助殘政策落實的問題與解決途徑探析

“十三五”以來，為加快殘疾人小康進程，地方各級積極貫徹落實黨中央、國務院對殘疾人事業發展的重要部署，結合地方實際相繼出臺一系列幫助殘疾人共建共享全面小康社會的助殘政策措施，涉及托底保障、教育、康復、就業、創業、培訓等各方面，發展目標是讓廣大殘疾人住有所居、病有所醫、老有所養、學有所教、勞有所得、難有所助，過上幸福美好的生活。筆者結合近期開展的助殘政策落實情況調研工作，對現行助殘政策措施進行了梳理，同時對政策執行落實過程中存在的一些難點和突出問題進行分析，希望能引起相關職能部門的重視。

一、現行助殘政策項目和助殘資金的構成與來源

目前現行殘疾人政策項目主要涉及殘疾人社會保障、康復服務、就業創業三大類。落實殘疾人社會保障的項目有：困難殘疾人生活補貼、重度殘疾人護理補貼、殘疾人托養補貼、殘疾學生和特困殘疾人家庭子女學費補助等。落實殘疾人康復服務的項目有：0～6歲殘疾兒童康復訓練補貼、低保家庭精神殘疾人服藥補貼、肢體殘疾人社區康復訓練補貼、貧困精神病人住院補貼、殘疾人輔具適配服務項目補貼、精神障礙患者康復機構（陽光驛站）建設補貼等。落實殘疾人就業創業的項目有：靈活就業殘疾人社保補貼、殘疾人公益崗（殘疾人就業援助崗）補助、扶持農村貧困殘疾人家庭發展種養殖補貼、超比例安置殘疾人就業獎勵等。

助殘資金主要來源有：一是殘疾人就業保障金（以下簡稱“殘保金”），主要用于保障殘疾人生活、職業康復、就業創業等方面；二是殘疾人事業財政專項資金，主要用于殘疾兒童康復項目；三是各級殘聯部門預算安排的各類助殘活動項目支出。

筆者的調研結果表明：通過制度保障、資金支持、政策落實等多項舉措，困難殘疾人基本狀況得到逐步改善、殘疾人基本公共服務體系初步建立，殘疾人社會保障逐步完善。

二、助殘政策落實中存在的主要問題

一是在助殘資金管理使用方面存在殘保金預算管理粗放，預算編制不完整；職能部門審核不嚴，對殘疾人服務對象財政補貼發放不規范，存在向已死亡人員、非持證殘疾人、不符合政策人員發放補貼及重復發放的情況；向助殘服務機構撥付資金不規范，存在多撥和超范圍撥付資金；助殘項目專項資金計劃執行偏低，部分資金沉淀未發揮效益；公辦殘疾人托養院財務管理薄弱，托養經費打入個人銀行賬戶列收列支等情況。

二是在殘疾人托養政策方面存在部分政策尚未落實，少數基層街道陽光家園殘疾人日間照料未開展，個別地方集中寄宿型托養項目建設未開展，導致日間照料、機構托養等托養政策未執行；個別地方未落實托養殘疾人意外傷害保險，沒為轄區托養殘疾人購買保險；少數區個別超年齡范圍人員享受托養服務和補貼；少數偏遠地方未購買機構服務，直接將居家服務費用發放給個人等問題。

三是在殘疾人康復服務政策落實方面存在少數低保家庭殘疾兒童未足額享受兒童康復訓練補貼；部分殘疾人領取輔具不符合輔助器具配置類別發放要求；部分街道未設立社區（村）康復服務小組，康復輔具適配評估缺乏專業人員支持等問題。

四是在殘疾人就業服務方面存在擴大殘疾人家庭養殖政策扶持范圍撥付補貼資金，殘疾人就業援助安置不規范（如對同一殘疾人重復安置公益崗位，超過退休年齡安置崗位等），部分殘疾人未能充分享受到免費就業培訓的優惠政策等問題。

五是在職能部門管理方面存在職能部門考核流于形式，未嚴格按照下達目標任務進行考核，少數地方部分康復項目任務未開展完成；殘疾人康復救助項目定點機構未按規定取得相關資質；少數殘聯部門基礎工作薄弱，殘疾人信息系統信息質量差，數據錯誤率高，康復輔具未及時發放，檔案不全，不能有效滿足殘疾人需求，財務管理薄弱，助殘資金管理使用存在風險等問題。

三、主要原因分析

一是信息化建設工作滯后，管理手段落后。同一地方殘疾人的基本狀態、補貼發放的信息較為封閉，未實現共享，殘疾人跨地區申領補貼、重復發放的情況時有發生。同時除了中國殘聯提供的辦證系統，只有少數地區自行開發殘疾人數據信息系統，部分地區對殘疾人服務補貼對象仍采取手工錄入、電子表格保存的形式，無法與其他部門實現信息共享。

二是殘聯人員編制較少，各項工作依托街道、社區人員開展。少數區街未將殘聯作為獨立機構運行。目前助殘政策較多、政策性強，相當一部分數量社區因人設崗，工作人員對政策理解、熟悉程度不足，素質參差不齊，社區專干對轄區殘疾人生存狀態沒有及時掌握，沒有及時向殘聯部門反饋和更新信息。

三是少數殘聯部門管理粗放，考核責任不明晰，任務目標執行缺乏剛性。殘聯助殘事項需要多部門配合實施，但部門間條塊分割，部分項目任務難以高質量開展，職能部門對部分項目的考核流于形式。基層殘聯機構對基礎工作重視不夠、審核不嚴，紙質檔案和臺賬記錄不一致，對殘疾人康復服務需求開展篩查摸底不準，輔具發放少有各級殘聯的現場監管和監督，康復輔具管理未建立庫存臺賬，實際完成數與計劃目標數偏差較大，部分資金未發揮效益。

四、完善助殘政策落實的主要途徑

一是加強助殘資金管理，確保殘保金專款專用。結合殘保金征收管理使用改革和助殘政策項目考核目標要求，嚴格規范殘保金預算管理和使用用途。通過認真落實將殘疾人就業保障金納入地方一般公共預算統籌安排政策的要求，細化助殘資金支出計劃，嚴格規范殘保金主要用于支持殘疾人就業和保障殘疾人生活的支出內容，嚴格落實各級殘聯所屬殘疾人就業服務機構工作經費財政預算保障，強化所在區域殘疾人事業發展目標任務考核監督。

二是完善和細化政策制度建設，健全托養康復機構人、財、物管理規范性制度。殘聯部門應積極與財政部門商論，盡快制定適于托養康復機構的財務管理辦法，出臺陽光家園運行補貼標準，規范托養康復機構資產與財務管理；加快陽光家園建設實施進度，迅速啟動未開展項目；加強托養康復項目后續跟蹤和資金管理，提高助殘資金使用效益；明確公辦托養機構人員合理報酬構成以及經費來源渠道，探索引進專業社工組織管理制度。

三是建立區域殘疾人統一信息數據系統，提高服務準確性和規范性。加強殘疾人事業的信息化建設，建立地市級數據平臺，健全和完善殘疾人社會保障和公共服務信息共享機制，實現殘疾人民生資金補貼項目管理和殘聯業務辦理流程的信息化、動態化和數字化，為基層殘聯開展各項工作研究提供信息化支撐，提高殘疾人服務工作的及時性。

四是規范政府購買服務程序，大力培育和發展助殘社會組織。建立以殘疾人康復、托養、護理等服務為重點的政府購買服務指導目錄；大力培育和發展助殘社會組織，實現助殘公共服務提供主體和方式的多元化；加強購買服務資金監管和監督評估制度，加大對服務提供全過程的跟蹤監管以及對服務成果的檢查驗收，并將考核結果作為確定服務主體的依據之一，保證質量和效果。

五是加強對助殘工作人員的教育培訓力度，切實提升殘聯部門“代表、服務、管理”能力。加強各級殘聯部門人員和殘疾人工作者的培訓力度，提升政策和業務能力，加大對街道社區相關人員的操作實務及職業操守等方面的培訓力度，使助殘工作人員能較好地適應政府公共管理和助殘政策執行的客觀需要，提升服務水平。