問題導向下黨政合署制度中的回應型法治分析

王斌林

（南華大學馬克思主義學院 湖南 衡陽 421001）

中國當代的黨政合署制度的探索與改革不僅是具體機構建立意義上的，而且是在解決自身問題的目的導向下，從組織建設、規范體系、行為方式、責任追究等各個方面整體性推進法治，回應社會的需要。可以說，正是當前很多社會政治經濟問題呈現出綜合性、多樣性、聯系性等特點，才催生了黨政合署制度的誕生與發展。

從現代回應型法治原理看來，任何政治和行政體制如果要真正能回應社會的需要，其組織和行為方式的特征必然是開放溝通性和權威擴散性的，并體現出政治法律一體化味道[1]。中國黨政合署中的問題意識也是來源于中國社會的政治法律生活，回應著中國社會治理的需要，而不是以任何政治意識形態和“理性規則”作為先導的。回顧從新中國成立開始到中國特色社會主義建設的新時代，從“楓橋經驗”中的黨政聯手到“順德模式”中的黨政合署，每一次制度建設都是由相關問題引發的，如政權鞏固問題、社會治理問題、政治建設問題、重大案件問題等，并由這些問題引導出回應社會不同歷史形態、不同層面的黨政合署模式。黨政合作署中的“合”，根本原因是要回應社會問題的復雜綜合性及其對多種合力性權力的需要，根本實質是協調、協同、共同參與性地解決社會問題。

一、回應政治任務目的需要，黨政合署在歷史發展中演進

新中國成立之際，最現實的問題是政權的建立與鞏固，作為中國政治領導核心力量的中國共產黨不能建立政黨式政府但又必須保持國家權力的統一性。同時，在執行具體的政治任務時，各部門的分工合作也需要黨的統一領導、協調等，所以，黨政合署在現實層面上是必須的，在組織形式上對它提供合法地位也是刻不容緩的。于是在1949年10月—11月，中共中央就相繼作出了《關于在中央人民政府建立中國共產黨黨組的決定》、《關于在中央人民政府內組織中國共產黨黨委會的決定》等，建立了與國家政權密切聯系的黨組工作機制，并通過歸口管理模式來實現黨對國家的領導。其中，政務院政治法律委員會是主要形式的、日常化的黨政合署組織，其主要目的便是回應這個時期的政治任務，“指導與聯系”便是它的主要職責形式，優撫救濟、鎮壓反革命、懲治貪污等是它的主要工作任務。政法委員會通過黨委領導表現出的聯合辦案、聯合辦公形式是黨政合署的雛形，在具體的工作程式上初步踐行了黨政合署的法治主旨[2]。

到了1954年中華人民共和國第一部憲法頒布以后，黨政合署、黨領導國家與政法合一已經有了組織上、法律規范意義上的要求。于是，在1956年便成立了中共中央法律委員會。這種組織設立的目的是為了建立與憲法制度相適用的黨政合署、政法合一、各部門分工合作、相互監督的運行機制，應該說在當時條件下達到了黨政合署法治化的最高水平，因此董必武才會認為中央法律委員會“在組織上解決了國家機關中政法部門的統籌和協調問題”[3]（P915）。而這以后，中國政治生活中非常態化現象越來越多，社會建立現代法治的條件也不成熟，也就沒法在組織法的層面對黨政合署進行規范，黨政合署制度也就慢慢衰弱。其中最不講法治的文革時期也是政法和其他部門黨政合署制度最衰敗的時期，這種局面只有在文革后才能慢慢改觀。

文革結束后，從大亂到大治，平反冤、假、錯案，是歷史提出的新命題，這時候冤假錯案的處理已經是重大的政治任務的法律化方式，是一個政法合一的問題，回應這種問題亟待黨政合署式的方法，而這種中國有效的黨政合署體制也被破壞，一時無法馬上恢復，只有啟用黨委過問案件的臨時辦法，如彭真所說：“對于有重大復雜的案件，黨紀、政記和刑事責任糾纏在一起的案件，沒有黨委或中央的直接領導和過問，公、檢、法怎樣很快弄清事實真相和正確處理呢？此外，如果黨委發現冤、假、錯案，就是一般案件，也必須責成和督促司法機關復查處理。”[4]（P178-179）向黨委請示或黨委過問案件制度體現了黨領導司法的基本宗旨，在基本原則層面上這是要長期堅持的，但作為組織形式肯定是不完善的。隨著冤假錯案處理任務的完成，社會治安又成了突出的問題，這方面必須在政治高度予以對待，這樣黨委領導、公檢法聯合參與的辦案機制又逐步完善，并開始上升到制度邏輯的思考，又如彭真所說：“三個機關是在黨的領導下，相互配合、相互制約，共同完成一個任務，就是打擊敵人，保護人民，就是從法制方面鞏固和發展安定團結、生動活潑的政治局面。這好比一個工廠的三個車間，三道工序，三個機關，一個任務，都是在黨的領導下，又是執行同一個法律，一分為三，三合為一。”[4]（P301）

隨著改革開放的深入發展和中國社會的常態化，維持社會穩定，黨對司法、立法的政治領導、思想領導也開始在制度層面慢慢走上規范化與法治化的軌道，所以相對完善的黨政合署機構如中央政法委員會、政法綜治中心等都開始相繼建立。以后隨著社會統籌發展、綜合治理的需要，大部制黨政合署制度建設提上日程，直到2009年，廣東順德黨政機構改革，開啟了真正現代法治意義上的黨政合署制度建設。

二、回應新時代的政治建設需要，黨政合署走向制度化、規范化

到了建設中國特色社會主義的新時代，從嚴治黨與依法治國、政治建設與法治建設之間達致有機統一方面已經有了良好社會條件基礎，也有了這方面的迫切社會需要。回應這些社會變化，以時代的新問題為導向的黨政合署制度建設必然也應該能在體系與規范完備的基礎上達到新的高度，黨政合署之下是政治方法與法律方法、政治責任與法律責任、政治機構與法律機構之間的良好協調、合作等，從而讓我們的職能部門的開放性、溝通性與服務性變得空前明顯。特別是以紀委監察委員會合署為主要日常化的黨政合署機構，其主要的歷史使命就是加強黨的政治建設，以黨風建設與廉政建設的結合與統一、合理化中國特色權力監督體系建立、黨紀與國法的結合、黨政關系優化為己任。總之，新時代所要求的、能勝任時代使命的黨政合署制度一定是問題意識明顯、有著回應型法治特點的現代型政治制度。

首先是黨政合署組織的規范體系化。中國的黨政合署組織的建設一直以來的政治設計性都很明顯，新時代黨政合署組織從直接結果方面來說雖然也是由頂層設計的。但新時代的政治制度和機構改革工作已經不是以組織本身的規則性與合法性為最終目的，因為新時代的黨政合署體制建設是我們主動面對新的社會矛盾和壓力，以大邏輯、大格局法治戰略思維完善自身機構的改革，以提高工作機制的適用性、工作策略性和藝術性為己任。這樣，新時代黨政合署就是“黨委通過組織、政治、思想領導，協調統籌國家機構的整體運行，使各項工作形成一盤棋，服務于黨和國家的中心工作。”[5]

因此，新時代黨政合署組織建設與機構改革形式上是黨的工作機關對國家機構的“嵌入”，實際上注重卻是系統性、整體性、協同性法治的推進；組織的精簡與效能本質上是為了社會公益服務的高效性與規范性；黨政職能的各自分工與差異的最終目的也是為加強政治力量的社會服務功能，以實現政治愿望與法律愿望的統一性為目的。合署機關的工作標準、規范也應該是“前后銜接、左右聯動、上下配套、系統集成”[6]（P322）的，

總之，黨政合署組織無論是在組織規范、工作制度，還是在形成方式、組成路徑上都必須是整體有序的，又應該是開放有效的。組織本身的靈活完整性其實質又在于政治制度回應社會系統的完整性。這樣，黨政合署組織的規范體系化就是指從制度目的到社會服務目的之間的完整鏈接。

其次是黨政合署職責權力的整體科學性。新時代的黨政合署機構能散發出怎樣的權威呢？又是怎樣進行決策以表達其政治法律意志的呢？政治和政府機構的權力及權威的來源和表現形式本來就是根據不同的社會形勢與歷史條件而不一樣的，新時代的黨政合署制度建設應該是基于社會需要政治問題用法律方法去落實、黨紀責任與法律責任的高度融合這樣一個歷史環境之上的，在這樣的一個氛圍中我們的政治權力就應該高度體現馬克思的論述：“這是社會把國家政權重新收回，把它從統治社會、壓制社會的力量變成社會本身的生命力。”[7]（P57-58）

因此，黨政合署機構權力不是預先規定的，也不是常規性自身官僚特性的體現，它應該基于社會的問題導向，在社會需要和機會中獲得展示自身權威的可能。《全面推進依法治國若干重大問題的決定》也指出：“科學配置黨政部門及內設機構權力和職能，明確職責定位和工作任務。”在黨政合署的體制建設過程中，這個“科學配置”的時代性解釋就是：“堅持從新時代政法工作的實際需要出發，按照優化協同高效的價值導向，科學定位職責邊界，既注重解決當前的突出問題，又注重解決事關長遠的體制機制問題。”[8]

以典型的合署式權力——監察權為例，它就應該是一種“上下一體，橫向協作，內部協調，整體統籌”式的權力[9]。監察權要完成反腐倡廉、端正政風的歷史使命，就必須使用多種手段、利用多種資源、吸取多種意見，在這樣一個社會回應機制上建立的權力配置必然既有體制意義上的權威、又有社會實效層面上的功能。

最后是黨政合署職能行為的整體協調化。黨政合署不但是二個不同類別機構的人事合并，也是行為方式上的并用，是行為過程的銜接、是行為效果的綜合、彼此職能的相互優化等。正如十九屆三中全會《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》所指出的“以推進黨和國家機構職能優化和協同高效為著力點。”在新時代，政治行為已經與社會治理、法律調整之間有了更加緊密的聯系，黨和政府的意志表達與執行必然在空前高度上達到協調一致；政治建設任務與社會建設，政治問題社會問題之間是相互回應的有機統一體，而且黨紀責任與法律責任也成了分不開的耦合體。

這樣，黨政合署組織總要發出一個行動系統，如黨紀檢查、行政檢查與犯罪檢查就是三位一體的，巡視、派駐、監察也是格局統一的，法律制度與黨紀監督也是相輔相成的。具體來說就是使它們在案件管轄上、立案程序上、調查措施上、人身強制措施上證據適用上、人權保障上的彼此協調與銜接[10]。而且，每一種行為也是流程性的，而不是一次性的；是聯合性的，而不是孤立的。因此，“聯合調查行動中，紀委和監察委員會會同時介入案件線索的分類、初核、立案的調查和處理等各個流程，以充分發揮合署辦公和聯合辦案的制度優勢，以充分整合黨政機關的反腐敗力量資源。”[11]

黨政合署在一定意義上實際上就是政治與法律、政黨職能與政府職能、黨紀監督與法律監督進行整合與配合的一種方法，在整合與配合的過程中，每一種行為與職能都因為彼此的相互開放而擴大了自己的功能與能力范圍。如此，任何黨政合署式機構都用全視角、統攬式工作方式，正如中央政法委秘書長陳一新在描述未來的政法機關政治監督制度所指出的那樣：“要善于發揮總攬全局、協調各方的優勢，創新完善工作機制、方法，充分調動相關部門和社會力量的能動性、創造性，共同做好新時代政法工作。”[8]

三、回應社會功能需要，建立合署型社會治理機構

從以上分析可以看出，中國的黨政合署制度演進基本上遵循“政治運動—組織機構建設”路徑模式。但從社會學的角度看，任何黨政組織的設立也都與其社會功能息息相關，這一點正如法國社會學家迪韋爾熱所說：“任何組織都要履行一種或幾種功能，否則就沒有存在的必要，然而它的實際功能同公開宣稱的功能并不始終相符；任何功能則都需要一個或幾個組織來承負。”[12]（P180）對于黨政合署來說也是一樣，其組織發展與組建的歷史，也是社會對組織功能需要的反應。因此，除了政治作用外，其它的諸如社會優撫、調解、信訪、治保等也一直是很多黨政合署組織的重要任務。

發生于20世紀60年代初浙江省諸暨市楓橋鎮、至今仍有重要啟發意義的“楓橋經驗”就是黨政聯手解決社會問題，成功進行社會綜合治理的典型。在這里，黨政聯手來自于關聯性社會問題對于聯治性解決問題機制的需要，這就是所謂“治安聯防、矛盾聯調、問題聯治、事件聯處、平安聯創”機制。這說明整合社會資源的黨政聯手機制才能整體地解決了社會治理問題。總之，回應中國社會對綜合治理的需要，是黨政合署制度產生與發展的社會基礎。

在很長的一段歷史時期內，由于不穩定的社會任務對相關組織的功能要求也不穩定，所以黨政合署解決社會事務從整體來說還沒辦法系統化、規范化等。只有到了新時代，新型的社會治理模式在“五位一體”和“四個全面”目標前提下，已經有了清晰的目標和完整的社會政治和法律條件，這種治理模式回應的是社會對互動、協同、融合法治機制的需要。新時代社會治理的內容和手段較之以前要豐富得多，對法治化和規范化的要求要高得多，但整體邏輯與“楓橋經驗”大體一致，都是源于社會問題聯治或共治的需要，從而產生對黨政聯手或黨政合署的需要，因此“新時代進一步加強和創新社會治理，要求推陳出新、有所突破，而堅持問題導向，堅持把專項治理與系統治理、綜合治理、依法治理、源頭治理結合起來。其中，共治是關鍵，要樹立大社會觀、大治理觀，將黨總攬全局、協調各方的政治優勢同政府的資源整合優勢、企業的市場競爭優勢、社會組織的群眾動員有機結合起來。”[6]（P235）

黨政合署是為了社會協調、問題共治、整體參與，在現代社會治理中要建立公共安全體系、社會和諧穩定體系、社會治安防控體系、社會心理服務體系、責任追究體系，如果沒有黨政共同發力、社會共同參與是不可能的。在這里，一是要堅持黨的領導，因為“黨組織充分運用組織領導載體，通過宏觀的戰略理論、微觀的大眾動員機制、全面系統的組織能力，將各種具有社會治理功能的組織實體納入治理體系，通過有效組織的力量克服了傳統國家的結構性障礙。”[5]二是，黨的領導力與政府治理力應該高度結合，在具體的體制安排上，就是建立現代性社會管理綜合治理委員會。

現代社會治理不但需要專門化的黨政合署性社會治理機構，就是政治性任務明顯的黨政合署機構也應該在“偉大夢想”的層面上，積極參與社會治理工作，把政治任務與社會任務、法治任務緊密聯系在一起。如關于即將建立的政法委員會，陳一新就指出：“政法委要適應我國經濟由高速增長向高質量發展的歷史性轉變，創新完善執法司法監督工作機制，推動政法機關加強產權保護、維護公平競爭、激勵創業創新，為經濟發展營造公正、透明、可預期的法治環境。要適應社會治理體系和治理能力現代化的要求，創新完善綜治、維穩工作機制，推動創新城鄉社會治理模式，構建共建共治共享的社會治理格局，促進社會既和諧有序又充滿活力。”[8]在當今中國，黨政合署來自于社會問題共治的需要，反過來說，只有靠黨政合署才能拿出綜合的、全面的法律措施，進行全方位的責任追究，以應對復雜的、盤根錯節的社會關系，特別是對一些有社會重大影響的違法案件來說尤其如此。以長春長生生物疫苗案件為例，像這樣的大案影響之大，涉及面之廣，對社會秩序破壞之大，都已經不是單純的法律問題了，也不可能只依靠一般的法律機關就能解決的，這時候就需要黨政合署組織大展身手。下列材料說明了這一點：

連日來，吉林省委、省政府主要領導同志多次作出批示、指示，要求配合國家藥監局從嚴從速、依法處理，絕不姑息遷就。省紀委監委已采取三項措施抓緊工作：一是對反映長春長生生物科技股份有限公司及其主要負責人的問題線索和信訪舉報進行梳理和調度。二是責成駐省食藥監局紀檢組、長春市紀委監委在查清事實基礎上，厘清責任，對省市食藥監部門相關責任人失職瀆職問題，依紀依法嚴肅查處問責。三是成立責任追究工作組，對長春長生生物科技股份有限公司改制、生產、經營過程中可能存在的腐敗問題進行調查追責。[13]

由以上材料可以看出，只有省紀委監委這樣的合署機構才能拿出綜合的、全方位的法律責任調查、理清、追究方案，這對這些上影響重大案件這是必要與必須的。同時說明，中國的黨政合署制度已經比較于以前的黨委過問、部門合作等在規范層面上有了較大的進步，這也是由于社會綜合法治需求已催生更完善的黨政合署制度的產生。

四、回應社會基層問題，黨政合署制度的落地

相比于具有宏觀問題意識的政治任務、政治建設、社會治理等，中國的基層黨政合署體制建設更是必須“以問題為中心的”。早在上個世紀50年代，為了順應時代要求，減少行政縱向層級和加強黨的一元化領導，各級地方組織建立了直接匯報制度。到了新時代，黨政合署建設從制度宏旨到具體職責、從理想目的到具體路徑都有了清晰的思考邏輯，即“轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府。賦予省級及以下政府更多自主權。在省市縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公。深化事業單位改革，強化公益屬性，推進政事分開、事企分開、管辦分離”[14]這段話充分反映了黨政合署制度建設的社會動力、基本內涵、基本路徑。黨政合署制度改革總會本著“強化公益屬性”目的中在基層落地生根，這樣順德模式便應運而生，當地黨政領導別開了“黨政合一”與“黨政不分”的“理論爭議”，著眼于“在基層做事，需要平臺，需要抓手”這樣最實在的問題意識，而他們黨政合署的改革也是最直接的目的也是“虛工實做”、“精機關、強基層”和“直接對接一起做事”。以下一段描述很形象地說明了這一點：

順德區委書記劉海認為，應該跳出精兵簡政思維，重視機構改革的“化學反應”而不是“物理反應”。“我不在乎機構的多和少，而是重視它的執行力。”推行關鍵人員不降級編制不突破。順德區編辦副主任楊少毅認為，此次改革得以順利推進的關鍵因素在于“人員不降級”，沒有破壞整體利益格局。區委書記劉海說，省里對區級干部編制的支持和改革方案內對局級人事制度創新，“解決了大問題”。比如新設立的區政務委員。另一成功關鍵在于“編制不突破”。此前，深圳曾因部分部門副職超過10個也遭遇輿論質疑。而順德用設立“局務委員”解決了這一問題，增加了安排官員的回旋空間。問題爭論“是否黨政不分”？核心是解決問題！[15]

基層的黨政合署改革表面上看似乎沒有多少宏大的“理論依據”，實際上這只是沒有遵循理論預設、理性先行的套路，而是以問題導向、回應社會為新的思路，進而把自己的各種體制與制度建立在自己的生活世界之中。社會需要與實際問題不只是純粹的表面經驗，它們在原生態層面展示了中國社會很多有真正價值與內涵的傳統、知識、思想等，這些就是我們建立現代法治化政治行政管理制度的基礎。正是本著回應社會的初心，而沒有出現什么“理論之爭”，所以，順德的體制改革在人事安排、機構組建方面、上下下調方面也較為順利，工作效率也大幅度地提高。

順德黨政合署與機構合并所表現出的“大城管”、“大投訴”、“大監管”新治理方式，“同類項合并”、“專業綜合執法”的新體制格局，特別是“決策權上移”、“執行權下移”、“監督權外移”的新制度體系，就是中國現代性回應型法治模式的典型代表，現代回應型法治提倡的“合作體系”（cooperative systems）、扁平化管理、多元性管理、分散性管理、參與性管理都在中國基層黨政合署改革中都得到了很好地體現，值得我們好好地總結。