關于陽泉市全面實施預算績效管理的思考

□武昌魚

預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是一種以財政支出結果為導向的預算管理模式，目的在于強化政府預算為民服務的宗旨，強調預算支出的責任和效率，要求在預算全過程中更加關注資金的產出和效果。

從2013年黨的十六屆三中全會提出“建立預算績效評價體系”，到2014年經全國人大修訂的新《預算法》中先后6次出現“績效”一詞，并將績效作為新《預算法》基本的管理原則，再到2017年黨的十九大提出“全面實施績效管理”，特別是2018年《中共中央、國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34號，以下簡稱《意見》）的出臺，標志著我國的預算績效管理經歷了分散試點、逐步發展、全面推進三個階段。

一、全面實施預算績效管理的意義

全面實施預算績效管理是黨中央、國務院作出的重大戰略部署，是貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想，推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求，是深化財稅體制改革、建立現代財政制度的重要內容，是優化財政資源配置、提升公共服務質量的關鍵舉措。尤其在當前減稅降費舉措背景下，如何既切實減輕實體經濟和個人負擔，又能提高財政支出效益、緩解收支壓力，成為建立現代財政制度的一個重要課題。全面實施預算績效管理有利于深化財稅體制領域“放管服”改革，加快建立現代財政制度，提升政府效能。

全面實施預算績效管理是貫徹落實省委、省政府實施創新驅動、轉型升級和市委、市政府聚力六大突破、實現轉型崛起戰略決策部署的有效途徑。全面實施預算績效管理有利于陽泉市持續推進能源革命，加快構建現代產業體系，繼續打好三大攻堅戰，統籌推進穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險工作，促進陽泉市經濟建設在由“疲”轉“興”基礎上拓展轉型發展新局面。有利于財政職能作用的有效發揮，推動財政資金聚力增效，使每一筆財政資金花得安全，用得高效。

二、陽泉市預算績效管理工作現狀及存在的問題

（一）近年來工作開展情況

2013年，陽泉市正式組建預算績效管理科。六年來，陽泉市預算績效管理的各項工作扎實開展，有序推進，制度建設日臻完善，績效評價增點擴面，指標體系建設從無到有，各方面均取得了階段性成效。

1.堅持制度先行，確保預算績效管理工作規范有序。2013年以來，陽泉市立足整章建制，以構建工作制度為抓手，積極穩妥推進全市預算績效管理工作制度化、規范化，不斷完善“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的預算績效管理制度體系，先后制定和出臺了《陽泉市財政支出績效評價管理暫行辦法》《陽泉市財政局財政支出績效評價內部工作規程》等17個制度和辦法，確保績效目標制定、資金運行監控、項目完成評價、評價結果運用等各環節工作都有章可循，為各項工作的開展提供了良好的制度保障。

2.堅持理念傳輸，確保績效意識深入人心。近年來，陽泉市不斷采取多種形式加大對預算績效管理理念的宣傳力度。采用請進來、走出去的方法，全方位、多層次提升陽泉市預算績效管理業務水平，逐步形成了范圍廣、層次多、內容豐富、形式多樣的培訓機制。廣泛依托報紙、網絡、信息交流平臺等各種媒介，加大對預算績效管理工作的宣傳力度，建立網絡QQ群、微信交流群及時上傳預算績效管理相關業務資料，進一步加強了與縣（區）、中介機構和專家的溝通和交流，有效提升績效評價工作效率與質量；充分利用《山西財稅》、陽泉日報、陽泉市政府網站等媒介，適時公布陽泉市預算績效管理工作動態，為在全市開展預算績效管理工作營造了良好氛圍，確保“講績效、重績效、用績效”的意識深入人心。

3.堅持隊伍建設，確保預算績效評價質量可信可靠。為使陽泉市財政支出績效評價工作質量不斷提升，市財政局制定出臺了《陽泉市中介機構參與財政支出績效評價工作暫行辦法》《陽泉市市級預算績效管理專家庫管理暫行辦法》，著手建立了陽泉市預算績效管理中介機構庫和預算績效管理專家庫，并對這兩個庫進行動態管理，不斷充實參與陽泉市預算績效管理的中介機構和專家隊伍力量；連續六年組織對中介機構和專家的業務培訓，并積極開展業務交流；引入政府采購和專家評審的方式規范管理中介機構參與績效評價的行為，通過這些措施進一步促使第三方中介機構不斷提升自身綜合能力。

4.堅持點面結合，確保預算績效管理擴面提質。按照“統一組織、分級實施、先易后難、由點及面”的原則，在搞好試點的基礎上，積極穩步推進績效管理工作。從2013年開展試點以來，陽泉市積極推進各項工作，預算項目的績效目標管理范圍由300萬元逐步實現了項目全覆蓋，重點績效評價項目涉及金額由2.4億元擴大到16.6億元。此外，還連續兩年開展對市本級財政管理水平的績效評價工作，及時總結和發現市財政預算管理中存在的問題和好的做法。通過幾年的積極探索，陽泉市的預算績效評價工作從事后評價逐步向中期評價擴展，由財政資金的使用管理向財政政策制定的針對性和有效性延伸，由單純的項目支出績效評價逐步向部門整體支出績效評價覆蓋。

5.堅持結果導向，確保預算績效評價結果有效運用。為了進一步強化預算績效評價結果應用，我們制定和出臺了《陽泉市預算績效評價結果應用暫行辦法》，多措并舉推行績效評價結果與反饋整改、通報、預算安排、公開、年度考核相結合。從2015年開始，我們通過開展重點評價，對項目中存在的問題和整改建議向相關預算單位進行了反饋，共反饋問題和建議900多條；2018年度市財政局選取了8個民生、重點類項目績效評價報告和92個重點民生類項目績效目標予以公開，公開的項目績效目標共涉及單位25個，資金9.58億元。通過開展績效公開，有效地加強和改進了預算管理，同時也進一步增強了各預算單位的支出責任和意識，引導預算單位不斷改進管理水平，使預算單位更加關注產出和效果，樹立“花錢求效”理念。與此同時，積極將評價結果和改進管理相結合，努力將評價結果運用到下年度的預算編制中，有效地提升了預算編制的科學性和有效性。

6.堅持考核通報，確保預算績效管理工作落到實處。為進一步整體推進全市預算績效管理工作的深入開展，我們制定了《陽泉市預算績效管理工作考核辦法》，連續三年對各縣（區）和市直預算部門開展預算績效管理工作開展情況進行了嚴格考核，并將考核結果以正式的文件形式下發到各被考核單位，取得了較好的效果。通過加大考核力度，有效地督促各縣（區）和預算單位及時發現工作中存在的差距和不足。

（二）存在的問題

1.預算績效管理的工作機制尚不夠順暢。主要表現在預算單位和財政部門之間、預算單位的業務部門和財務部門之間、財政局內部科室與預算績效管理科之間的工作機制不夠順暢。

2.預算績效管理的理念尚未牢固樹立。全社會的預算績效管理理念和重視績效的氛圍尚未形成，預算單位、財政部門對預算績效管理的認知程度直接影響工作開展的順利與否，對各預算單位全面樹立績效理念的宣傳還有待繼續加強，特別是對預算單位有關領導的宣傳發動還有一定差距。

3.績效目標管理還不夠規范。從近幾年的工作情況看，預算單位在申請預算資金時，填報的績效目標質量不高，指標比較籠統，不夠明確、細化、量化；指標值與資金安排和資金使用的結合度不高；有的預算單位甚至存在應付填報，用工作指標代替績效指標。

4.從事預算績效管理工作隊伍的整體水平不高。預算績效管理工作政策性強、涉及面廣，經過幾年的實踐，我們發現從事預算績效管理的隊伍整體素質不高，不能較好的適應工作要求，尤其是縣級財政部門從事預算績效管理工作的人員大部分為兼職，第三方機構的專業知識和理論政策水平不強，再加之部分預算單位從事預算績效管理的人員變動頻繁、不利于工作的銜接，這些問題也制約著工作的質量，整體業務素養需進一步提升。

5.各縣（區）工作進展不均衡。個別縣（區）由于受人員編制以及其他因素的制約和影響，工作的推進程度不夠，工作進展不均衡。

6.績效關口向事前和事中聚焦的力度和對績效評價結果的應用還遠遠不夠。從近年來的陽泉市工作開展情況看，事后績效評價居多，對事中評估較少，尤其是事前評估在我省尚屬空白；結果應用方面雖然有制度保證，但在實踐中也僅僅只是停留在反映問題、督促整改等層面，尚未真正與預算管理有機結合。

7.績效評價指標體系建設尚未建立。績效評價指標體系是影響績效評價工作質量的重要因素，是否具有一套科學、規范的績效評價體系是目前績效評價工作中面臨的一個全國性的普遍難題，尤其是分行業、分領域的核心績效體系和標準體系，定性和定量相結合的共性績效指標框架尚未科學規范的建立，導致評價的針對性和依據不強，影響著績效評價的質量。

三、全面實施預算績效管理的重點內容

2011年，財政部發布的《關于推進預算績效管理的指導意見》指出,“預算績效管理是一個由績效目標管理、績效運行監控、績效評價、評價結果反饋和應用管理共同構成的綜合系統。”這表明無論何種預算績效管理，都包含有績效目標管理、績效運行監控、績效評價管理、評價結果應用等四個方面的主要內容與環節。

2018年中共中央、國務院出臺的《意見》中把全面實施預算績效管理的主要內容歸納為“三個全面”，即：“全方位”、“全過程”和“全覆蓋”。所謂“全方位”，就是要構建全方位預算績效管理格局，要求預算績效管理的實施對象從項目為主向政策、部門整體支出拓展，從轉移支付為主向政府財政運行拓展，從而形成政府預算、部門預算、政策和項目預算等全方位的績效管理格局。所謂“全過程”，是要建立全過程預算績效管理鏈條，將預算績效管理貫穿到預算編制、執行、監督全過程。主要包括以下四個內容：建立重大政策和項目事前績效評估機制，要求各單位、各部門結合相關預算評審、立項可行性研究和項目審批，對新增重大政策、項目及轉移支付開展事前績效評估；強化績效目標管理，要求各級政府、各部門、各單位編制預算時，全面設置政策、項目、專項轉移支付及部門整體績效目標，體現產出、結果、成本、效益等績效信息，并合理匹配預算資金；實施績效運行監控，要求各級政府、各部門、各單位對績效目標實現程度和預算執行進度實行“雙監控”，以確保預期的績效目標如期實現；開展績效評價和結果應用，要求各部門和各單位通過自評和聘請外部評價的方式，對預算執行情況開展績效評價，并健全績效評價結果反饋制度和績效評價結果應用機制。所謂“全覆蓋”，就是要完善全覆蓋預算績效管理體系，將一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算以及社會保險基金預算等，均納入預算績效管理的范圍。從2011年財政部發布的《關于推進預算績效管理的指導意見》，再到2018年黨中央、國務院出臺的《意見》，我們可以看到，有關對全過程預算績效管理要求的一致性。因此，本文認為無論是“全方位”還是“全覆蓋”，都應圍繞“全過程”預算績效管理開展，由此可見，在建立“三全”體系中，建立全過程預算績效管理鏈條是基礎與核心，是全面實施預算績效管理的重點。我們必須按照黨中央、國務院的部署，既要全面推進，又要突出重點，要建立全過程的預算績效管理體系，把績效目標管理、績效運行監控、績效評價、評價結果反饋和應用管理四個方面的主要內容與環節抓實抓細。

四、陽泉市全面實施預算績效管理的工作思路

《意見》指出，要力爭用3到5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現預算和績效管理一體化。《意見》還強調，全面實施預算績效管理要“更加注重結果導向、強調成本效益、硬化責任約束”。這表明，全面實施預算績效管理，不僅要擴圍，而且要提質。為此，我們要圍繞全面實施預算績效管理重點任務，堅持年度目標和長期目標相結合，既要著眼當前抓住重點，又要立足長遠全面推進，本著“建機制、擴范圍、夯基礎、抓重點、補短板、提質量”工作基調，全面推進陽泉市的預算績效管理工作。

（一）提高政治站位，深刻領會《意見》精神

陽泉市的預算績效管理工作經過五年的不斷探索和推進，雖然取得了一些成效，但與黨中央、國務院對加強預算績效管理的要求還有很大差距，因此必須提高認識，統一思想，高度重視，充分認識全面實施預算績效管理是黨中央、國務院的決策部署的重要性，把思想認識和行動統一到黨中央、國務院以及省委、省政府的決策部署和要求上來，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，并結合陽泉市實際，制定陽泉市關于全面實施預算績效管理的實施意見，把全面實施預算績效管理各項措施落到實處。

（二）前移績效關口，狠抓績效目標管理

要擴大績效目標管理范圍，力爭實現財政資金項目支出績效目標全覆蓋，同時要注重績效目標的填報質量，加大對預算單位績效目標申報審核。要培養預算單位從申請預算資金環節著手，將績效目標的設置作為預算安排的前置條件，全面設置績效目標，同時要積極探索財政預算評審和事前績效評價的有機結合。

（三）積極完善機制，服務財政預算管理

《意見》指出要力爭用3-5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現預算和績效管理一體化。我們首先要逐步完善全過程預算績效管理機制，將績效目標、績效監控、績效評價、結果應用各環節更加緊密地銜接，使績效管理更好地服務預算管理。

（四）壓實主體責任，樹立績效責任意識

進一步強化預算部門的績效主體責任。采取多種方式加大對各預算單位績效理念的傳輸，強化預算部門是預算績效管理的第一責任人，使預算單位明確自身是財政資金的使用主體，要將支出主體責任和績效意識扛在肩上，抓在手上，要以預算績效管理約束支出行為，牢固樹立正確的政績觀，要全面樹立“花錢必問效，無效必問責”績效責任意識，要積極主動配合財政部門做好預算績效管理各項工作，逐步實現“要我評價”向“我要評價”的轉變。

（五）加強宣傳培訓，努力提高工作水平

2019年市財政局將采取多種方式，有針對性地加強對財政系統、預算單位、中介機構的預算績效業務培訓，借助網絡平臺開展業務交流，推動社會力量有序參與，提升財政干部、預算單位、第三方等相關人員的業務能力，使預算單位、財政部門、社會各界形成多方聯動，齊抓共管，層層抓落實的工作格局，改變財政部門一家獨唱的現狀。

（六）緊盯重點領域，實現績效評價擴圍

2019年，市財政局要擴大自評范圍，督促預算單位對所有財政支出項目開展自評，同時要加大對涉及民生領域、扶貧資金和重點工程項目開展重點績效評價的力度，提高財政資金的使用績效，不斷提高評價質量，增強績效評價的影響力。

（七）實行績效公開，主動接受社會監督

要按照預算信息公開的要求，加大預算績效管理信息公開力度，提高預算績效管理的透明度。選擇部分重點民生項目的績效目標和具有典型意義的項目評價報告通過一定方式予以公開，以提升各預算單位對財政資金使用績效的重視，主動接受社會監督。

（八）借鑒先進經驗，完善評價指標體系

評價指標體系是評價工作的核心，要在前幾年建立的績效指標體系的基礎上，學習借鑒外地經驗，不斷充實指標體系建設。同時要調動主管部門構建分行業、分領域、分層次的核心績效指標和標準體系，為各部門填報預算績效目標和開展績效評價提供依據。

（九）加強業務指導，形成市縣工作合力

要下大力氣督促和指導縣（區）預算績效管理工作，解決縣（區）間工作推進不均衡現狀，努力使全市預算績效管理工作形成市縣聯動的良好態勢，力促全市工作再上新臺階。