淺析城鎮低效用地再開發

■ 何明嬋 劉 霞

（作者單位：北京舜土規劃顧問有限公司安徽分公司、蚌埠市自然資源和規劃局）

一、城鎮低效用地再開發現狀

（一）城鎮低效用地再開發范圍

城鎮低效用地內涵。根據《國土資源部關于印發〈關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見（試行）〉的通知》，城鎮低效用地是指經第二次全國土地調查已確定為建設用地中的布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的城鎮存量建設用地，權屬清晰、不存在爭議。

城鎮低效用地再開發范圍。依據《國土資源部關于印發〈關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見（試行）〉的通知》，可將國家產業政策規定的禁止類、淘汰類產業用地；不符合安全生產和環保要求的用地；“退二進三”產業用地；布局散亂、設施落后，規劃確定改造的老城區、城中村、棚戶區、老工業區等，列入改造開發范圍。現狀為閑置土地、不符合土地利用總體規劃的歷史遺留建設用地等，不得列入改造開發范圍。各地在確定低效用地再開發范圍時，基于上級城鎮低效用地認定依據，還綜合考慮自身經濟社會發展、城鄉規劃空間布局、產業發展方向、土地利用狀況、重點發展項目等因素，如江蘇省無錫市提出產出水平低于同行業平均水平的產業用地、未充分利用的土地及原用地性質不符合現行城鄉規劃的存量建設用地納入再開發范圍，而安徽省將產出水平（畝均稅收）明顯低于當地同行業平均水平的產業用地及宗地內連片空閑土地超過20畝以上的產業用地納入城鎮低效用地范圍。綜合來看，城鎮低效用地再開發范圍具有因地制宜和一定地域性特征，有利于再開發工作的后期實施。

（二）城鎮低效用地再開發流程

基于城鎮低效用地再開發基本流程的總結，結合新一輪城鎮低效用地再開發工作安排，目前城鎮低效用地再開發工作流程可分為四個階段。第一階段是規劃編制階段，編制城鎮低效用地再開發規劃，確定再開發范圍、土地用途、利用強度及開發時序等。第二階段是產權處理階段，該階段主要完成對舊權利人的處置和新權利人的設置。第三階段規劃實施階段，該階段主要建立低效用地再開發業務審批、過程監管和信息服務系統。第四階段平整重建階段，該階段主要完成建筑物拆除、土地平整及重建等工作。其中規劃編制階段主要由政府主導進行，平整重建階段主要是工程開展，一般采用承包的形式完成。而產權處理階段和規劃實施階段因再開發模式的不同，運行規則不一致，不同模式下土地再開發的具體流程也可能不相同。

從各地城鎮低效用地再開發進程看，規劃編制階段相對較為成熟，各地出具了相應的技術規程，如江蘇省編制了《城鎮低效用地再開發規劃和年度實施計劃編制指南》，安徽省發布了《城鎮低效用地再開發專項規劃編制指南》。但因各地經濟社會發展水平及再開發意愿強烈程度不同，產權處理階段和規劃實施階段工作水平差異較大，如江蘇和浙江等地區在再開發項目的方式、報批規程、土地房屋征收、稅費收取規定、返還部分收益或獎勵等方面出具了再開發工作實施細則，而部分地區停留在再開發方向指引層面，缺乏再開發細化的政策指引或具體工作細則，低效用地退出和防范機制不完善。

（三）城鎮低效用地再開發配套政策

近年來各地創新實踐了大量的再開發配套政策，推進低效用地再開發工作進程。從配套政策內容來看，主要包括低效用地再開發規劃編制導則、舊權利人的處置、新權利人的設置、補償標準、分割轉讓、扶持獎勵、業務審批程序等。因各地的發展水平、區域定位、用地形勢及市場環境的不同，低效用地再開發相關的配套政策細化程度和具體內容有所不同。北京市以減量提質為中心提出搬遷騰退、低端產業清理、就地升級等方式；上海市發布了盤活存量工業用地的具體實施辦法，主要從區域整體轉型、土地收儲的利益平衡機制、有條件零星盤活三個模塊進行；廣州市圍繞“三舊改造”明確舊城鎮、舊廠房、舊村莊改造模式、補償價款、收益分配；深圳市城市更新細則規范了土地產權處理、地價、土地利益分成等內容；江蘇省從推動產城融合、加快轉型升級、引導要素整合、發揮市場作用、加大政策支持六個方面給予政策支持，并明確了分類供地政策；浙江省采取協商收回、鼓勵流轉、協議置換、退二優二、退二進三、收購儲備等方式，完善征地手續，做好供地手續辦理等。

二、城鎮低效用地再開發難點

（一）產權關系復雜

城鎮低效用地分散在各土地使用權手中，涉及多次轉讓和多方債權關系，用地主體較多。城鎮低效用地再開發面對的產權關系復雜，其中既包括合法的土地使用權人，也包括歷史遺留問題造成沒有合法用地手續的用地主體。在征收過程中既需要依法依規又需要實事求是，協調難度大、周期長、成本高，再開發往往難以順利推動。

（二）空間布局分散

城鎮低效用地再開發多以單個地塊調整為主，還涉及邊角地、插花地、夾心地。由于空間布局分散，地塊面積相對較小，發展空間有限，難以成規模，發揮更大效用，再開發的吸引力不高。

（三）地塊污染

部分地區化工企業退出或搬遷，但有污染的工業用地不能直接入市交易，必須治理達標后才能再次供應。污染治理的成本較高，原污染企業難以承擔，政府開發成本較大。其次污染治理的周期較長，土壤污染修復的時間一般在六個月以上，不同污染面積和污染程度，治理周期不等。

（四）資金安排難

首先，城鎮低效用地再開發涉及到對原土地進行重新規劃和建設，征地拆遷、安置補償、市政建設等再開發成本高，資金需求量大。而近年來，為防范政府過度舉債，規范了土地儲備資金籌集渠道，地儲備融資監管力度大、要求嚴，土地儲備資金保障難度加大。其次，由于經濟不確定因素及利益分配機制缺乏法律保障，城鎮低效用地再開發預期收益相對較低，企業自主開發或社會資本參與積極性不高。

（五）利益分配

城鎮低效用地再開發過程因政府、產權人、社會參與者利益訴求不一致，在補償安置方式、補償安置成本、增值收益再分配、遷入遷出地利益分配等方面各方博弈，相關利益群體利益協調困難，城鎮低效用地再開發實施難度大。

三、城鎮低效用地再開發建議

（一）構建聯動協調機制

城鎮低效用地再開發及產權變更、征地拆遷安置、項目立項、開發控制和環境影響評估等內容，僅靠自然資源單個部門很難推動，需要自然資源、發改、環保、招商、經信、財政等多個相關管理部門分工協作，合力推進。建立以政府專門領導小組牽頭、各相關部門領導參加的工作小組，明確各級政府、各部門推進城鎮低效用地再開發的職責和考核辦法，分工協作，統籌解決各部門間審批的協調性問題，有計劃、有組織、有序地推進城鎮低效用地再開發工作。

（二）明晰再開發實施細則

基于現有的城鎮低效用地再開發政策，結合地方城市發展規劃、經濟發展水平等因素，有針對性地出臺更具有實操性的城鎮低效用地再開發實施細則，從城鎮低效用地再開發范圍、再開發工作步驟、再開發模式、再開發供地方式、再開發審批手續等方面提供全方位的政策指引，進一步明確低效用地再開發工作的報批程序和相關行為規范，確保城鎮低效用地再開發有法有方。

（三）動態跟蹤監測機制

城鎮低效用地再開發目標是優化和改善城市空間，而非做大再開發規模，建立城鎮低效用地再開發動態監測系統，及時掌握城鎮低效用地數量和空間布局的動態變化，嚴格低效用地退出和準入管理，防范在低效用地再開發過程中產生新的低效用地，同時避免企業在低效用地再開發過程中利用政策尋租。

（四）完善激勵政策

為減輕政府財政壓力，降低政府債務和土地閑置的風險，完善城鎮低效用地再開發激勵政策。按照利益共享、合理確定不同主體間的收益分配機制，規范補償標準，明確爭議解決規則，政府適當退位但不失位，充分調動原產權人和第三方對城鎮低效用地再開發的積極性，鼓勵社會資本參與城鎮低效用地再開發，盡可能地發揮市場的作用和原產權人的能動性，讓政府、原產權人、其他社會參與者在各自合適的再開發項目中起到主導作用，分享合理的增值收益，促進城鎮低效用地再開發的順利實施。