加強事前績效管理 提高預算編制水平

□韓曉紅

“親，滿意嗎？給個好評吧！”這是網購中的常用語。在預算績效管理過程中常聽人說起：“如果政府花錢也能由老百姓說了算，財政資金流向何處，每個項目花了多少錢，要發揮什么樣的效果，都能讓群眾參與評價，那將會使更多的錢花在刀刃上。”當前民生領域的需求越來越大，要讓財政資金真正發揮效果，對資金的事后評價效果往往不如加強事前管理的效果，亡羊補牢不如未雨綢繆，建立健全預算績效管理體系。

新《預算法》已將績效寫入法律，黨的十九大提出“全面實施績效管理”的明確要求，《中共中央、國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34號）的文件發出了最強音，詮釋了全面實施預算績效管理是推動國家治理體系和治理能力現代化的內在要求，是深化財稅體制改革、建立現代財政制度的重要內容，是優化財政資源配置、提升公共服務質量的關鍵舉措。2018年12月，《中共山西省委山西省人民政府關于全面實施預算績效管理的實施意見》的深入貫徹落實到各地市，可見預算績效管理越來越重要，已進入常態化運行軌道。基礎不牢地動山搖，推進預算績效管理關鍵是事前管理，就像人生系好第一粒紐扣一樣重要，貫穿于績效管理全過程。構建以宏觀政策為導向，以項目庫管理為基礎、以績效目標和事前評估為支撐的預算績效管理新模式，將有效推動事前績效管理，提高預算編制水平。

一、項目庫是預算績效管理的基礎

經過多年的實踐與發展，部門預算逐步完善，基本支出預算形成了科學規范的定員定額標準體系，但對于占比較大的項目資金卻存在著項目管理精準度不夠，實用性不強，有效性不足，項目設立隨意性強等方面的問題，直接影響預算的約束力和執行力。從近年來績效目標申報和績效監控執行情況看，項目支出難以做到專款專用，多數項目資金混用于基本支出，甚至有些項目稱不上項目支出。為規范項目資金管理，提升項目資金預算編制和管理水平，建立科學化、規范化的滾動項目庫，是深化部門預算改革的一項重要內容，也是加強預算績效管理的基礎性工作。

（一）嚴把項目入庫關

在項目設立前，預算部門首先建立自己的項目庫，對申報項目認真遴選審核通過后進入部門項目庫，然后根據項目的輕重緩急報送財政審核方可進入財政項目庫。一是完善項目基礎資料，內容包括管理部門、項目名稱、設立依據、項目內容、二級子項目、年度預算資金等。按照部門三年支出規劃控制項目規模，合理安排年度支出結構。二是編制績效目標，所有項目都應設定績效目標，將績效目標作為項目入庫的前置條件，把績效目標審核作為項目審核和安排預算的組成部分，根據審核結果提出項目入庫建議，未按要求設定績效目標或審核不合格的項目，不得進入項目庫。三是合理控制項目數量，項目要緊密聯系部門職責，不能簡單歸類，要盡量體現職能的完整性，既能體現部門職能和主要支出事項，也能便于公眾理解。

（二）合理分類擇優排序

項目實行分類管理，經常性項目和一次性項目（或階段性項目）在項目庫中必須分開管理。對經常性項目適當關注即可；對于一次性項目作為特殊項目應及時進行調整，避免編制者重復編制。遵循量力而行、合理排序、嚴格管理、追蹤問效、盤活存量、統籌考慮的原則，依據政策優先次序安排項目資金。一是優先安排重點，如脫貧攻堅、第三產業發展、教育等；二是兌現市委市政府已出臺的各項政策；三是單位為履行職能持續長期發生的支出；四是部門一定時期為完成某項特定任務需安排的支出。

（三）提高認識狠抓落實

做好做實項目庫建設對深化部門預算改革，統籌資源配置，優化支出結構，提高資金使用績效具有重要意義。增強各方責任意識、以改革創新的精神，定實策、出實招，求實效，做好統籌協調，理順內部關系，形成一致推進績效管理的合力。

二、績效目標是預算績效管理的主線

績效目標是貫穿預算績效管理始終的主線，是預算資金安排、事中績效跟蹤和事后績效評價的重要依據。提升目標編審質量就是抓住了當前預算績效工作的“牛鼻子”，有利于帶動整個預算績效管理質量的提升。2018年晉城市在部門預算編制工作中，采用專業的第三方機構對市直部門編制的1039個項目績效目標和89個部門整體支出績效目標進行“一對一”的評審和指導，把績效目標評審作為提升績效目標編報質量的有效管理環節和手段，實現了績效管理關口前移。一是優化績效目標設定。明確符合績效目標編制范圍的項目支出都必須填報績效目標。預算單位在編制年度預算和申報項目時，要根據事業發展規劃和年度工作計劃制定具體、可衡量、可實現的績效目標，明確支出的必要性、可行性和有效性，并圍繞績效目標編制清晰、量化、便于考核的績效指標。二是強化績效目標審核。建立預算部門、財政部門和第三方專家聯合審查的工作機制。預算部門和財政部門主要審核績效目標與單位職能的相關性、實現績效目標所需資金的合理性以及填報的規范性、完整性等。第三方專家主要審核績效指標設置的科學性，并指導單位設置與項目相匹配的績效指標和標準值。同時，第三方專家要將審核結果反饋至預算單位及財政部門，績效目標不符合要求的，預算單位應進行調整、修改，經財政部門審核合格后，方可進入下一步預算編審流程。三是打造績效目標樣本。公共財政的價值、公共管理的責任都可以通過績效目標的編制得到體現和貫徹。第三方專家評審結束后，將經專家指導修改完善后的績效目標整理為精品樣本。經過細化的績效目標同時也是人大審核預算、監督政府的重要依據，為預算公開、接受社會監督提供重要保障。

三、事前評估是預算績效管理的利刃

事前績效評估工作位于績效管理的最前端，其對項目決策及實施具有重要指導意義，是確定被評估項目是否予以立項支持，支持多少錢，評估結果直接應用于安排項目預算，對預算資金的分配使用直接產生影響，績效管理效果更為明顯。一方面有利于財政部門全面掌控行業前景、預算部門組織管理、項目實施計劃等情況，進而合理安排預算資金，提高預算資金分配決策的科學性。另一方面通過剖析項目依據的宏觀政策、行業環境及項目與單位履職之間的關系，明確績效目標、定位受益群體并預期項目效果，有利于預算部門宏觀把控項目，有效避免因目標、受益群體等不明確造成的公共財政資源浪費，提高財政資金使用效益。

財政部門是事前績效評估的實施主體，行業專家、人大代表和政協委員均參與事前績效評估的全過程，比事后績效評價，涉及的監督力量、知曉度更為廣泛，力度更大。開展事前績效評估重點論證立項必要性、投入經濟性、績效目標合理性、實施方案可行性、籌資合規性等，投資主管部門要加強基建投資績效評估，評估結果作為申請預算的必備要件。

2015年初，晉城市在山西省率先選擇市級部門的10個項目與人大聽證結合進行事前評估，引起社會公眾關注，節約資金0.43億元，這無疑是績效評價這把利刃上的刀鋒。經過七年的“理論——實踐——理論”的探索，我們認為預算績效管理的目的不是為了去核減預算單位項目和資金，而是要讓部門預算更加完善、科學、合理。尤其在事前績效評估方面，財政的工作思路應該是“謀規范，促服務”。只有不斷加強資金事前績效管理，做實前期各項工作，才能提升預算編制管理水平。