積極發(fā)揮財政評審職能作用 避免過度設(shè)計造成資金浪費

□ 楊 洋 王柄朝 趙東虹

財政評審是財政職能的重要組成部分，是通過對財政資金投資項目預（概）算和竣工決（結(jié)）算進行評價和審查，對財政資金投資項目資金使用情況進行核查以及追蹤問效，是財政資金規(guī)范、安全、有效運行的重要保證。財政評審工作開展以來，各級財政評審中心不斷完善操作規(guī)程、評審程序和評審依據(jù)，有效地提升了預算管理水平，提高了財政資金的使用效益，有力地遏制了腐敗行為的發(fā)生。財政評審工作收到了良好成效。

但是財政投資評審工作距離實現(xiàn)科學化、精細化管理的目標差距較大，不能滿足目前的需求，存在著評審質(zhì)量參差不齊等問題，導致財政資金不能合理有效地使用。其中一個比較突出的問題就是建設(shè)項目中的過度設(shè)計問題。過度設(shè)計雖然滿足了相關(guān)要求，但會造成財政資金的巨大浪費。

因此，如何積極發(fā)揮財政評審職能作用，避免過度設(shè)計帶來財政資金的巨大浪費，是擺在各級財政評審部門面前的重要課題。

一、如何識別過度設(shè)計

“度”在哲學里的解釋：度是質(zhì)和量的統(tǒng)一體，是最高界限和最低界限范圍內(nèi)的幅度，維持在這個范圍內(nèi)，事物的質(zhì)保持不變；突破了這個界限，事物的質(zhì)就會發(fā)生改變。“過度”可以解釋為超過適當?shù)南薅鹊囊馑肌Ｔ谌祟惿鐣粩嗟匕l(fā)展進步的過程中，人們對于所需事物的要求也不斷地提高，要滿足這樣的需求就需要創(chuàng)新，在實踐過程中，不同的用戶會有不同程度的需求，所以就需要掌握適度的設(shè)計，進行合理的設(shè)計以滿足使用者的要求。例如，在城市道路工程上采用標準高，管徑大的排污管線，這樣的設(shè)計就不屬于過度設(shè)計；而在信息化系統(tǒng)項目中標準高，性能強大的設(shè)備，則有可能就設(shè)計過度了。尤其在PPP項目中，在簽訂PPP建設(shè)的合同條件下，建設(shè)模式絕大多數(shù)為EPC總承包，政府部門作為建設(shè)項目的發(fā)包方，把設(shè)計和施工任務(wù)一同發(fā)包給社會的投資方。這樣的發(fā)包模式存在明顯的缺陷：一是PPP項目的社會投資方既掌握著設(shè)計主導權(quán)也掌握著施工的主導權(quán)，相對于傳統(tǒng)的設(shè)計、施工單獨發(fā)包的摸式，更容易在設(shè)計中出現(xiàn)提高相關(guān)設(shè)計標準、過度設(shè)計、提高工程投資額的現(xiàn)象，以謀求更高的利益。二是與傳統(tǒng)建設(shè)模式相比，“PPP+EPC”模式給財政評審部門在現(xiàn)實工作中提出了巨大的挑戰(zhàn)。

二、如何避免過度設(shè)計造成的資金浪費

各級財政評審部門應(yīng)當積極采取有效手段，盡力解決過度設(shè)計帶來的資金浪費問題。具體措施有以下幾個方面：

（一）改革設(shè)計服務(wù)的相關(guān)計費方法

目前現(xiàn)行的設(shè)計服務(wù)計費方式是和工程投資額直接掛鉤，投資額越大則設(shè)計費越高。因此，設(shè)計單位受到利益趨使，在相關(guān)規(guī)范規(guī)定的范圍之內(nèi)所設(shè)計的工程投資額大多數(shù)是偏高、偏大的。在這種狀況下，財政預算評審人員必須做到用自己的專業(yè)知識和實踐技能發(fā)現(xiàn)相關(guān)問題，同時對設(shè)計服務(wù)的有關(guān)計費方法進行改革，不再與投資額相掛鉤，例如在審核公共道路的設(shè)計費時，改為按照公共道路的相關(guān)屬性(公路、城市道路、城市道路中的快速路、主干道、次干路、支路等)、車行道數(shù)量(雙向八車道、雙向六車道、雙向四車道、雙向二車道等)等相關(guān)實際情況，結(jié)合設(shè)計的里程數(shù)進行設(shè)計取費，計費的標準可以按照各個地方各自歷年的經(jīng)驗數(shù)據(jù)得出各個方面可以接受的投資額。

（二）發(fā)現(xiàn)過度設(shè)計積極與建設(shè)單位和設(shè)計單位溝通協(xié)調(diào)

在項目評審過程中有諸多過度設(shè)計問題是可以比較容易發(fā)現(xiàn)的。這時候就需要財政評審人員與建設(shè)單位和設(shè)計單位及時取得聯(lián)系，了解設(shè)計過程和所要實現(xiàn)的目的，給相關(guān)部門提出建議調(diào)整相關(guān)設(shè)計，保證項目正確合理地實施。

（三）遵循限額設(shè)計的相關(guān)原則

在保證工程的安全使用、正常運行的前提下，應(yīng)當嚴格遵行“估算控制概算、概算控制預算、預算控制結(jié)算”的限額設(shè)計相關(guān)理念，從根本上控制相關(guān)工程造價額，避免在工程中出現(xiàn)過度設(shè)計的現(xiàn)象。

（四）從造價控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，嚴格控制工程造價

從造價控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，嚴格把關(guān)，從造價的角度控制過度設(shè)計，嚴格控制相關(guān)的工程造價，避免過度設(shè)計的存在。

（五）重視其他容易忽略的環(huán)節(jié)，進一步提升造價控制水平

根據(jù)開發(fā)建設(shè)實際情況，按近、遠期相結(jié)合的原則，對相關(guān)的設(shè)計方案進行多次優(yōu)選，并結(jié)合工程的實際情況合理安排建設(shè)的先后順序，既要保證現(xiàn)行的相關(guān)規(guī)劃落到實處，又要避免財政投資的無效浪費。例如，在城市道路建設(shè)中除“主干道～主干道”交叉或交通流量巨大的主要路口外，其他路口的交通監(jiān)控設(shè)施不進行提前預留，待以后相關(guān)設(shè)計方案確定后，再進行施工安裝，由于在相當多的現(xiàn)實案例中，常常遇到提前預留的路口在經(jīng)過若干年后，新建道路根本無法與之進行對接，間接造成巨大的浪費，最好的做法是在工程前期的設(shè)計階段不進行路口的預留。

（六）盡量避免采用“PPP+EPC”模式

在目前國家大規(guī)模推廣運用PPP模式推動基礎(chǔ)建設(shè)的大環(huán)境下，建議有關(guān)具體實施部門盡量避免采用“PPP+EPC”的模式，最重要的原因是“PPP+EPC”模式下代建單位(PPP項目公司)、設(shè)計單位和施工單位容易形成利益共同體，相關(guān)設(shè)計單位很難保持其設(shè)計的中立性。對于目前已經(jīng)采用“PPP+EPC”模式發(fā)包項目，財政評審部門必須立即采取足夠多的有效措施、配備技術(shù)過硬的專業(yè)技術(shù)人才，重點把好其設(shè)計關(guān)、造價關(guān)，從根本上控制相關(guān)工程的投資數(shù)額。

總之，在我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)的今天，財政收入由高速增長轉(zhuǎn)為中低速增長，新常態(tài)下財政運行的特征越來越凸顯財政評審的必要性和重要性，評審工作對于節(jié)約財政資金，保障財政資金高效運轉(zhuǎn)具有重大意義，評審工作面臨的任務(wù)和挑戰(zhàn)是前所未有的，機遇也是前所未有的。各級財政評審部門應(yīng)當積極面對過度設(shè)計帶來的挑戰(zhàn)，堅定信念，主動作為，不斷改進和完善工作的方式方法，在理論和實踐上不斷積極進取和探索，把好關(guān)，保證財政資金得到合理有效的利用，繼續(xù)服務(wù)好城市重點建設(shè)工程項目和民生類、公益類建設(shè)項目，完成好財政預算內(nèi)項目評審任務(wù)，履行好財政評審人應(yīng)盡的職責，為城市經(jīng)濟建設(shè)和城市發(fā)展做出更大的貢獻，為建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國添磚加瓦。