農民專業合作社發展研究報告（摘選）

農民專業合作社的總體概況

第一，農民專業合作社的數量。截至2018年10月底，全國依法登記的農民專業合作社達214.8萬家，是2012年底的3倍多；實有入社農戶約1.2億戶，約占全國農戶總數的48.5%。伴隨規模擴大，合作社逐步向一二三產融合拓展，向生產、供銷、信用業務綜合合作轉變，向社際聯合邁進。目前，超過一半合作社提供產加銷一體化服務，服務總值11044億元。2010年至2017年，農民專業合作社絕對數不斷增加，相對增長率自2013年后呈下降趨勢。（見圖1—1、圖1—2）

第二，農民專業合作社成員出資額。成員出資額與合作社數量相比，更能反映農民專業合作社的經營狀況和成員加入合作社的意愿。截至2018年2月底，農民專業合作社成員出資總額46768億元，是2012年底的4.2倍。農民專業合作社出資額不斷增加，出資額增長率呈下降趨勢。（見圖1—3）

農民專業合作社戶均成員出資額可在一定程度上體現農民專業合作社個體的運營能力。2010年—2014年，戶均成員出資額逐年增長；2015年稍稍回落到195.95萬元，較上年降低7.5%；2016年再創新高，達到228.5萬元。2011年—2016年，農民專業合作社戶均成員出資額平均年增長率為11.95%。（見圖1—4）

圖1—1 農民專業合作社數量（單位：萬戶）

與其他市場主體相比，在體現資本實力的戶均出資額方面，農民專業合作社低于外商投資企業和私營企業，高于個體工商戶。（見圖1—5）

圖1—2 農民專業合作社數量年增長率（單位：%）

圖1—3 農民專業合作社成員出資總額（單位：萬億）

第三，農民專業合作社成員數。農民專業合作社的成員數是指加入合作社并擁有合作社剩余所有權或控制權的成員數量。按照《農民專業合作社法》的要求，成員中農民成員數量比例不低于80%，所以成員數可以反映出合作社對農民的組織帶動情況。

2009年—2016年，農民專業合作社成員總數處于上升趨勢，農民專業合作社對農民的組織帶動作用不斷增強。2016年底，農民專業合作社成員總數達到10800萬戶，平均每戶合作社擁有60戶農民成員。（見表1—1）

農民專業合作社在促進農村經濟社會發展中的重要作用

第一，農民專業合作社成為構建立體式復合型現代農業經營體系的牢固紐帶。從成員構成看，農民專業合作社集新型農業經營主體與傳統農戶于一身，普通農戶成員占87%，另有專業大戶和家庭農場成員200萬個、農業企業和社會團體成員50萬家，搭建起多元主體融合發展的組織框架。從主要功能看，農民專業合作社融生產與服務于一體，為家庭農場和傳統農戶提供耕、種、收、運各環節農業社會化服務，與農業企業開展土地、資產、技術多種資源要素合作。

第二，農民專業合作社成為推進適度規模經營的有效載體。農民專業合作社積極發展土地規模經營和專業化規模化服務，有效提高了規模經營水平。家庭承包耕地流轉進入合作社的面積達9737萬畝，占流轉總面積的21.8%，其中入股合作社的面積為1560萬畝。全國有8.52萬家土地股份合作社，入股土地面積達3157萬畝。農民專業合作社為成員提供產加銷一體化經營服務總值已突破1萬億元，農業服務類合作社超過10萬家。

第三，農民專業合作社成為推進農業供給側結構性改革的重要力量。農民專業合作社立足市場、創新供給、激活需求，組織農產品標準化、品牌化、綠色化生產，全國有15萬家農民專業合作社實施標準化生產、注冊產品商標，4萬家農民專業合作社通過“三品一標”農產品質量認證，超過4萬家農民專業合作社創辦加工實體、開設社區直銷店，一些還進行直銷配送、會員制消費、認購式銷售等營銷創新。在我國“鐮刀彎”地區玉米結構調整中，農民專業合作社等新型經營主體成為調減玉米結構的主力軍。

第四，農民專業合作社成為帶動農民增收致富的穩定渠道。農民專業合作社是帶動農戶增加收入、發展現代農業的有效組織形式。目前，農民專業合作社戶均可分配盈余8萬—10萬元，平均每個成員當年分配盈余近1600元。農民專業合作社成員普遍比生產同類產品的非成員增收20%以上，運行規范的示范社高達30%—50%。特別是農民專業合作社作為產業扶貧的重要載體，能夠積極發揮對貧困人口的組織帶動作用，強化與貧困戶的利益聯結，在促進貧困農民就業增收方面作用明顯。

圖1—4 農民專業合作社戶均成員出資額（單位：萬元）

圖1—5 全國各類市場主體戶均出資額比較（單位：萬元）

農民專業合作社發展中存在的問題

第一，先天稟賦層面：自生能力不足。農民專業合作社在帶動農民增收、促進農業生產經營方式變革等方面發揮了巨大作用，但快速發展背后所隱含的小、弱、假、散等問題不容忽視。部分農民專業合作社成為“只搭臺、不唱戲”的“空殼社”，還有的成為理事長、老板說了算的“一人社”。據不完全統計，目前有1/3的合作社是為了套取項目資金而設的“空殼社”，1/3是由于無力繼續運營而荒廢的“僵尸社”，只有1/3的合作社尚在運轉（其中許多是以“公司+農戶”方式在運作，真正在合作社平臺上良好運營的估計只有10%—20%）。

“一人社”“空殼社”等現象成因復雜。一是成立門檻低，合作社注冊登記不驗資、不收費、不年檢等低門檻政策措施，催生了大量合作社，不少成立之后無法正常運轉。二是部分合作社成立動機不純，想借此獲取國家補貼或支持。三是合作社普遍缺乏專業人才、成員整體素質偏低。有些合作社雖然從研究機構聘請了專業技術人員，但僅限于技術指導，真正懂技術、會管理的高素質復合型人才很少。很多農戶加入合作社的目的就是為了分紅、掙錢，對掏錢的事很少答應，對民主管理等問題也很少關心。四是合作社發展初期，管理和業務指導部門重數量輕質量、重發展輕規范、重建設輕指導、重扶持輕監管。

隨著近年來有關部門持續加強示范社建設及逐步強化監管措施，由低門檻導致“空殼社”情況正在逐步減少，但合作社自生能力弱的問題則日益成為繼續導致“空殼社”現象的主要因素。通過綜合分析，我們認為造成農民專業合作社自生能力弱的原因主要有三點：

一是農民專業合作社成立與發展的基礎薄弱。我國農業生產力較為充足，但抗風險能力不足，大規模經營下產能可得到充分利用，風險也會隨之增加。很多農民專業合作社雖在形式上將分散經營的農戶組織起來，但大部分入社農戶所掌握的生產要素較少，并不能有效改變合作社的先天要素稟賦，合作社仍然普遍存在單個農戶同樣面臨的缺資金、缺技術、缺市場渠道等“短板”。因此，大部分合作社與單個農戶相比，所面對的市場風險并未下降，反而因經營規模擴大而提升。

二是創新能力弱。首先，意識不到位。在最低收購價格和臨時收儲政策的保護下，農民關心的主要問題是產量。農民無論品種選擇，還是田間管理，普遍以提高產量為核心，往往忽視市場需求的變化和產品質量的提升，缺少隨市場需求而變化的經營管理意識。簡單地將農民組織起來成立農民專業合作社，仍然缺乏新產品、新技術、新經營模式，與農戶分散經營差異不大。其次，人才缺乏。2016年，課題組對安徽省216個農民專業合作社的調研發現，目前農戶戶主平均年齡較大，大部分在50歲以上，文化水平在小學到初中之間，這給農民專業合作社創新發展帶來了較大阻礙。

表1—1 農民專業合作社數量、成員總數以及平均成員數

三是融資能力弱。政府鼓勵向農民專業合作社提供金融支持，但正規金融機構出于風險控制考慮，無論信用貸款還是資產抵押貸款，均對融資對象設定了較為嚴格的要求并審慎制定了控制流程。大部分農民專業合作社基礎弱、創新能力不強、沒有實體項目支撐，很難從正規金融機構及時獲得融資。

第二，生產經營層面：核心市場競爭力不足。現代農業日益強調產業鏈的整合，農民專業合作社往往只在原料生產環節具有一定優勢，而在產業鏈最為關鍵的加工流通等環節，普遍存在“短板”。首先，農民專業合作社普遍缺乏市場需求分析、營銷策劃等市場開拓能力。多數農民專業合作社依靠企業的營銷渠道，客戶、品牌等資源都來源于企業，農民專業合作社實質上只是農民的組織者，并不參與產業經營的核心業務。其次，農民專業合作社在深加工、倉儲、運輸、配送、技術服務等關鍵環節先天不足，自身缺乏延長產業鏈條的能力，難以分享更多二三產業附加值。課題組調研涉及的安徽省216家合作社中，有獨立經營業務的農民專業合作社只占1.3%；由企業領辦的農民專業合作社大多數僅作為中間組織存在，只負責協調企業與農民的購銷關系。

第三，內部管理層面：運作不規范。農民專業合作社之所以有別于企業等其他經濟組織，在于農民專業合作社獨特的制度設計。農民專業合作社的所有制結構是成員共同所有，每個成員都應建有成員賬戶；成員之間是平等互利關系，實行民主管理，成員都可參與合作社決策；農民專業合作社實行盈余返還的分配制度，剩余收益按比例量化到成員。然而，農民專業合作社在成員賬戶運用、財政扶持資金處置、盈余分配、民主管理、社務公開等方面仍存在很多弱項“短板”。據原農業部2015年農經統計資料顯示，全國30個省、區、市（不含西藏）有87%的農民專業合作社按交易量（額）返還，但返還比例達到60%以上的合作社僅占總數的不到17%。課題組調研也發現，很多農民專業合作社并非完全按照農民專業合作社的制度操作，在調研涉及的安徽省216個農民專業合作社中，分紅的占1.4%、成員向合作社投資的占1.2%、成員參與合作社管理的占1.6%，所有合作社都沒有對成員產品是否一定要銷售給合作社做出明確規定。

農民專業合作社發展中存在的問題，成因是復雜的，既有合作社自身的資源稟賦因素，也有成員之間稟賦差異導致的治理異化因素，還有支持合作社發展的政策環境因素。

首先，合作社自身的資源稟賦因素主要由合作社成員主體——普通農戶的財產和收入狀況決定，短期內無法顯著改變。

其次，合作社成員之間的稟賦差異主要體現在一般農戶成員與企業成員、農民大戶成員之間的經濟實力及其帶來的經營管理能力、對合作社內部決策的影響力等方面。實際操作中往往出現出資額較大的成員，如企業或農民大戶成員，獲得合作社的實際控制權，淡化民主管理機制，個別還存在侵占其他成員利益的情況。但為激發涉農企業和農民大戶參與領辦農民專業合作社的積極性，這種內部人控制合作社的現象在一定時期內還難以完全避免。

最后，合作社發展的政策環境日趨向好，但也存在結構性問題，主要是農業社會化服務體系不健全，為農服務資源分散、服務成本較高、服務供給不精準，難以滿足農民專業合作社等新型經營主體的服務需求，對于彌補合作社自身要素“短板”、提升自生能力和培育市場核心競爭力缺乏支撐作用。

因此，從促進農民專業合作社發展的角度看，當前最主要的問題是：政策體系不完善，農業社會化服務體系不健全，政府部門的公益性資源與市場主體的經營性資源缺乏有效整合，不能有效供給到農民專業合作社等新型經營主體的生產經營終端。

農民專業合作社發展的對策

農民專業合作社快速增長，體現了農民對組織化的要求，展現了農民專業合作社的活力。關于農民專業合作社發展中存在的一些問題，調研組認為，自2007年7月1日《農民專業合作社法》正式實施以來，合作社的經營者、政府的管理者都在不斷探索之中，無論是從規模而言，還是從成長能力而言，合作社的發展都處于起步階段。總體而言，在向不斷規范、不斷壯大的方向發展。針對農民專業合作社發展中存在的問題，我們提出了一些對策建議。

第一，創新合作社金融普惠措施，促進合作社產業發展。

黨的十八屆三中全會提出，要賦予農民承包經營權抵押、擔保權能，允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產轉交合作社持有和管護，允許合作社開展信用合作。2018年中央一號文件也提出，穩妥開展農民合作社內部資金互助試點，做好承包土地的經營權和農民住房財產權抵押擔保貸款試點工作。因此，政府和相關職能部門及金融機構應結合實際，積極探索破解專業合作社融資難題，推進農民增收、農業發展。

1.創新農村金融產品。一是在風險可控的前提下全面推行靈活的貸款方式，當前重點推行合作社信用貸款和社員聯保貸款，有效解決農民專業合作社“貸款難”問題。二是各農村金融機構要積極探索擴大農民專業合作社、入社社員貸款抵押品范圍，針對農民專業合作社的不同類型和不同需要，分類設計農村金融產品，以支持農民專業合作社產業發展。三是探索農業保險向農民專業合作社延伸的具體措施和辦法，加快推進種養業保險向農民專業合作社傾斜，增強農民專業合作社的抗風險能力。

2.增大信貸資金投入。一是金融機構要用足用好各級政府在農村扶貧、農業產業化等方面的財政貼息優惠政策，積極擴大對農民專業合作社的貸款總量。二是開展農民專業合作社的信用等級評定工作，對經營效益好的農民專業合作社授予一定的信用額度，在各種貼息貸款項目和小額貸款上給予傾斜。三是激活民間投資，組建多種所有制形式的民間金融機構。《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中明確提出：“允許有條件的農民專業合作社開展信用合作。”在當前市場資金短缺的背景下，政府在加強和改善金融監管的同時，應適度放松農村金融的市場準入條件，鼓勵民間資本對農民專業合作社的投入。

3.強化配套服務功能。一是在確保符合風險控制的前提下，完善各級授權授信制度，優化信貸流程、簡化貸款審批手續，對符合條件且在授信額度內的農民專業合作社建立“貸款綠色通道”。二是金融機構要適當調整支持合作社的信貸政策，改善農村網點布局，擴大對村鎮營業網點的授權授信，完善服務功能，突出支持重點。三是政府職能部門要加大財政扶持力度。建立與合作社發展速度和規模相適應的財政扶持增長機制，逐年加大對合作社的財政資金扶持。建議制定出臺具體的扶持措施，設立農民專業合作社專項扶持資金，采取“以獎代補、貸款貼息”等方式加大扶持力度。

4.建立貸款風險分擔機制。一是農業、供銷等相關職能部門要不斷加強合作社內部的規范化建設，健全完善農民專業合作社的運行機制，以此來增強金融機構對農民專業合作社融資的信心。二是金融機構要創新風險防范制度和機制，建立農民房權、林權、經營權等抵押貸款制度和信用擔保制度。推進農民專業合作社信用評級建檔工作，增強金融機構的放貸動力。三是建立農民專業合作社金融信貸專項擔保基金，由政府出資進行擔保，把符合政策規定的農民專業合作社列入金融信貸擔保支持的對象，為農民專業合作社融資提供保障。據調查，目前重慶市渝北區正進行嘗試，區財政拿出5000萬元作為農戶信貸擔保金，銀行按擔保金1：3的比例對符合政策支持的農戶進行放貸，信貸風險由政府承擔80%，銀行承擔20%。

湖北省武漢市春惠江南農產品專業合作社為社員分紅。資料圖

第二，積極促進農民專業合作社在產業扶貧、三產融合中發揮更大作用。

從國內的實踐經驗來看，在大中城市郊區，出現了觀光農業、休閑農業、都市農業、信息農業、設施農業、工廠化農業等新型業態；在許多農產品主產區，則發展起高端增值農業，如農產品加工基地、農產品直銷地、農村電子商務平臺等，促進了農業產業鏈一體化和農業價值鏈升級。農村地區三產融合的良好勢頭之下，也存在著不少待解的難題。這些難題與我國長期以來由計劃經濟所造成的產業分割、城鄉發展的二元體制、條塊分割的農業管理體制等體制機制因素不無關系，因此，“破題”尤需創新與魄力。

在當前農村三產融合過程中，面對資金、技術、生產、營銷等實力雄厚的企業，分散的小農戶往往處于弱勢地位。尤其是如果產業鏈以訂單農業發端，大市場往往通過企業與個體農戶對接，在這種情況下，單一農戶經常扮演價格的接受者，地位明顯不對等，既得利益容易受損。現在部分企業制定收購價時簽訂霸王條款，只在農產品價格下跌時壓低價格，保證企業的利益，而在價格高企時依舊按照協議價收購。這些情況在一定程度上影響了農民參與訂單農業、流轉土地的積極性，抑制了農村的三產融合發展。

推進農村產業融合發展的核心，是完善產業鏈與農民利益聯結機制。農村一二三產業融合發展涉及產業鏈上的不同環節、不同主體，能否形成合理的利益聯結機制，這是與過去發展鄉鎮企業的最大區別。要通過組織模式、經營方式和產權關系創新，讓農民真正分享產業鏈延伸和功能拓展的好處。產業鏈與農戶利益聯結模式有很多創新思路，應鼓勵龍頭企業建立與農戶風險共擔的利益共同體，引導龍頭企業創辦或入股合作組織，支持農民合作社入股或興辦龍頭企業。以土地、林地為基礎的合作，凡是享受財政投入或政策支持的承包經營者均應成為股東方，并采取“保底收益＋按股分紅”等形式，讓農戶分享加工、銷售環節收益。

“合作社+貧困戶”精準扶貧模式，扶貧成效顯著，也得到了各級各部門的大力支持。各單位各部門在參與精準扶貧有效脫貧和駐村幫扶工作時，堅持把農民專業合作社作為引領農民參與市場競爭、帶領農民調整種植結構、幫助農民增收致富實現脫貧的重要“紐帶”。“合作社+貧困戶”模式在帶領貧困群眾脫貧致富的道路上，正在發揮越來越重要的作用。

第三，立足長遠發展，重視人才培養。

1.樹立合作理念，重視合作社教育。沒有教育和培訓，合作社發展就沒有原動力。加強合作社教育，面向社會普及合作經濟的知識，提高對合作經濟的認識，形成一個各層領導，各個方面都關心支持合作經濟發展的好氛圍，培訓合作經濟的專業人才和高素質的管理人才。

2.以人才培養提升合作社自生能力。合作社的自生能力是保持合作社健康和可持續發展的關鍵，而提高合作社的自生能力關鍵是要提高成員的合作意識和自身的綜合素質。在總結了世界各國合作社發展的大量經驗和教訓后，聯合國糧農組織指出，政府應在創造合作社所需外部環境總體框架方面起作用，要強化合作社的自治、自我財力支持和自立；政府不應干預合作社的經營和管理，對于合作社事業的推動只有通過合作社成員自身的努力才會有效；政府若要影響合作社對成員或成員對合作社的行為只有間接地通過合作社教育進行。理論的分析和合作社運動的實踐充分證明，外部環境的改善可以加快合作社發展的進程，自生能力的強弱才是決定合作社興衰的關鍵因素，而政府過度的直接支持則會阻礙合作社的健康發展。根據政府促進合作社發展應遵循的原則，開展合作社教育是增強合作社自生能力、推動合作社可持續發展的有效手段，是政府促進合作社發展的理性選擇。

第四，狠抓政策落實，推進合作社規范發展。

加強合作社規范引導，完善財政資金、稅收優惠、金融信貸等方面扶持政策，支持合作社承擔涉農項目，推動財政項目補助形成資產轉交合作社持有和管護，強化合作社人才培養，積極促進產銷對接，深入開展調查研究，加大宣傳力度，較好地完成了各項工作任務，促進了農民合作社快速發展。要把抓落實擺在重要位置，把中央支持農民合作社發展的政策措施進行全面認真梳理，逐條對照，加強督查、精準發力、狠抓落實，讓政策措施落地見效，使政策的含金量充分顯示出來，讓廣大農民群眾和合作社有更多的獲得感。要按照黨的十八屆四中、五中全會全面依法治國的戰略部署和2018年中央一號文件加強現代農業建設的具體要求，加快農民專業合作社修法進程，依法推進合作社規范發展。根據實踐發展和農民需要，突出問題導向，重點對關系合作社規范與發展的普遍問題進行修改完善，提出具有前瞻性、包容性和操作性強的修法建議稿。要指導地方結合當地實際，建立健全配套的地方性法規，強化合作社規范發展的法治保障。要運用法治思維和法治方式，依法指導扶持服務，引導合作社加強制度建設，強化民主管理、完善法人治理機制，實現依法建社、依法治社、依法興社。在我國經濟發展進入新常態、農業農村經濟發展進入新階段的形勢下，要著力基層、下移重心，深入合作社調查研究，結合修改合作社法和示范社監測工作，及時了解合作社發展過程中出現的新情況新問題，提出對策措施和政策建議。要認真總結各地促進合作社發展的經驗做法，及時將基層的實踐探索上升為政策措施和有力抓手，推動合作社快速健康發展，為發展現代農業、促進農民增收作出新的貢獻。