新時代鄉村治理體系創新與重構

種效博

（中共東營市委黨校管理學教研室，山東 東營257091）

黨的十九大作出實施鄉村振興戰略的重大決策部署，確立了產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，特別強調健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。隨之，《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》和《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》相繼頒布實施。鄉村振興，治理有效是基礎。我國鄉村從漫長的傳統村落社會中走來，雖因生產方式變化而不斷轉型發展，但其治理方式仍與現代化要求相差甚遠，是實施鄉村振興戰略必然面對與突破的難點。

國內對鄉村治理的研究成果較多，主要集中在三個領域：一是歷史研究。包括對古代的鄉村治理研究和新中國成立后的鄉村治理研究，如唐鳴等認為國家政權對鄉村社會治理的介入應當適度，鄉村治理不應被過多限制，唯有增強其自治性，方能保持其活力［1］；徐大兵認為在中國農村社會公共治理機制的構建中，必須堅持黨的領導、人民當家作主和依法治理的有機統一，充分發揮非政府組織民主表達、協調、平衡利益的作用［2］。二是體系研究。主要是黨的十九大提出實施鄉村振興戰略后，圍繞自治、法治、德治“三治”融合發展進行研究，如陳寒非（2018）［3］、劉春燕（2018）［4］等認為鄉村治理是一個復雜的系統工程，既包括自治、法治與德治多種治理方式，也涉及鄉村治理主體、規范及運行等多種因素，只有全面系統地考察鄉村治理中各種要素，才能健全鄉村治理體系，實現鄉村振興戰略中“治理有效”的基本要求。三是模式研究。主要對不同地區的治理創新模式進行研究，為鄉村有效治理提供借鑒和指導，如張樹旺、盧倩婷認為決策機制的制度化建設是塑造治理有效的鄉村治理體系的突破口，新型鄉（鎮）村關系是實現治理有效的鄉村治理體系的重要保障［5］。西方鄉村治理研究的資料較少，主要是東西方比較研究和西方鄉村社會專項研究。

綜上可知，現有研究成果多注重理論闡釋、比較研究和案例分析，缺乏問題導向的應用性研究。正是基于解決現實問題、指導工作實踐的考量，本文從深入分析當前鄉村治理面臨的困境入手，著眼于體制創新、路徑創新、模式創新，提出破解鄉村治理難題的對策建議，以引導各類資源向鄉村集聚，加快推進鄉村治理體系和治理能力現代化。

一、新中國鄉村治理體系的演變與得失

中國古代以強化中央集權為主線，曾經長期實行以鄉里制度和保甲制度為代表的鄉村治理制度［1］，同時附以家族制與鄉紳制，至清末、民國期間，鄉村自治興起，但因戰亂頻仍，未能形成穩定有效的治理機制，反而使鄉村治理走向無序。新中國成立后，對鄉村治理進行了艱難探索，治理模式頻繁變革，具有明顯的階段性特征。

（一）新中國成立至1957 年，以土地改革與生產互助為主，主要任務是秩序重建

新中國成立面對的是戰后千瘡百孔且貧窮落后的鄉村社會，基于鞏固政權、安民富民的需要，共產黨領導和發動了土地改革運動，實行農民的土地所有制，向農民兌現“耕者有其田”的承諾，至1952 年底基本完成土地改革任務。隨后，黨中央提出過渡時期的總路線，農業合作化改造全面鋪開，至1956年底，加入合作社的農戶達全國農戶總數的96.3%［6］455，基本完成對農業的社會主義改造。這一時期，鄉村治理任務異常繁重，一是建立農民協會、民兵組織等發動群眾參與基層政權建設和維持社會治安；二是鎮壓反革命和掃除各種社會弊病，凈化社會環境；三是廢除國民政府時期的保甲制，建立以區鄉政府為主的基層政權組織體系。近十年時間，鄉村治理取得明顯成效，基層政權穩固，風氣根本轉變。總結其得，一是政權力量自上而下強力介入；二是培育骨干帶動群眾參與；三是工作隊進村入戶宣傳指導。分析其失，一是政策變化過快群眾無所適從；二是運動式推進未能充分尊重群眾意愿；三是群眾自組織功能逐步弱化。

（二）1958 年至1981 年，以政社合一的人民公社為主，主要任務是崇公抑私

1958 年8 月，中共中央作出《關于農村建立人民公社問題的決議》，僅一個多月時間，全國農村就基本實現公社化，而后經過不斷調整，從“一大二公三化”（1）到“三級所有，隊為基礎”，逐步建立起政社合一的人民公社治理模式。這一時期，鄉村治理的目的在于維護高度集中的計劃體制，一是思想上奉行“大公無私”、“狠斗私字一閃念”；二是生產上實行集體勞動、統一分配；三是管理上推行黨的一元化領導，以階級斗爭強化基層管控；四是社會保障以低成本、低水平實現廣覆蓋。人民公社制度雖嚴重脫離農村實際，但在百廢待興的特殊年代，卻起到了社會穩定器的作用，為實施國家工業化戰略提供了制度保障［7］，特別是以強大的社會動員能力大興農田水利建設，奠定了農業發展的堅實基礎。分析其失，一是群眾束縛于制度，失去自主性導致缺乏積極性；二是家族制徹底解體，社會自治功能嚴重削弱，社會治理成本高；三是出身的嚴格界定和對“地富反壞右”的歧視性對待，引起人為的社會對立，斗爭意識影響社會和諧。

（三）1982年至2005年，以鄉政村治為主，主要任務是利益調整

黨的十一屆三中全會的召開，開啟了改革開放的新時代，1982年的中央一號文件《全國農村工作會議紀要》明確提出，目前實行的各種責任制都是社會主義經濟的生產責任制［6］692，以推進家庭聯產承包責任制為主的農村改革率先取得突破。1982 年12 月4 日，第五屆全國人民代表大會第五次會議通過新修改的《中華人民共和國憲法》，確立了村民自治原則。1983 年10 月，中共中央、國務院發出《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》，到1985年春，全國撤社建鄉（鎮）工作完成，人民公社制度成為歷史。1987 年11 月，《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》頒布；1998年11月4 日，修訂后的《中華人民共和國村民委員會組織法》公布施行，以直選為主的農民自治制度全面推行。這一時期，雖然農業生產獲得較快發展，但超生處罰、“三提五統”（2）、各類集資、報刊征訂等造成的農民過重負擔，成為農村基層矛盾的焦點，以減負增收為主的利益調整成為貫穿鄉村治理的主線。總結其得，一是鄉村治理的基礎框架趨于定型；二是打破出身束縛，公民意識逐步形成；三是農民的生產自主權得到落實，農村勞動力的自由流動成為常態。分析其失，一是基層組織以承接上級工作為主，自治有形無實；二是無明確的治理內容和治理規則，集體保障功能喪失；三是群眾訴求表達機制不完善，矛盾調處難治本。

（四）2006年至今，以統籌城鄉發展為主，主要任務是共建共享

這一時期，廢止《中華人民共和國農業稅條例》，實行工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活的方針，“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農村建設全面鋪開，鄉村治理體系逐步完善。一是按照廣覆蓋、保基本、多層次、可持續的原則，建立起了以最低生活保障、新型合作醫療、社會養老保險、五保供養等為主要內容的農村社會保障體系［6］911；二是建立健全村民大會、村民代表大會、村務公開、協商監督等制度，共建共治共享理念深入人心，治理職能由管治向服務和組織轉變［8］；三是在“三級聯創”（3）基礎上開展創先爭優活動，選聘高校畢業生到村任職，修訂《中國共產黨農村基層組織工作條例》，全面從嚴治黨向基層延伸，農村基層黨組織的凝聚力、戰斗力、號召力顯著增強。分析其失，一是城鎮化進程中農村人才加速流失；二是離散型社會結構使共同體意識持續弱化；三是鄉村公共事務難以自主管理，特別是無集體收入村對政府形成高度依賴。

二、新時代鄉村治理體系建設的目標要求

黨的十九大提出“三治合一”的鄉村治理新要求，為推進鄉村治理現代化指明了方向。《鄉村振興戰略規劃（2018－2022年）》強調，把夯實基層基礎作為固本之策，建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制，推動鄉村組織振興，打造充滿活力、和諧有序的善治鄉村。面對實施鄉村振興戰略的艱巨任務，必須把鄉村治理作為基礎工程，建立起完善而運行高效的鄉村治理體系。

（一）黨的領導是核心

黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。沒有黨的領導，就不能堅持中國特色社會主義方向，鄉村振興、民族復興就是一句空話，這是歷史和實踐充分驗證了的顛撲不破的真理。《中國共產黨農村基層組織工作條例》明確指出，黨在農村的基層組織，是黨在農村全部工作和戰斗力的基礎，是鄉鎮、村各種組織和各項工作的領導核心。因此，鄉村治理必須堅持黨的全面領導，切實發揮基層黨組織的領導核心作用和黨員的先鋒模范作用，以黨的堅強領導把向定調、統籌協調、推進工作。

（二）村民自治是主線

基層群眾自治是中國特色社會主義的一項基本政治制度，是黨基層工作的基礎，是基層群眾的基本權利。廣大村民是鄉村治理的主體，自治是鄉村事務自主管理的根本途徑，必須作為一條主線貫穿農村改革發展的全過程，且需不斷深入和完善。黨的領導要體現在維護和保障村民的選舉、被選舉以及監督罷免等基本權利上，體現在引導和支持群眾自治組織依法履行職責上，真正讓群眾當家作主；厲行法治在于通過完善的制度、規則、程序等依法保障群眾權益，維護公平正義，為群眾自治創造良好法治環境；實施德治在于完善鄉村道德規范，弘揚社會正氣，培育文明鄉風，使群眾自治在社會主義思想引領下向善向好。

（三）法治保障是關鍵

全面依法治國是黨領導治理國家的基本方略，鄉村治理必須置于這一基本方略之下。法治是現代社會的基本特征，同樣是鄉村治理現代化的重要標志，沒有明確的法律規定，“誰來治理、治理什么、怎樣治理”這些基本問題就極易陷入混亂，人們就會失去基本遵循。推進鄉村依法治理，首要的是強化基層干部群眾的法治理念、法治意識、法治思維，善于并習慣于用法治方式化解矛盾、解決問題、促進和諧，使辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法成為一種自覺。

（四）德治為先是支撐

公序良俗是鄉村治理的基本要求，不僅需要制度化、法制化的強制作用來保障，而且依賴社會成員的自覺踐行和遵守，也就是德治。［9］德治，在中國有深厚的文化基礎，崇德尚禮是中華優秀傳統文化之精髓，也是鄉村文化振興的應有之義。推進鄉村治理，無論是發揮基層黨組織的領導核心作用，還是堅持以人民為中心的發展思想，都必須做到以德為先。一方面推選公道正派之人成為鄉村治理的組織者和主導者，另一方面把崇德向善作為鄉村治理的內在要求，使現代鄉村成為億萬群眾的文明樂園、精神家園。

三、當前鄉村治理存在的突出問題及成因分析

（一）突出問題

歷經70 年的艱難探索，我國鄉村治理體系在破與立中不斷發展完善，目標業已明確，架構基本形成，路徑日漸清晰，但鄉村治理仍面臨諸多因素的制約，存在不容忽視的突出問題。

一是村莊空心化，自治主體與治理任務不匹配。自新中國成立，到2018 年底，中國人口從5.4億增至13.95 億，城鎮化率從10.64% 提升到59.58%，特別是改革開放以來，農村人口加速向城市流動，這種態勢且將持續。毋庸置疑，向城市流動的農村人口是以中青年為主的精英群體，農村人力資源的單向流失，導致多數村莊出現以留守老人、婦女、兒童為主的空心化現象。而現實中，農村無論是發展的緊迫性，還是改革的復雜性，都需要高素質人才擔當重任。可以說，當前鄉村治理的突出矛盾就是人與事難相稱的問題。

二是職能行政化，基層組織與自治定位相脫離。《中華人民共和國村民委員會組織法》規定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。雖然三年一輪的村民委員會直選換屆多能如期進行，但選舉產生的村民委員會卻主要承擔鄉鎮政府下達的計劃生育、環境整治、土地確權、村莊規劃、調查統計等任務，所謂自治幾成噱頭。另外，由于能力與資源所限，村干部難以帶領村民自主謀求發展和處理村級事務，過多依賴鄉鎮黨委、政府，給群眾以唯上之印象，視公推直選為形式，以村干部為政府代理人，更使自治失去了群眾基礎。

三是治理內卷化，組織功能與政策效用被削弱。黨的十一屆三中全會以來，改革首先在農村發軔，21個中央一號文件指導“三農”，優先發展農業農村，穩固了農業基礎地位，農民生活水平大幅提升，但鄉村治理卻依然矛盾重重，手段與目標難統一。如，農村家庭小型化、核心化已成普遍狀態，但影響鄉村治理的家族凝聚卻有增強之勢，致使基層自治組織的代表性與公正性不同程度地喪失；延長土地承包期、農村土地“三權分置”（4）等政策與農民減人減地、增人增地的“公平觀”相沖突，使承包地在部分農村處于調不動、轉不了的尷尬境地，土地規模化、合作化經營受阻，農戶分散經營依然是農業生產的主流。

四是集體空殼化，公共利益與自我保障難實現。農村土地無償承包到農戶手中，村集體有所有權而無收益權，且多數農村無其他經營性資產，導致村集體既無積累也無收入，偏僻之地村干部補貼尚不能按時發放，更談不上出資辦理村內公共事業。雖然農村低保、養老、醫療等享受國家基本保障，但村民超出基本保障之外的生活與生產困境，集體卻無法提供必要的支持救助。近幾年，多地實施“破殼”行動計劃，但增收項目難持續，“空殼化”現象未根本改變。因此，即使個別村集體形成一定穩定收入，也仍無法滿足公共支出需求的不斷增長。

（二）成因分析

我國鄉村治理面臨之困境，是歷史與現實、傳統與變革、文化與習俗等多因素、多維度融合影響而成，剖析其根源可歸為三個方面。

其一，傳統意識與現代治理的沖突依然存在。中國村落文化中各種人際合作的傳統方式中，沒有一絲一毫現代民主與法治的因素［10］，僅僅構建起現代民主框架下的組織體系，并不能改變農民根深蒂固的小農意識，多數村民仍習慣于“被代表”“被表達”的“為我做主”，而懈怠于自我做主的繁瑣程序。缺乏自運行動力的組織體系，難以承擔現代治理的繁重任務，民主意識的“喚醒”與法治觀念的樹立仍需外力持續推動。

其二，集體供給不足弱化了村民歸屬感。農村長期以致富為主的發展導向，使村民生產生活的自主性、自由度增強，集體觀念更加淡漠，對基層組織依賴度降低。但由于社會分工不斷向農村延伸，且人力資源嚴重流失，農村公共需求快速增長，公共服務的供需矛盾日益突出，而多數村集體無力提供政府基本保障以外的公共福利。加之傳統的守望相助失基，現代的自治互助失能，集體凝聚力缺失，村民歸屬感弱化，致使鄉村治理機制失效。

其三，基層不堪重負擠壓自主治理空間。“屬地管理”與“失職問責”機制下的鄉鎮黨委、政府疲于應付上級下達的信訪維穩、安全生產、環保督察、脫貧攻堅等急重任務，一方面無暇顧及鄉村治理的根本問題，問題摸不上來，政策送不下去，無力提供有效指導；另一方面不得不將繁重的任務下壓村級組織，將村干部納入行政系統安排調度，無疑強化了村級組織的行政色彩，自治式民主程序隨之成為落實上級任務的主要工具。

四、新時代重構鄉村治理體系的創新路徑

針對鄉村治理存在突出問題，按照“三治合一”的新要求，新時代鄉村治理體系構建應立足鄉村實際，尊重民俗傳統和群眾首創精神，因地因村因事而宜，不搞一刀切，探索各具特色又切實管用的鄉村治理模式。總體而言，致力于構建現代化的鄉村治理體系，可從“一減兩增三加強”入手，多措并舉，綜合施策。

（一）減負：回歸“鄉政村治”

推進鄉鎮機構改革與職能轉變，由一級政府改為縣級派出機構，重點負責“三農”相關工作，改變“上面千條線下面一根針”行政模式，切實減輕鄉鎮負擔。建立鄉鎮綜合執法機構，接受上級職能部門委托，獨立行使職權，負責轄區內所有行政執法。按照合理的服務半徑，設立片區便民服務中心，向村民提供優質公共服務，為村民代辦日常事務，實現村級組織去行政化。理清鄉鎮與村級組織職責定位，村民委員會依法實行自治，鄉鎮與村之間由領導與被領導的上下級關系轉變為目標統一、平等協商、相互支持、密切配合的新型關系。立足農村依然處于“熟人社會”的實際，充分考慮人員流動性、居住分散性、生產自主性等特點，探索實行簡單易行、便于參與的自治規程，簡化“N議N 審N 公開”等民主決策監督程序，從程序導向走向結果導向。

（二）增收：壯大集體經濟

集體經濟是加強基層政權的經濟基礎［11］，集體無收入有事辦不了，村干部說話不硬氣，基層組織沒有凝聚力。所以，千方百計盤活集體資產、增加集體收入、壯大集體經濟，是實施鄉村治理的基本前提。積極探索新時代農業合作化的新模式，以現代企業制度推行集體土地公司化經營，一村一企或一隊一企，以規模化經營推進生產科技化、農業現代化、農民職業化。對集體經營性資產加快推行股份制改造，適度確定公益性股份所占比重，合理分配資產收益，逐步擴大集體積累。創造條件支持村集體經營性建設用地直接入市，以便利的土地供給促進農業“新六產”發展，拓寬集體獲益渠道。堅決杜絕以占補平衡為由復耕農村經營性建設用地，為鄉村振興留下充足發展空間。

（三）增投：落實優先發展

統籌各類資源優先支持鄉村振興，讓農民有盼頭、發展有勁頭、生活有奔頭，是推進鄉村治理的基礎條件。整合財政涉農資金，持續支持農村基礎設施建設、公共事業發展、民生保障與改善等，加快補齊農業農村短板。完善農村金融體系，創新服務方式，優先扶持涉農經營項目，變資金進城為資金下鄉，為鄉村發展提供源頭活水。堅持城鄉均衡發展，推進公共服務均等化，醫療、養老等基本公共服務徹底取消城鄉“雙軌制”，服務重心向農村轉移，增加供給，強化保障，提升水平。制定鼓勵人才下鄉的優惠政策，工資待遇、職稱評聘、專項補貼等從優從厚，把涉農人才作為引進重點，把涉農科研作為資助重點，把基層干部作為培養重點，建設一支懂農業、愛農村、有本領的專業人才隊伍。

（四）強化指導：完善支持系統

在中國現行體制下，鄉村治理必須強化黨委領導，壓實政府責任，通過注入外力激發內力，引導村民從被動走向自覺。把鄉村治理作為農村基層黨建工作的內在要求，黨支部職責定位到領導和支持群眾自治上來，黨員先鋒模范作用落實到參與和推進鄉村治理上來，支部建平臺，黨員當骨干，以治理水平體現黨建水平，以治理成效衡量黨建成效。借鑒韓國新農村運動和我國土地改革的成功經驗，與派駐“第一書記”“大學生村官”、領導干部包村聯戶等工作相結合，組建鄉村工作隊，經專業培訓后入村指導工作，推動政策落地，探索新型鄉村治理模式。重視培育新鄉賢文化，創建新鄉賢生成與治理參與機制，讓心系鄉土的各界社會賢達走進農村、發揮作用、引領風尚。結合當前黨政機構改革，鼓勵臨近退休的黨員領導干部入村兼職，統一管理，專項考核，使其成為新鄉賢隊伍的組織者和建設者。

（五）強化培訓：全面提升素質

治理現代化最終是人的現代化，人的素質是決定因素，是自治、法治、德治的根基所在。因此，應像培訓教育干部一樣，對農村群眾開展大規模培訓，大幅度提升素質。一是分層次。區分村“兩委”成員、普通黨員、一般群眾，按照不同年齡、不同資歷、不同職業開展培訓，內容有所側重，形式有所變化，注重針對性和實效性。二是多渠道。建立基層黨校，把黨的方針政策傳達下去，把全面從嚴治黨落實到底；設立農民“夜校”，用老辦法解決新問題，面對面地解疑釋惑；善于利用新媒體、新手段適應新生代農民的需求，靈活多樣地推送知識、組織培訓。三是重實用。集中培訓與個別指導結合起來，理論學習與技能訓練融合起來，基層治理與鄉村振興統一起來，在田間地頭講，在實際操作中學，讓群眾在參與治理過程中得到鍛煉提升。

（六）強化法治：推進依法治理

依法確定主體職責，鄉鎮政府、村民委員會、各類合作組織、民間議事機構以及黨的基層組織、普通黨員和群眾等，都應明確鄉村治理中的角色定位，各得其所，各盡其責，實行多元共治。依法制定治理規則，通過全體會、代表會、理事會、協商會等議事決事，通過述職、質詢、評議、公開等監督落實，通過村規民約、理事章程、治理流程等規范行為。依法開展治理活動，既要避免簡單多數的“暴力”表決，又要避免議而不決、拖而無為的“冷凍”現象，探索基層協商民主的實現途徑，切實提高治理效率。依法保障治理結果，創建與村民自治相適應的褒獎與懲戒機制，綜合利用集體福利、社會倫理、群眾輿論、鄉賢威信、榜樣引領等，化解矛盾，解決問題，促進和諧，實現鄉村治理目標。

注釋：

（1）所謂大，就是規模大；所謂公，就是生產資料公有化程度高；所謂化，是指社員生產和生活方式實行“組織軍事化、行動戰斗化、生活集體化”。

（2）指村級三項提留和五項鄉統籌，“三提”是指農戶上交給村里的公積金、公益金和行政管理費，“五統”是指農民上交給鄉鎮的教育費附加、計劃生育費、民兵訓練費、鄉村道路建設費和優撫費。

（3）指自2003年9月在基層黨建工作中開展的“五個好”村黨組織、“五個好”鄉鎮黨委和農村基層組織建設先進縣（市）創建活動。

（4）指在堅持農村土地集體所有的前提下，分離承包權和經營權，促進土地經營權流轉。