西北民族地區鄉村振興的途徑與選擇

雷興長 徐 燁

（蘭州財經大學國際經濟與貿易學院 甘肅 蘭州 730020）

西北民族地區主要包括新疆、寧夏、青海、甘肅少數民族比較集中的四省區。在西北五省區中，新疆有少數民族人口1298.59萬人，寧夏有249.84萬人，青海是283.14萬人，甘肅241.05萬人；而陜西省只有16萬多少數民族人口，不屬于少數民族地區。實施鄉村振興戰略是全面建成社會主義現代化強國的重要新舉措，目標是推動鄉村現代化，縮小城鄉差距，實現農牧民生活富裕和環境優美。民族鄉村振興措施與全國鄉村振興戰略的目標要保持一致，而且要有科學性、針對性，行之有效。

一、農牧民的職業身份轉換，民族地區鄉村振興的必然要求

加快實施民族地區農牧民的職業身份轉換戰略。鄉村振興過程，也是廣大農牧民的職業身份轉換過程。在未來一個較長的發展時期，農牧民由經營成本過高、經營風險過大的農牧業個體經營者轉化為靠技能爭工資、收入較高、相對穩定的職業務工人員是非常必要的。

民族鄉村振興，首先考慮的是如何振興農牧民的收入，使他們的收入有大幅度提高的可能性。農牧民是民族鄉村的主體。鄉村振興的重要標志是農牧民收入大幅度提升。鄉村振興就是要實現農牧民收入振興。

推動鄉村振興，要使農牧民的利益最大化。農牧民的主要利益是經濟收益，收入增長。農牧民收入主要來源于土地經營收入和務工工資收入。相比之下，未來一個時期，農牧民土地經營收入增長空間已經有限，務工工資收入增長空間仍然較大。2017年12月國家統計局發布“第三次全國農業普查主要數據公報”，2016年末，全國擁有耕地面積20.23億畝，實際經營的牧草地（草場）面積33.65億畝。這些土地資源供養著13億多人口，基本上已經達到了土地使用價值的極限。有限的可用土地資源提供的經營收入只能解決6億農牧民的生存溫飽，很難使廣大農牧民生活不斷富裕。因此，根據農牧民收入結構轉變的需要，必須加快實施民族地區農牧業個體經營者的職業轉換戰略。

職業身份轉換的另一因素是：農牧民的身份過于“傳統”，有幾千的歷史，與新時代、現代化的發展要求存在較大的距離與隔閡；農牧民的身份過于“原始”，一直在土地耕作，生產方式太陳舊，無法適應現代農業發展方式。古老的農業社會時代產生的農牧民階層是很難融入現代社會的，大多數農牧民轉換職業身份是時代發展的要求。

通過農牧業個體經營者的職業轉換戰略，使大多數農牧民由農牧業個體經營的小老板逐漸轉變為鄉村自主擇業的職業員工，使多數農牧民由自負盈虧的個體經營者轉化為旱澇保收的依靠工資收入的打工人員，以此確保鄉村人員的收入穩定與快速增長，最終達到縮小城鄉收入差距的目標。

從“第三次全國農業普查主要數據公報”反映的資料看，2016年，全國有農牧業從業人員31422萬人，西北少數民族集中的四省區有農牧業從業人員1760.58萬人。與全國相比，西北民族地區農牧業從業人員的數量不算多，但是，由于經濟發展相對緩慢，增大了農牧民的職業身份轉換的難度。

2016年西北民族地區農牧業從業人員

向城鎮、非農產業進行勞務輸出是民族地區鄉村農牧民職業身份轉換的基礎。精準扶貧脫貧活動開展以來，勞務輸出對貧困戶脫貧的突出貢獻，得到了甘肅省臨夏回族自治州和甘南藏族自治州兩地各級政府的高度認可、大力支持。甘南州2016全年城鄉外出務工勞動力12.46萬人，占總人口17.67%，占農牧區勞動力的40.06%；臨夏州2017年輸轉勞務50.9萬人，占總人口25.29%，占鄉村勞動力的54.48%。大規模的勞務輸出，為民族地區實施農牧民職業身份轉換創造了重要前提條件。

在新時代，實施民族地區鄉村振興戰略，推動農牧民的職業身份轉換，必須建立健全相應的配套措施：

第一，建立鄉村職業務工制度。在深化農村經濟改革，完善農牧區承包地“三權”分置的基礎上，建立鄉村職業務工制度：允許不種地的自由職業務工人員和不參與農牧業經營的職業務農人員的大量存在；并保護他們在鄉村或城市的各種權益，包括在農牧區的耕地和牧場的承包權、宅基地，以及在城鎮醫療保險、失業救濟等權益。

第二，建立鄉村技能培訓體系。在民族地區，建立并形成常態化的職業培訓體系，鼓勵農牧民主動地參加職業身份轉換的各種技能培訓。通過公共財政投入，建立城鄉不同類型、不同專業的職業技能、漢語言文字培訓學校，農牧民可以自由、免費、多次參加務工技能培訓，并獲得相應的技能合格證書。

第三，建立鄉村的漢語言文字教育制度。在民族地區鄉村，尤其是在藏族區域和維族區域，要強化對農牧民子女的漢語言文字教育，為他們將來進入城市、企業等非少數民族區域從事打工務工做好鋪墊，以求消除農牧民流動務工的文化語言交流障礙，為贏得更多就業機會或提升競爭能力創造條件。

二、農牧業經營主體的轉換，民族地區鄉村振興的重要環節

鄉村振興進程，需要新型農牧業經營主體推動。實施農牧業經營主體轉換戰略，是構建現代農牧業體系的需要，是發展多種形式適度規模經營的需要，是培育新型農牧業經營主體的需要，是最大限度降低農牧民經營風險的需要，也是引導工商資本參與鄉村振興的需要。

通過深化土地制度改革和承包地“三權”分置，實現農牧業經營主體轉換戰略，逐漸把農牧業經營主體由個體農民為主的較為單一經營主體，轉換為農業經營強人（新型職業農民）、股份制專業合作社、家庭農場、現代農業企業為主的多元經營主體。

目前，農牧業經營主體過多、過小，承受經營風險能力過弱，不利于推進農牧業現代化。2017年12月國家統計局公布了第三次全國農業普查對全國農牧業經營主體的調查主要結果：2016年，全國農牧業經營戶20743萬戶，其中規模農業經營戶398萬戶。全國農業經營單位204萬個，其中，以農業生產經營或服務為主的農民合作社91萬個。

在少數民族人口數量較多的新疆、寧夏、甘肅、青海四省區，除了新疆由于耕地、草地資源豐富，規模農業經營戶占比相對較高，其他省區規模農業經營戶仍然較少。2016年，新疆的規模農業經營戶占農業經營戶總數的近10%，寧夏只占1.8%，甘肅僅占0.8%，青海占2.61%，全國平均占1.91%。

2016年農業經營主體數量民 單位：萬戶、萬個

2016年，全國國內生產總值743585.5億元，其中，農牧業產值63672.8億元，只占全國生產總值8.6%，農牧業經營戶卻有20743萬，如果再拋去掉204萬個農業經營單位創造的農牧業產值，農牧業個體經營戶的戶均產值效益是非常低的。西北民族地區的農牧業現代化水平更低，經營效益更弱，農牧業個體經營戶的戶均產值更不理想。

關鍵是農牧業個體經營戶的經營成本還在不斷上升，來自自然氣候和市場銷售的經營風險也隨時有可能發生，經營效益的上升空間又不大。經營收益與經營成本、經營風險不正常的比例關系，使弱小的農牧業個體經營戶時常陷入經營與生活的困境。

在新時代，農牧業仍是鄉村振興的主導產業，但是，必須發展現代農業、優質農產品。發展現代農牧業和開拓優質農業，不僅需要勞動力投入，更需要科技、資金、風險的大量投入。這些都是個體農牧民無法擁有和無力承擔的。

2016年，全國有20743萬農牧業經營戶，就意味著至少擁有2億多個有農牧業經營自主權的個體老板。盡管中國的農牧業市場空間不小，但是也難以承載2億多個體經營老板的市場搏弈拼殺，傷亡慘重的結果幾乎是不可避免的，一些市場經營失敗者就有可能陷入貧困。更何況，國內農產品市場越來越開放，大量國外農產品紛紛涌入，弱小的農牧業經營戶直接面臨著與美國大農場主的競爭。

從另外一個角度分析，2億多農牧民是實際上的農牧業個體經營老板，但是大多數農牧民并不具有充當老板的素質和能力。2016年，全國農業生產經營人員共有31422萬，在年齡構成上，年齡35歲及以下的6023萬人，年齡在36至54歲之間的14848萬人，年齡55歲及以上的10551萬人；在受教育程度構成上，未上過學的占6.4%，小學文化程度的占37%，初中文化程度的占48.3%，高中或中專文化程度的只占7.1%，大專文化程度及以上的僅1.2%。在西部地區的農牧業生產經營人員中，年齡在35歲及以下的占21.9%，明顯高于其他三個地區；未上過學和只上過小學的分別占到8.7%、44.7%，也高于其他地區。這與西部地區的少數民族較多、受教育程度偏低、年青人外出務工困難較多有直接關系。新疆維吾爾自治區54歲以下的青壯年占農牧業生產經營人員的84.04%，寧夏回族自治區占78.9%，大大高于全國各地區的青壯年占農牧業生產經營人員的比重，可見民族地區的青壯年農牧民外出務工困難較多，大多數人只能在家鄉從事農牧業生產經營。

總體上，不論是西北民族地區還是其他地區農村，從事農牧業生產經營人員普遍存在受教育程度偏低的問題，在掌握農牧業新技術、經營決策能力、對農產品市場反映靈敏度上，大多數農牧民都不具備條件，難以當好農牧業個體經營老板。結果就是：在從事農牧業經營的農牧民中，出現數量規模不小的貧困戶老板。

因此，實施鄉村振興戰略，必須推動農牧業經營主體結構轉換，逐漸把農牧業經營主體由個體農民為主的較為單一經營主體，轉換為農業經營強人、股份制專業合作社、集體或家庭農場、現代農業企業為主的多元經營主體。盡管推動農牧業經營主體轉換的難度會很大、成本會很高、時間會很漫長，然而這是鄉村振興不可回避的歷史進程，勢在必行。在21世紀的市場經濟體制下，讓素質偏低、沒有經營能力的大多數農牧民去承擔農牧業經營老板的責任與風險，對他們來說是一件很“痛苦”、很“殘酷”的事。

2016年新疆、寧夏、甘肅、青海農業經營戶 單位：萬戶/萬個

2016年農業生產經營人員數量和結構 單位：萬人、%

實施農牧業經營主體轉換戰略，可以激活鄉村振興所需要的各種資源要素，實現鄉村與城市的資源要素的雙向流動。2017年底的中央經濟工作會議提出“清除阻礙要素下鄉各種障礙”。目前，農村資源流向城市沒問題，但城市資源難以流向農村，障礙非常大。鄉村落后的主要原因就是城市資源“下不去”。要增加鄉村振興的制度性供給，讓資源能流動到鄉村。如果實行農牧業經營主體轉換，把農牧業經營主體由個體農民為主的較為單一經營主體，轉換為農業經營強人、股份制專業合作社、家庭或集體農場、現代農業企業為主的多元經營主體。城市的工商業資本要素就可以大量流向鄉村，投資建立各種類型的現代農牧業企業，承擔農牧民個體經營戶難以承受的各種農牧業經營風險。與此同時，農牧民也可以放心進入城市務工，或在農牧業企業打工，靠技能爭工資收入。

目前，農產品的生產主體在鄉村，農產品的消費市場在城鎮，二者之間缺少有機聯系，經常使鄉全國 東部

地區中部地區西部地區東北地區新疆維吾爾族自治區村生產主體陷入被動，農產品市場滯銷，農牧民經濟效益損失慘重。通過鄉村振興，構建一批有規模、有實力的新型農牧業經營主體或主體組織，能夠主動控制農產品生產，間接掌控城市農產品市場，積極引導城市農產品消費，全力確保鄉村農牧業經濟效益。

推行農牧業經營主體轉換的主要戰略性舉措：

第一，要強化鄉村振興制度性供給

實施鄉村振興戰略，轉換農牧業經營主體，是在構建一項復雜的系統工程，需要解決諸多歷史性難題，傳統思路、常規政策的作用有限，必須大力推進體制機制創新，強化鄉村振興制度性供給。通過體制改革、制度創新和政策完善，創建有利于鄉村振興和新型農業經營主體發展的社會氛圍和經營環境。

第二，要有轉化農牧業經營主體的戰略籌劃

農牧業經營主體轉換，既要積極培育新型農業經營主體，又要努力化解一般農牧業經營戶。尤其是近2億農牧業經營戶轉換是一大難題，除了一部分農牧業經營戶發展轉變為規模農業經營戶，其余的大部分農牧業經營戶要通過改行換業，實現創業就業，不論是城市還是鄉村，工商企業還是農牧企業，都要做好接納他們的戰略準備。

第三，要實行有中國特色的農牧業現代企業制度

新型農牧業經營主體，要根據農牧業、鄉村、農牧民的實際情況，構建具有中國特色的農業現代企業制度。十九大提出“構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系”，是對新型農業經營主體建設的基本要求；同時，還要考慮接納轉換下來的農業經營戶打工務工的特殊要求，發展設施農牧業，實行現代農業工人工資制度。

第四，要推動鄉村與城市的資源要素雙向流動

通過鄉村發展要素的市場化配置，激活經營主體、激活資源要素、激活流動市場。尤其是要清除城市要素下鄉的各種障礙，鼓勵引導工商資本參與鄉村振興，創建新型農牧業經營主體，投入更多的科學技術、振興資金，承擔更多的經營風險、建設責任。當然，也要讓工商資本獲得合理利益，實現城鄉共享、雙贏。

目前，民族地區的農牧業經營主體轉換已經起步，主要是推動培育新型農牧業經營主體。2016年，新疆經過縣級以上農業部門認定的家庭農場有704個，專業合作社總數已達2.4萬家，其中國家級和自治區級示范社分別達153家、1833家。2017年，寧夏提出新增農民合作社和家庭農場各300個，通過經營權流轉、股份合作等形式，推動新型農牧業經營主體成長。寧夏全區已完成農村土地承包經營權確權登記面積1568.9萬畝，家庭承包耕地流轉總面積296萬畝，占家庭承包經營耕地面積的26.7%，為農牧業經營主體轉換、新型農業經營主體形成開創了重要條件。

三、鄉村建設管理服務城鎮化，民族地區鄉村振興的主要目標

鄉村發展城鎮化是鄉村振興的重要內容。鄉村振興的主要目標之一是縮小城鄉差別。實現縮小城鄉差別的主要內容是全力推動鄉村城鎮化水平，而不是回歸舊式傳統鄉村。在新時代的未來30多年，實施鄉村振興戰略，鄉村建設與管理既要根據農村的實際情況，又要參照現代城鎮化的發展要求，最起碼在鄉村基礎建設上要有城鎮化標準；在鄉村的公共管理、公共服務、公共衛生上要實現城鎮化目標。

改革開放以來，尤其是近5年精準扶貧脫貧活動開展以來，農村地區包括民族貧困地區，鄉村公共基礎設施和公共服務事業獲得了長足進步。2016年末，在鄉鎮地域范圍內，有火車站的鄉鎮占8.6%，有高速公路出入口的占21.5%。99.3%的村通公路，61.9%的村內主要道路有路燈。鄉村公共文化體育設施也愈加普及，2016年末，96.8%的鄉鎮有圖書館、文化站，11.9%的鄉鎮有劇場、影劇院，16.6%的鄉鎮有體育場館，70.6%的鄉鎮有公園及休閑健身廣場。59.2%的村有體育健身場所。

鄉村電力、能源、通訊設施建設加快，鄉村居民現代生活水平逐漸提升。2016年末，全國有99.7%的村通電，11.9%的村通天然氣，99.5%的村通電話，82.8%的村安裝了有線電視，89.9%的村通寬帶互聯網，25.1%的村有電子商務配送站點。由于天然氣資源豐富，2016年末，西部地區通天然氣的村占18.3%，明顯高于全國鄉村水平；但是，西部地區村社的電、電話、有線電視、寬帶互聯網、電子商務配送站點的通達率還是低于東部、中部、東北三地區。西部民族地區，地廣人稀，鄉村定居點過于分散，影響到鄉村電力、能源、通訊設施建設與使用。

近年來，在各級政府的努力下，鄉村公共環境衛生設施從無到有，迅速發展，村民生活環境條件不斷改善。2016年末，91.3%的鄉鎮，可以集中或部分集中供水；90.8%的鄉鎮，生活垃圾可以集中處理或部分集中處理。同時，73.9%的村，生活垃圾能夠集中處理或部分集中處理；17.4%的村，生活污水能夠集中處理或部分集中處理；53.5%的村，完成或部分完成改廁。由于西部地區是民族貧困州縣和深度貧困地區比較集中的區域，在精準扶貧、脫貧攻堅活動中，政府對鄉村公共環境衛生設施建設投入力度較大，縮小了西部鄉村村民生活環境條件與全國鄉村的差距。2016年，西部地區對生活垃圾集中處理的鄉鎮占89.0%，村社占60.3%。

但是，相對而言，鄉村公共基礎建設管理服務，尤其是民族貧困地區的鄉村建設管理服務與城鎮化標準水平還有不小的差距，還有較大的提升空間。

第一，通過鄉村振興，建設具有城鎮化內容的民族新型鄉村

公共設施的城鎮標準比鄉村標準要高一個層次，現代化設施內容也更多一些。在民族鄉村建設管理的城鎮化上，應該看重內容，公共基礎設施服務內容標準要向城鎮化靠攏，使農牧區的農牧民生活更加現代化；鄉村公共基礎設施建設管理的形式，應該因地制宜，盡量多樣化，形成民族特色、鄉村特色。2017年，寧夏提出，加快美麗鄉村建設。推進“百村示范、千村整治”工程，建好100個美麗村莊，完成農村生活污水處理及改廁3萬戶，80%以上的行政村生活垃圾得到有效處理。完善鄉村公用設施、公共服務，實施農村“新四通”工程，即在寧夏的貧困村及搬遷移民新村實施“通光纖、通4G、通高清電視、通電商”工程，推動貧困戶通過互聯網走上脫貧道路。實施“新四通”工程以來，寧夏已建成928個農村電商服務站，構建“益農信息+電子商務+精準扶貧”新模式。

2016年村能源、通訊設施普及率 單位:%

第二，通過鄉村振興，建設公共服務設施齊全的新興民族特色小鎮

在民族貧困地區，選擇適合生存生活居住的、交通水源資源豐富的、具有產業發展潛質鄉村，通過脫貧異地搬遷移民工程，形成鄉村人口聚集，按照城市公共基礎設施標準，籌劃建設具有民族特色、產業特色的新興小鎮。構建民族特色小城鎮，要關注兩個問題：一是選擇地址和城鎮規劃要嚴謹、科學，以確保構建民族特色小鎮的可行性和持久性；二是既要努力又要有耐心。形成一個繁榮昌盛的民族城鎮，不是一兩年能夠建成的，需要一二十年不懈努力建設才有可能形成。2017年，寧夏回族自治區提出，建好20個美麗小城鎮，打造一批休閑農業、健康養老等特色小鎮，帶動農民就近就業。

第三，通過鄉村振興，推進傳統小城鎮的公共服務設施建設

對民族地區尤其是民族貧困鄉村已經具有一定知名度、產業特色的民族鄉鎮，要完善公共服務功能，強化公共基礎設施支撐。民族特色小城鎮的公共服務設施建設，要根據人口聚集加快、產業容納擴大的發展戰略設想，按照規劃超前、綜合配套、集約利用的原則，加強小城鎮道路、供水、供電、通信、污水垃圾處理、物流等基礎設施建設；建設高速通暢、質優價廉、服務便捷的寬帶網絡基礎設施和服務設施；加強小城鎮信息基礎設施建設，加速光纖入戶進程，建設智慧小鎮；加強步行和自行車等慢行交通設施建設，做好慢行交通系統與公共交通系統的銜接；完善特色小城鎮的教育、醫療、文化、體育等公共服務設施，大力提高教育衛生等公共服務的質量和水平；開展公共衛生、大氣污染、水污染、土壤污染防治行動，溯源倒逼、系統治理，帶動城鎮生態環境質量全面改善；加強歷史文化名城名鎮名村、歷史文化街區、民族風情小鎮等的保護，保護獨特風貌，挖掘文化內涵，彰顯鄉愁特色，建設有歷史記憶、文化脈絡、地域風貌、民族特點的美麗小（城）鎮。

第四，通過鄉村振興，構建國家主導的鄉村建設管理體系

尤其是在深度貧困民族地區鄉村建設管理，地方財力不足，需要國家大量投資；農牧民意識過于陳舊，現代化意識不足，需要國家積極引導。因此，在實施鄉村振興戰略上，從脫貧攻堅、未來發展、民族穩定、民族中國化等多維角度，國家也應該重視、加強、主導民族地區鄉村建設管理，強化鄉村公共服務。