淺析開展財政預算評審與事前績效評價有機結合的重要性

□潘青鋒

黨的十九大提出全面實施績效管理的理念，2018年9月出臺了《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》，更加明確了實施預算績效管理是加強國家治理能力和完善治理體系的必要工作，是加快改革財稅體制、健全當代財政體制的核心內容，是公共服務質量提高、財政資源優化配置的主要措施。全面實施預算績效管理的主要內容體現為“三個全面”，即：“全覆蓋”、“全方位”和“全過程”。無論是“全覆蓋”還是“全方位”都應圍繞“全過程”預算績效管理開展，所謂“全過程”就包括事前、事中、事后，由此可見在建立“三全”體系中，樹立全過程預算績效管理鏈條是根底與核心，是整體實施預算績效管理的重點。《意見》指出建立績效評價機制，每個預算單位要結合預算的評審和項目的審批，對重點政策和項目展開事前績效評價，論證立項該政策或者項目的必要性、投入的經濟性、預期達到的績效目標合理性和政策或項目的實施方案可行性、資金籌集的合規性等，投資單位要強化投資績效評價，將評價的結果作為預算單位申請資金的重要條件。各級的財政部門也需要進一步加大預算審核力度，或委托中介部門進行獨立客觀的評價工作，安排財政預算資金時以評價結論為必要條件。由此看來對重大政策和項目的事前績效評價勢在必行。

一、財政預算評審的職能轉變與事前績效評價的聯系

為了適應深化財政改革和經濟社會形勢發展的需要，根據財政部、省財政廳關于機構改革和職能轉變的要求，各地將原財政投資評審中心的名稱更改成財政預算評審中心，同時對機構的職責范圍進行了調整；配合進行部門的績效評價；配合規范項目支出基準建設工作；配合完善績效評價指標建設工作；承擔財政資金投資項目工程的預決算評審工作。機構職責的調整標志著財政預算評審已成為財政預算管理必不可缺的工作，是提升預算編制質量，優化財政資源配置的重要方式。財政預算評審中心的工作重心就是要積極參與預算績效管理，特別是事前績效管理，通過事前績效評價對財政預算支出的規模是否適度、政策實施效果是否顯著、是否實現了與國家宏觀經濟目標相一致、是否偏離了公共管理預期目標、是否實現了公眾效益最大化提供決策依據。

作為績效管理的重要基礎，事前績效評價工作對一項政策或項目的決策和實施有一定的必要性。首先事前績效評價的結果應用對于是否立項該政策或項目的預算和對該政策或項目分配多少預算資金的運用都會發生直接影響作用。其次事前的績效評價對于各地財政系統掌握各行業發展未來、預算機構安排項目資金、項目的工作進度管理等都可以做好全面把控，提高了財政預算資金使用的可控性和合理性。最后還可以通過分析政策或項目實施的依據、行業背景和項目預期效果，細化量化其績效目標、準確對應受益范圍、提高政策或項目的預期效果，強化績效管理的成效。

二、當前財政預算與績效管理的發展情況

從績效評價的發展歷程來看，我國是1981年在政府報告中首次提出“經濟效益”，隨后在經濟效益與發展的矛盾中研究績效評價的思路，于十六屆三中全會提出了“建立預算績效評價體系”。2014年國務院提出全面推進預算績效管理工作，加強財政支出管理，逐漸將績效管理理念推廣至各級財政預算單位及全部財政資金，把績效評價的重心工作由單一的項目支出擴展到部門整體支出等各個方面，并強調重點加強績效評價結果的應用，將績效評價的結果運用作為各級財政支出結構調整、財政政策執行和預算資金合理安排的必要依據。2015年開始實施的新預算法也為預算績效管理提供了法律基礎。2017年十九大中更是提出了財政預算制度改革的新內涵，要建立健全標準科學、約束有力和透明規范的財政預算制度，全面實施績效管理。

三、開展事前績效評價工作需要把握的重點

開展項目事前績效評價，我們認為主要從以下幾方面著手：

第一，立項必要性。重點關注評價項目的立項依據是否充分，與別的項目內容是否重疊，與相關法規政策是否緊密相關，項目立項是否規范等。

第二，投入經濟性。重點關注項目規模標準是否適當，是否與我市經濟社會發展相適應，是否選擇最優的方式方法，用較經濟的投入取得較好的效果等。

第三，實施方案的可行性。重點關注項目是否具有實施的條件，項目的實施方案是否有操作性，是否具備相應的實施資質等。

第四，績效目標合理性。重點關注項目績效目標是否完整、清晰，是否與相關政策相符；預期績效是否合理，產出和效果是否相關聯；績效目標是否可以充分實現等。

第五，預算編制精準性。重點關注項目預算編制的真實性、完整性，編制內容的科學性（與績效目標、實施方案等是否銜接），預算標準依據的適當性，測算的準確性等。

四、積極探索財政評審和事前績效評價的有機結合

（一）強化評審把關，強化績效目標前置要求

績效目標是資金使用單位根據其履行職能和事業發展需要所申請的預算資金規劃在一段時期所完成的產出和效果，是財政預算績效管理的最前端工作，是整個預算績效管理的主要目的，也是安排項目的財政資金、進行項目的績效跟蹤和項目完成后的績效評價工作的必要根據。把預算績效目標定為財政資金使用的必需依據，強化績效目標編制的剛性約束作用，要求財政資金使用單位在編制預算時必須制定項目或者部門整體的績效目標，如若不依據規定編制績效目標的項目或者部門不予納入財政預算，嚴格執行“無績效不預算”。而且要強化評審把關，預算和績效同審核。明確財政管理部門和財政資金使用單位位于績效目標管理程序中的權利和義務，嚴格執行“誰申請資金，誰設定目標”，“誰分配資金，誰審核目標”，對項目或者部門整體的績效目標進行全面評審。

（二）積極探索，建立健全事前績效指標體系

指標體系是最能反映績效評價科學性和合理性的部分，也是績效評價過程中最大的難點，針對各類資金、各種規模、各個行業確定適合自身特點的個性評價指標。設置科學的指標體系是績效評價工作的基本條件，合理、科學的指標體系不僅僅是績效評價質量的重要保證，也有利于客觀地對績效評價結果進行量化衡量，更好地反映該項目的效益和效果。

事前績效指標體系的制定如果過于籠統，沒有細化、量化，部分指標的設置不規范，對項目中存在的問題不能準確定性，評價建議針對性不強，設計的問卷調查不夠合理，相關的印證依據收集不完整等，都會導致績效評價報告的質量低下。構筑科學、完善的事前預算績效評價指標體系，使績效目標的設定不僅可以引導準確的預算資金安排，而且可以積極促進預算的有效執行和實施。特別是一些重點項目進行撥付預算資金前的績效前評價，將財政預算評審工作嵌入到預算績效管理當中，把財政預算評審作為預算績效評價管理的重要部分，對于科學分配和管理財政預算資金、提高績效評價結果公信度和影響力都具有積極的意義。

（三）注重評價質量，深入推進事前評價結果應用

全面、客觀、高效、高質量的完成評價任務對評價機構提出了更高要求，因此必須要積極提升人員專業技能，積極參加業務培訓，注重對法規、政策、工作流程和規范的及時更新，摒棄慣性傳統思維和評價方式，創新工作理念和方法，從高度、深度和廣度上有所突破，注重提高評價質量，強化績效評價結果應用。通過績效評價查找不足之處，發現項目中存在的問題，提出改進建議和措施，為財政提供高質量的評價報告，從項目的經濟性、效率性、效果性等角度出發，對財政項目和資金的前期立項和投入進行分析，讓財政資金真正的發揮效應，真正的服務于民，將評價結果作為項目預算制定的重要依據，真正體現績效評價報告應有的價值，

綜上所述，事前績效評價工作可以促使預算單位更好的加強預算管理，讓資金投入的更為合理，讓項目實施的更合理，更科學，對于進一步提升財政預算資金使用效力，促使預算部門重視公共財政預算工作，加強公共財政使用的方向性和正確性，強化預算的合理性和科學性具有積極的意義。