預(yù)算績效管理的“難”與“解”

□蘇秋云 魏笑甜

預(yù)算績效管理是一種重產(chǎn)出、以效益為導(dǎo)向的預(yù)算管理新模式，是在財(cái)政體制領(lǐng)域中，繼部門預(yù)算、政府采購、國庫集中支付、收支分類等改革后的新舉措。預(yù)算績效管理是政府預(yù)算管理的高級(jí)形態(tài)，通過對(duì)預(yù)算進(jìn)行績效管理，謀求財(cái)政資金效益的最大化，以此促使政府提供有效的、高效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)人民群眾對(duì)美好生活向往的訴求，是一項(xiàng)通過政治過程配置稀缺的財(cái)政資源的活動(dòng)，也是現(xiàn)代國家治理中建立一個(gè)負(fù)責(zé)任政府的重要途徑。

一、預(yù)算績效的十五年“探索”

我國政府層面從探索階段到開啟全面實(shí)施階段用了十五年的時(shí)間，這艱難探索的十五年見證了預(yù)算績效改革從舉步維艱到有序推進(jìn)，預(yù)算績效“約束力”逐漸彰顯。

（一）政府改革內(nèi)容的探索

關(guān)于預(yù)算績效管理是政府改革的重要內(nèi)容。2003年，黨的十六屆三中全會(huì)明確提出要“建立預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系”；2008年，黨的十七屆二中全會(huì)“推行政府績效管理和行政問責(zé)制度”；2010年，黨的十七屆五中全會(huì)提出“完善政府績效評(píng)估制度”；2012年，黨的十八大報(bào)告進(jìn)一步提出“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進(jìn)政府績效管理”；2013年，黨的十八屆三中全會(huì)提出要提高財(cái)政支出效率；2017年政府工作報(bào)告提出“提高資金使用效益，每一筆錢都要花在明處、用出實(shí)效”；2017年，黨的十九大報(bào)告提出“建立健全規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”；2018年政府工作報(bào)告要求全面實(shí)施績效管理，使財(cái)政資金花得其所、用得安全。

預(yù)算績效管理是一項(xiàng)法定制度。新《預(yù)算法》（2015年1月1日起施行）首次以法律形式明確了我國公共財(cái)政預(yù)算收支中的績效管理要求，標(biāo)志著這我國預(yù)算體制由傳統(tǒng)預(yù)算向績效預(yù)算的轉(zhuǎn)型。相比較而言，舊《預(yù)算法》通篇未提及“績效”一詞，新《預(yù)算法》通篇6次提及“績效”一詞，可見，公共財(cái)政預(yù)算績效管理要貫穿預(yù)算活動(dòng)的整個(gè)過程。其中：第一章“總則”中，第12條要求“各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則”。第四章“預(yù)算編制”中，第32條規(guī)定“參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況、有關(guān)支出績效評(píng)價(jià)結(jié)果和本年度收支預(yù)測”進(jìn)行編制，“按照國務(wù)院財(cái)政部門制定的政府收支分類科目、預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)和要求，以及績效目標(biāo)管理等預(yù)算編制規(guī)定”編制本部門、本單位預(yù)算草案。第五章“預(yù)算審查和批準(zhǔn)”中，第49條規(guī)定“對(duì)執(zhí)行年度預(yù)算、改進(jìn)預(yù)算管理、提高預(yù)算績效、加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督等提出意見和建議”。第六章“預(yù)算執(zhí)行”中，第57條規(guī)定“各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算支出情況開展績效評(píng)價(jià)”。第八章“決算”中，第79條規(guī)定重點(diǎn)審查內(nèi)容包括“支出政策實(shí)施情況和重點(diǎn)支出、重大投資項(xiàng)目資金的使用及績效情況”。

（二）地方實(shí)踐的探索

2003年中央提出績效管理后，歷經(jīng)十多年實(shí)踐探索，大部分省份積極對(duì)預(yù)算績效管理改革進(jìn)行了實(shí)踐和探索，預(yù)算績效管理制度和組織體系初步建立，范圍不斷拓展，層次不斷深入，積累下了豐富的地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

北京市于2002年開始績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作，逐步建立了以預(yù)算全過程為主導(dǎo)的績效管理體系，并于2010年首創(chuàng)事前績效評(píng)估管理模式。江蘇省建立了“三庫”（績效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫、專家?guī)臁⒌谌皆u(píng)價(jià)中介庫），基本實(shí)現(xiàn)財(cái)政績效管理系統(tǒng)與預(yù)算管理系統(tǒng)、部門預(yù)算編報(bào)系統(tǒng)、財(cái)政專項(xiàng)資金管理系統(tǒng)的無縫對(duì)接。廣東省建立了“三庫一平臺(tái)”，包括項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫、績效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫、專家?guī)?、專家?fù)審平臺(tái)；實(shí)行績效評(píng)價(jià)項(xiàng)目信息化管理；重點(diǎn)實(shí)施預(yù)算績效管理的“四三二一”改革（四大環(huán)節(jié)、三個(gè)體系、兩項(xiàng)要件、一個(gè)核心），推進(jìn)全過程預(yù)算績效管理體系建設(shè)。浙江省按照“135”（一目標(biāo)、三“全”、五“有”）路徑，推進(jìn)預(yù)算績效管理再上臺(tái)階。山東省建立了“1+2”制度框架，具體是《關(guān)于全面推進(jìn)預(yù)算績效管理的實(shí)施意見》+《山東省省級(jí)部門單位預(yù)算績效管理辦法》+《山東省對(duì)下轉(zhuǎn)移支付資金預(yù)算績效管理辦法》；創(chuàng)新性地建立了“一報(bào)告、兩納入、三掛鉤、強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督”的激勵(lì)約束機(jī)制。此外，還有四川省的“2+2+N”財(cái)政預(yù)算績效管理組織體系，云南省的“1+N+1”制度體系等。

這一系列的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)反映出財(cái)政部門對(duì)于預(yù)算績效認(rèn)識(shí)的不斷提升，績效管理制度的不斷改進(jìn)，也反映出我國預(yù)算績效管理改革從“績效評(píng)價(jià)”到“績效管理”再到“全面績效管理”的實(shí)踐探索。

二、我國預(yù)算績效管理的“難”

（一）績效理念如何真正建立

績效理念尚未真正建立起來，其原因有主觀原因，也有客觀原因。客觀原因是時(shí)間進(jìn)程，西方國家從萌芽到全面實(shí)施用了上百年的時(shí)間，而我國，21世紀(jì)初期開始借鑒、學(xué)習(xí)、模仿西方國家，從探索到全面實(shí)施僅用了短短的15年時(shí)間，預(yù)算績效的意識(shí)和觀念沒有真正“深入人心”。主觀原因是作為預(yù)算績效管理的主體，預(yù)算部門對(duì)績效管理觀念欠缺、重視程度不夠，不能充分發(fā)揮績效管理責(zé)任主體的作用，一些主管部門尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的市縣等“重分配、輕績效”的觀念還沒有徹底根除，有的認(rèn)為資金使用只要合理合規(guī)就行，使用效益與己責(zé)任不大，有的認(rèn)為績效管理是財(cái)政部門的事，出現(xiàn)“財(cái)政部門熱、預(yù)算單位冷”的不平衡現(xiàn)象。為此，預(yù)算績效理念想要真正建立，除了時(shí)間上的客觀推移，主觀上，我們應(yīng)在時(shí)間的推移中不斷加大績效觀念宣傳、大力完善體制機(jī)制，促進(jìn)績效文化的盡快形成。

（二）項(xiàng)目如何事前篩選

近幾年，政府過緊日子已成為常態(tài)，在財(cái)力有限的情況下，政府需要保障那些最需要保障的項(xiàng)目。但在目前的預(yù)算績效管理工作中，入庫項(xiàng)目質(zhì)量不高，重點(diǎn)項(xiàng)目難以保障等問題已成為預(yù)算績效管理的突出障礙。主要難點(diǎn)在于：一是項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)不充分。在傳統(tǒng)預(yù)算管理模式下，申報(bào)環(huán)節(jié)并未充分說明項(xiàng)目立項(xiàng)的必要性、可行性，預(yù)算部門的項(xiàng)目經(jīng)簡單描述后就可進(jìn)入財(cái)政部門的預(yù)算評(píng)審程序。但通過實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目立項(xiàng)中的目標(biāo)常存在內(nèi)容粗放、決策隨意、宏觀性強(qiáng)等問題，這樣的項(xiàng)目入庫后大大增加了財(cái)政部門的“痛苦指數(shù)”。二是預(yù)算績效事前評(píng)估缺失。在傳統(tǒng)的預(yù)算編制模式下，財(cái)政部門和部門預(yù)算單位在“二上二下”環(huán)節(jié)中花費(fèi)時(shí)間量巨大，財(cái)政部門通常要應(yīng)對(duì)大量預(yù)算單位的項(xiàng)目預(yù)算審核工作，在有限的人力、時(shí)間等情況下，無法做到精準(zhǔn)的、有效的事前評(píng)估，加大了事前預(yù)算績效評(píng)價(jià)的不確定風(fēng)險(xiǎn)。

（三）績效目標(biāo)如何定

績效目標(biāo)是衡量績效水平高低的主要依據(jù)，建立一套客觀的、科學(xué)的、可量化的預(yù)算績效考核指標(biāo)體系，是提高預(yù)算績效管理水平的前提。主要難點(diǎn)在于：一是由于政府財(cái)政具有公共性特征，其涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多領(lǐng)域，績效目標(biāo)的制定需要根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，但由于缺乏統(tǒng)一口徑和標(biāo)準(zhǔn)，不確定性因素較多，因此，績效目標(biāo)的設(shè)定上常存在預(yù)算與目標(biāo)匹配不足、數(shù)量與質(zhì)量目標(biāo)泛泛而談、效益目標(biāo)編制不完整等問題。二是由于各項(xiàng)目的績效目標(biāo)是由各部門在申報(bào)預(yù)算時(shí)提出的，財(cái)政部門批復(fù)預(yù)算時(shí)一并批復(fù)，預(yù)算部門通常考慮到績效目標(biāo)完成的容易度、簡便性、質(zhì)量情況等，在申報(bào)時(shí)一般會(huì)避免設(shè)置難度性較高、操作不便、難衡量、難掌控的績效目標(biāo)，而財(cái)政部門也難以對(duì)項(xiàng)目的績效目標(biāo)進(jìn)行依次審核和重新調(diào)整。

（四）績效評(píng)價(jià)誰來評(píng)、如何評(píng)

目前的預(yù)算績效評(píng)價(jià)方式主要有部門自評(píng)、第三方評(píng)價(jià)、財(cái)政部門再評(píng)價(jià)。自評(píng)，沒有單位會(huì)把自己評(píng)得不好，即使評(píng)出問題也是不痛不癢的小問題；第三方評(píng)價(jià)，一般是部門出錢所請，如果評(píng)得不好，既交代不了部門，也很大可能喪失下次再評(píng)價(jià)的機(jī)會(huì)，這是主要弊端；財(cái)政部門再評(píng)價(jià)，也只有很少的覆蓋范圍。如果再加上績效目標(biāo)設(shè)定較低，無一例外，評(píng)價(jià)結(jié)果自然會(huì)完成得較好。就目前來講，預(yù)算績效以第三方評(píng)價(jià)居多，但如何找到好的第三方？本文認(rèn)為關(guān)鍵是要對(duì)第三方的準(zhǔn)入門檻、人才結(jié)構(gòu)、市場秩序等做硬約束。

（五）績效評(píng)價(jià)結(jié)果如何應(yīng)用

如果將績效評(píng)價(jià)結(jié)果看作財(cái)政資金使用效果的“考試”成績，再將這一“考試”成績作為今后年度財(cái)政政策調(diào)整、資金預(yù)算安排、改進(jìn)預(yù)算管理等方面的重要依據(jù)，那么，便能進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)預(yù)算與績效管理的一體化。但是，評(píng)價(jià)結(jié)果和預(yù)算安排有機(jī)結(jié)合的機(jī)制恰恰是績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的主要難點(diǎn)。從目前看，績效評(píng)價(jià)結(jié)果主要表現(xiàn)在反映情況、找出問題、提出建議的層面，在推進(jìn)績效評(píng)價(jià)信息公開、績效問責(zé)等方面進(jìn)展緩慢，評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)于支出分配和支出項(xiàng)目應(yīng)有的參考作用、導(dǎo)向作用、制約作用并未充分體現(xiàn)，預(yù)算績效管理的強(qiáng)制力、約束力發(fā)揮不夠，與預(yù)算的有機(jī)結(jié)合不足。

三、我國預(yù)算績效管理的“解”

（一）牢固樹立預(yù)算績效管理理念

一是加大預(yù)算績效理念的深入宣傳。政策上，各級(jí)政府應(yīng)從上至下普及預(yù)算績效管理理念，出臺(tái)相關(guān)政策使預(yù)算績效管理從財(cái)政走向預(yù)算部門和單位，引導(dǎo)部門自覺承擔(dān)起“用錢必問效，低效必問責(zé)”責(zé)任，把預(yù)算績效管理和部門管理有機(jī)結(jié)合，讓預(yù)算績效管理由被動(dòng)應(yīng)付、盲目接受轉(zhuǎn)變?yōu)樯钊肽X海、主動(dòng)推進(jìn)的自覺行動(dòng)。二是加快促進(jìn)績效文化的形成。充分利用各類媒體和各種方式，大力倡導(dǎo)預(yù)算績效管理理念，不斷擴(kuò)大社會(huì)影響，引導(dǎo)全民關(guān)注績效。同時(shí)，推動(dòng)政府從關(guān)注“多少”（福利意識(shí)）到關(guān)注“多好”（服務(wù)公眾意識(shí)）轉(zhuǎn)變，建立讓大多數(shù)老百姓滿意的績效，共同營造良好的社會(huì)氛圍，加快績效文化的形成。

（二）建立預(yù)算績效項(xiàng)目庫

建立項(xiàng)目庫有利于篩選出最好的、最需要的項(xiàng)目，提升入庫項(xiàng)目質(zhì)量，充分發(fā)揮政府項(xiàng)目預(yù)算資金的乘數(shù)效應(yīng)。一是出臺(tái)相關(guān)制度。中央政府和省級(jí)政府應(yīng)共同對(duì)項(xiàng)目庫建設(shè)出臺(tái)相關(guān)制度。二是入庫績效評(píng)價(jià)。項(xiàng)目入庫評(píng)價(jià)可以由財(cái)政部門組織第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，優(yōu)先考慮具有政府背景的科研院所、具有智囊的智庫類咨詢機(jī)構(gòu)、具有實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)的評(píng)審機(jī)構(gòu)，以保證項(xiàng)目入庫評(píng)價(jià)的中立性、客觀性。評(píng)價(jià)方法上，重點(diǎn)考慮平均法、最弱評(píng)分法，從多維度對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估。三是項(xiàng)目庫的管理?？梢允褂孟鄬?duì)固定管理模式、滾動(dòng)管理模式。具體操作上，常規(guī)類、政策類的項(xiàng)目可使用相對(duì)固定管理模式，相對(duì)固定期限可設(shè)為3-4年，入庫項(xiàng)目在此期限內(nèi)不再實(shí)施預(yù)算績效評(píng)價(jià)，超過期限后再由部門和預(yù)算單位重新組織申報(bào)和評(píng)估，這樣既減少了政府績效管理成本，也減輕了預(yù)算單位的繁冗環(huán)節(jié)和壓力。臨時(shí)性項(xiàng)目可使用滾動(dòng)管理模式，不確定實(shí)施時(shí)間，只預(yù)計(jì)在3年內(nèi)可能實(shí)施。在項(xiàng)目庫評(píng)審初期，評(píng)審的時(shí)間可以適當(dāng)延長。

（三）建立科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

一是推動(dòng)績效指標(biāo)可度量可考核。一套符合實(shí)際、科學(xué)有效的評(píng)價(jià)指標(biāo)，是反映預(yù)算績效結(jié)果的重要前提。在設(shè)立指標(biāo)的時(shí)候，應(yīng)充分根據(jù)政府職能的劃分、預(yù)算形式、預(yù)算框架等重要方面，從不同層級(jí)和不同類別設(shè)置既可度量又可考核的預(yù)算績效指標(biāo)體系。二是加強(qiáng)指標(biāo)庫管理。按照業(yè)務(wù)類專項(xiàng)、信息化類專項(xiàng)、基建類專項(xiàng)等各種類型制定“投入”類共性指標(biāo)，部門和項(xiàng)目單位在設(shè)立指標(biāo)體系時(shí)，可以此為標(biāo)準(zhǔn)加強(qiáng)指標(biāo)管理。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)項(xiàng)目類型和相關(guān)要求，再制定符合項(xiàng)目特性的個(gè)性指標(biāo)、目標(biāo)值和權(quán)重，客觀反映項(xiàng)目實(shí)際情況，細(xì)化量化指標(biāo)設(shè)置，形成涵蓋各類支出、突出績效特色、符合項(xiàng)目實(shí)際的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。三是健全績效目標(biāo)論證機(jī)制。根據(jù)項(xiàng)目類型，組織行業(yè)專家、高校學(xué)者、人大機(jī)構(gòu)等對(duì)績效目標(biāo)進(jìn)行論證。

（四）構(gòu)建第三方預(yù)算績效評(píng)價(jià)機(jī)制

一是加強(qiáng)制度建設(shè)。相關(guān)部門應(yīng)盡快出臺(tái)關(guān)于第三方機(jī)構(gòu)參與績效評(píng)價(jià)的管理辦法，對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的從業(yè)資質(zhì)、評(píng)價(jià)體系、行業(yè)規(guī)范、付費(fèi)機(jī)制等作出明確規(guī)定，建立第三方機(jī)構(gòu)參與績效評(píng)價(jià)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系。二是成立全國性績效評(píng)價(jià)行業(yè)協(xié)會(huì)。在行業(yè)協(xié)會(huì)的統(tǒng)一管理下，可以加強(qiáng)行業(yè)自律、保證隊(duì)伍水平、提供專業(yè)培訓(xùn)，保障績效評(píng)價(jià)行業(yè)健康發(fā)展。三是建立全國性的績效評(píng)價(jià)工作平臺(tái)。目的是為了加強(qiáng)全國性的交流與互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源共享，提高整體評(píng)價(jià)的質(zhì)量和科學(xué)性；借鑒不同地區(qū)的工作經(jīng)驗(yàn)，提升本地區(qū)的工作水平；實(shí)現(xiàn)對(duì)不同地區(qū)的同類項(xiàng)目進(jìn)行分類管理，形成不同地區(qū)的區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)。四是對(duì)第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)級(jí)認(rèn)定。通過對(duì)第三方機(jī)構(gòu)設(shè)置的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、分析方法、報(bào)告內(nèi)容、內(nèi)控機(jī)制等進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，分級(jí)評(píng)定其服務(wù)能力和服務(wù)水平，在反復(fù)考核的基礎(chǔ)上，優(yōu)勝劣汰，將評(píng)級(jí)優(yōu)良的機(jī)構(gòu)優(yōu)先納入行業(yè)庫，政府在選擇時(shí)進(jìn)行優(yōu)先考慮。

（五）促進(jìn)績效問責(zé)一體化

目前，我國績效管理結(jié)果主要應(yīng)用于預(yù)算管理、問題整改、結(jié)果通報(bào)、信息公開等方面，但實(shí)際效果不理想，績效問責(zé)不明顯，績效軟約束性強(qiáng)，權(quán)威性和操作性不夠，因此，亟需實(shí)現(xiàn)績效問責(zé)一體化。一是從法律上樹立績效結(jié)果運(yùn)用的權(quán)威性。依托法律權(quán)威，以法治推動(dòng)人治，用人治提高實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)由外部督促轉(zhuǎn)為內(nèi)部推動(dòng)、由被動(dòng)執(zhí)行轉(zhuǎn)為主動(dòng)執(zhí)行的過程轉(zhuǎn)換。二是依據(jù)績效評(píng)價(jià)實(shí)施行政問責(zé)。除了將績效評(píng)價(jià)結(jié)果與以后年度預(yù)算資金安排掛鉤外，還應(yīng)逐步建立評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算部門的年度考核、工作獎(jiǎng)勵(lì)、社會(huì)監(jiān)督等掛鉤的機(jī)制，將績效作為政府問責(zé)的主要依據(jù)，形成制約政府行為的合力之一。三是建立部門協(xié)同機(jī)制。在全國探索建立黨委政府領(lǐng)導(dǎo)，人大監(jiān)督審議，財(cái)政部門組織部署、部門預(yù)算單位責(zé)任主體、審計(jì)監(jiān)察監(jiān)督的績效管理協(xié)同機(jī)制，夯實(shí)預(yù)算績效管理的運(yùn)行基礎(chǔ)。

總之，全面推進(jìn)預(yù)算績效管理是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，需要在不斷突破重點(diǎn)、難點(diǎn)的基礎(chǔ)上，有計(jì)劃、有步驟地推進(jìn)預(yù)算績效管理的改革和發(fā)展，建立起科學(xué)規(guī)范的、具有中國特色的預(yù)算績效管理體系。不久的將來，新時(shí)代下具有中國特色的預(yù)算績效改革成果必將反哺和豐富績效預(yù)算理論，賦予績效預(yù)算新的意義，當(dāng)好最廣大人民根本利益的“看門人”。