江蘇省農村基礎設施投融資體系研究

□王國梁

投融資對于建設農村基礎設施而言，具備重要的作用，能夠在一定程度上決定農村的建設水平，因此，相關的管理人員與工作人員應該強化自身發展思維，構建完善體系，促進投融資工作的開展進度，提升農村生活水準。

一、江蘇農村基礎設施投融資發展背景

當前，我國經濟發展面臨著巨大挑戰，地方政府債務存在一定發展風險，這不利于社會經濟的有效發展。對此，國家政府針對當前社會經濟發展現狀，在黨的十九大報告中指出：“我國經濟發展應遵從經濟社會全局的高度，實施鄉村振興發展策略”。之后，國家政府部門為了深入落實黨的十九大精神發布了《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》。在國家出臺此基礎設施建設政策之后，江蘇省也配合國家政府部門所頒布的相關政策，結合十九大會議內容，強調補江蘇發展過程中基礎設施領域的經濟短板，加強對農村經濟的有效建設。

關于基礎設施投融資發展，所包含的資本融資和融入指的是兩個方面，一方面是政府主導融資，另一方面是社會資本融入，即PPP資本融入方式。對此，關于基礎設施投融資的研究如下：

近些年來，在資本融資項目中財政風險在不斷增加，這也逐漸引起了世界財政部門以及國外政府的重視。世界銀行為了避免財務風險的形成，建立了PPP財政風險評估模型，之后基于國際財務統計標準，從財政赤字、凈債務總額以及政府債務方面，采用了風險評估政策，對我國宏觀經濟發展風險進行一定評估。

國外研究學者Canglny(2018)對資本融入模式的存在風險來源進行了分析：一是風險來源于公共服務，政府部門在下發政策文件時，使得自身在風險控制過程中成為發展弱勢的一方；二是風險來源于短期政府財務預算的結構框架，使得當期政府的財政風險轉移給下屆政府，導致政府缺少成本收益優勢的資本融資項目，從而增加了財政收入及財政融資風險。

雖然國內研究學者也對PPP項目發展模式進行了相關研究，但是當前并未形成系統的研究理論，一些研究方法措施并不成熟。其中，張瑛，潘靖凱，張兆鑫（2018）對PPP項目發展模式的含義、存在特征以及風險分配等方面的內容進行了相關研究，但是大部分研究內容只是停留在財政風險分類、來源以及措施預防等方面的探究。目前，我國研究學者對PPP項目發展模式的財政影響研究資料較少，這相對于我國傳統意義上的政府采購模式，PPP項目發展模式的長期合同性可能會在一定層面上導致政府所承擔的財政風險較多。

另外，王愛軍，苗欣（2019）認為，在建設農村基礎設施工作的進程中，相關的工作人員應該以資金預算為工作的起始點，直至結束服務人民的價值鏈，才能夠在更大限度上保障基礎設施建設工作的完整性，并且還指出了：研究學者除了對PPP模式的概念、特征以及風險分配等方面進行研究之外，還應該將研究內容重點放在實際風險措施預防研究方面。

二、江蘇農村基礎設施投融資存在的問題

（一）政府主導投資存在問題

1.資金投入能力較弱。雖然最近幾年江蘇省農村的集體單位固定資產的投資總數在不斷的提升，但是農村整體所能夠投入的資金比重卻在不斷的下降，根據相關數據研究可了解到，該地區農村集體單位所擁有的固定資產已經有2009年的42.68億元增長至2019年的1798.97億元，但是，農村集體所投入的資金比重卻下降了17個百分點，由此觀之，農村基地的投資資產在逐步降低，進而引發其基礎設施融資能力縮減。

2.政府投入力度不強。最近幾年江蘇省政府對其農業方面的資產投入不斷增加，但是整體的增長幅度卻在不斷縮減，根據江蘇省2009年至2019年的財政支出統計數據可知，雖然，政府的財政部門在農業方面的投資數量不斷提升，但其占總融資金額的比例偏低，難以滿足現今時代農村農業的發展。

（二）社會資本融入存在問題

1.“明股實債”問題突顯。社會資本融入存在問題，即PPP發展過程中存在的財務風險問題。目前，在江蘇農村基礎設施建設中，社會資本融入的“明股實債”問題日漸突出，即股權投資問題顯現。在PPP項目模式發展領域中，地方政府的股權資金所占總投資項目的比重較小，這對于項目公司發展而言是一筆大的負債金額。另外，在社會資本融入中，由于企業的附加協議，PPP項目運營幾年之內，政府部門將逐步對股權進行購買。由此，“明股實債”問題在社會資本融入過程當中愈加突出，這必然會為江蘇省政府財政帶來一定壓力。

2.資本融入平臺操作不當。對于江蘇農村基礎設施的資本融入，存在資本融入平臺操作不恰當的問題，即部分融資平臺公司違規了資本參與規定，這必然會給社會融資方帶來債務發展風險。盡管《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》，對江蘇省地方政府平臺公司所參與的PPP發展項目給予了一定操作約束，但是國辦發〔2015〕42號規定了對江蘇省地方政府資本融資平臺的松綁。由此，這為江蘇省的資本融入項目增添了財務風險。

三、江蘇農村基礎設施投融資后續發展的優化策略

（一）政府主導投資方面

1.強化政府部門基礎設施建設。江蘇省政府在后續的基礎設施發展建設中，務必要承擔其相應的責任，并積極的發揮示范與引導作用。對此，政府部門需要改變傳統國民收入中的重視城市輕視鄉村的傾向，并依據均等城市鄉村公共服務的需求，強化對農村基層體系的財政制度改革，使其財政體系能夠更加完善系統。另外，政府部門優化財政支出資金的應用方向以及分配結構，保障江蘇農村基礎設施建設工作的完善進行。

2.實施鄉村振興戰略，推動多樣化投資發展。關于政府部門所主導的投資問題，江蘇省地方政府應該進一步落實黨的十九大政策方針，實施鄉村振興戰略政策。對此，江蘇省地方政府可通過雙邊政府間的合作與外商投資以及多邊機構提供的援助與貸款方式，并利用外資彌補建設基礎設施工作中資金的不足問題。除此之外，江蘇省地方政府部門可以有限的監管政策為基準，積極的引導民間資本進入，建立完善的財政擔保、投資補助、稅收優惠等體系，強化投資方的投資能力，進而推動政府部門多樣化投資發展。

（二）社會資本融入方面

1.制定均衡PPP項目投資計劃。基于社會資本融入存在的“明股實債”突顯問題，江蘇省地方管理部門應該針對PPP項目制定均衡地投資計劃。例如，將引起政府資金投入責任的相關事項，包含股權投資、配股投入以及政府補貼等相關風險等，都納入到財政部門所承受的責任范圍之內，并依據社會經濟發展情況，對社會資本融入風險進行一定評估。之后，江蘇省地方管理部門對PPP項目制定資金支出的擬實施計劃，并且根據相關指標數據，對社會部門進行有效公開。

2.公開PPP實施方案編制。由于江蘇省在農村基礎設施建設過程當中，存在資本融入平臺操作不當的問題。對此，當地管理部門應該提高PPP市場的透明度，如公開PPP項目的實施方案編制，從而推動市場的有效監督。例如，在PPP項目準備階段，江蘇省農村管理部門可對項目的實施內容、風險分配原則、項目運行方式等相關內容進行公開方案編制。之后，在項目的運行極端，當地管理部門應該注重對項目風險的有效評估，并且根據相關制定原則實施公開評定結果。

綜上所述，本文在研究工作進行的過程中，對江蘇農村基礎設施建設的投融資問題進行研究，并對其現階段存在的問題提出了優化策略，主要包含政府部門投資所存在的資金投入能力較弱以及政府投入力度不強、社會資本融入所存在的“明股實債”問題突顯以及資本融入平臺操作不當等問題，進而提出了強化政府部門基礎設施建設，實施鄉村振興戰略，制定均衡PPP項目投資計劃，公開PPP實施方案編制等優化措施。最后，希望本文的研究能夠有效強化江蘇農村基礎設施建設工作中投融資工作的發展，并以此為基準，為我國其他省市的多個農村的投資、融資工作的發展創建全新的工作形式。