工作步驟等，在工作中出現(xiàn)的問題也便于溝通解決。流域生態(tài)保護補償機制的創(chuàng)設是用以解決流域上下游、左右岸之間在生態(tài)保護與發(fā)展經(jīng)濟中存在實施與受益主體不一致的問題，從而推動流域內(nèi)經(jīng)濟利益與生態(tài)利益取得平衡[25]。為了能夠實現(xiàn)流域的綜合治理，河長制必須與上述兩制度進行協(xié)同配合，尋求中國特色的跨區(qū)域水資源治理格局。此外，應依托河長制的實施，進一步完善流域水資源保護機制。①尋找經(jīng)濟與生態(tài)用水之間的平衡，制定水資源利用的規(guī)劃方案，將水資源進行合理配置，同時發(fā)揮河長制效用，推動各地政府對水資源在區(qū)際與各用水部門間作出調(diào)配。②建立流域水資源合理使用機制，推動水量保護與節(jié)水工程的建設，保證流域合理水位，維護水資源凈化能力。③利用網(wǎng)絡技術建立上下游水資源綜合監(jiān)督管理程序，推動上下游聯(lián)合巡查執(zhí)法與水資源綜合調(diào)配，實現(xiàn)跨區(qū)域水資源信息共享。

5 結 語

河長制是基于“碎片化”水資源治理問題而建立的一項制度創(chuàng)新，為跨區(qū)域水資源治理提供新思路與新對策。河長制的全面推行讓我們看到了國家層面對跨區(qū)域水資源綜合治理的重視。值此契機，對河長制在跨區(qū)域水資源治理中的實踐探索進行全面梳理。河長制通過落實“河長”這一樞紐角色，對傳統(tǒng)水資源治理模式作出突破，同時利用上級政府的權威資源打破區(qū)域壁壘，促進區(qū)際行政管理資源的整合，提高跨區(qū)域水資源治理的實效。河長制在跨區(qū)域水資源治理中仍存在諸多問題，需要從權利優(yōu)化與制度配套兩方面對其進行完善。通過對其進行制度優(yōu)化，推動河長制成為我國跨區(qū)域水資源治理的成功范本，同時對其他環(huán)境領域的治理提供借鑒。