城市居民社區違法違章建筑的治理對策
——以雅安市雨城區青江街道轄區治理為例

彭曉洪，李政檗，楊菲菲

（四川省雅安市城市管理行政執法局，四川 雅安 625000）

1998年7月，國務院下發《關于進一步深化城鎮住房制度改革、加快住房建設的通知》（國發〔1998〕23號），明確我國住房體制改革的目標是建立適應社會主義市場經濟體制和我國國情的城鎮住房新制度。隨著社會經濟的發展，城市居民小區居住模式逐漸取代農村集體居住模式成為主流，但在發展過程中，居民對于個人利益最大化的追求與小區秩序的維護形成了互相對立的矛盾，在生活小區樓頂違章搭建太陽棚、樓外側擴建外陽臺等現象屢見不鮮。

目前，我國規制居民在生活小區內違章建設的法律、法規、條例等少之又少，違章建筑若得不到有效的規制就會越建越多。所以，建立健全相關法律制度、加強行政管理予以規制刻不容緩。

1 雅安市雨城區青江街道轄區違法違章建筑現狀

青江街道位于雅安市雨城區東南部，東起愛國路，西止三雅園橋頭，北起北環東路，靠金鳳山脈，南至青衣江畔。轄區面積6.4km，按地域劃分為青江路、沙灣路、漢碑路3個社區，27個居民小組，40余個居民小區，總人口4.32萬人，常住人口3.78萬人。

青江街道轄區內，共有新舊小區40余個，其中違建較為突出的，如恒信·上海城、拓海·第一江岸、領地·凱旋帝景、山水豪庭等小區，均為“新”小區，沙灣小區、川航小區、先鋒小區等均為年代較久的“老舊”小區。為便于后文針對性提出對策與建議，違建現狀將從小區樓盤為代表的“新”小區違建和背街小巷“老舊”小區違建兩個方面進行分析。

1.1 “新”小區違建情況

通過對恒信·上海城、拓?！さ谝唤?、領地·凱旋帝景、山水豪庭等為代表的“新”小區的走訪和調查發現:“新”小區絕大多數違章建筑均在頂樓，且違建結構以鋼架和磚混結構最為突出，呈現出點多面廣、基數大的特點。從青江街道轄區區域圖看，以小區為單位，呈明顯的塊狀分布。以恒信·上海城為例，2018年6月，經過雅安市規建和住房保障局確認的違建就有80戶。其中，98%以上的違法建筑均在頂樓，以破壞原建筑結構屋面和原建筑坡屋面、利用原坡屋面部分修建現澆或磚混結構房屋及搭設鋼架（玻璃、彩鋼、塑料）棚為主。

1.2 “老舊”小區違建情況

“老舊”小區樓層普遍較低，絕大多數小區為7～8層，且頂樓大多為封閉空間。和“新”小區相比，“老舊”小區違建則主要以侵占小區綠地、道路等公共空間，搭建磚混、鋼架棚結構建筑為主要特點。由于“老舊”小區多數位于背街小巷，受年代及當時法律制度不完善的影響，“老舊”小區違建除了具有“新”小區點多面廣和基數大的特點外，還有一定的歷史遺留問題。如2018年3月，筆者在參與青江街道牽頭對沙灣社區違法建筑集中拆除時，發現70余戶違法建筑均位于小區綠地、人行道路等公共空間，這是和“新”小區違建相比，“老舊”小區違建的最大特點。先鋒小區、川航小區同樣呈現以上特點。

2 違法違章建筑產生的原因

2.1 居民對個人利益最大化的追求

我國自古有“以穩為先”的傳統思想，所謂“無恒產者無恒心”正是其內涵的體現。同時，中國婚姻傳統習俗中習慣把買房當作結婚的必要條件，極大地增加了居民對于房屋面積的需求。而商品房價格主要由市場供求關系決定，企業根據自己的經營成本和市場供求確定商品房價格。這種需求導致房地產市場供需不平衡，這種供遠小于需的狀態導致房價飆升。以雅安市為例，目前，雅安新開樓盤如金科、公館1981、蘭臺府等均價都在7 000元/m2以上，第一江岸、恒信·上海城等小區二手清水房價格也在7 000元/m2左右。而普通老百姓的收入增長與房價增長的速度不成正比，導致百姓負擔不起高昂的房價，但由于家庭成員的增加和家庭需求的增長，對房屋面積的需求在日漸擴大。所以，違建成為他們滿足房屋需要的首選措施。在這種情況下，違法建設的群眾認為，只要“房大”，利益就越大。以最少的投入占據盡可能多的利益，多出的面積可以用于搭建住房出租或建成私家花園、放置閑置物品等。在高房價的當前，即使是小小的幾平方米面積的違建，也是數萬元實實在在的利益。

2.2 居民法律意識淡薄

有的群眾認為“法不責眾”，大家都在建，肯定不會處理到自己；有的群眾認為，小區業主都有搭建，自己為什么就不能建；也有的群眾認為，隨便在頂樓搭建個鋼架玻璃棚，彩鋼棚算不上什么事，認為自家的房屋，即使不辦理任何手續，也可進行建設。這種淡薄的法律意識，也給執法部門在查處違建時帶來了一定的難度。

2.3 違建成本過低

所謂違建成本，指的是居民違章建設應付出的代價，在這里可分為積極成本和消極成本。

1）積極成本 指在違建過程中所花費的材料費、人工費、維修費等。如上文所述，房價在市場供需關系不平衡的情況下日益增長。在房屋價格中，建設用地使用權與開發商利潤占很大一部分。而在違章建設過程中，居民既不用負擔建設用地使用權費用，也沒有因開發商、工程承包方獲取利潤而導致積極成本的增加，從而導致違章建筑積極成本遠小于房屋市場價。

2）消極成本 主要指因違章而導致的一系列消極影響所產生的成本。違建的消極成本幾乎為零。違章建筑帶來的消極成本在日常實踐中主要包括行政處罰與相關法律后果、居民關系損害、建筑物脫落致人損害賠償3個部分:①行政處罰與法律后果方面，國家目前僅出臺了《土地管理法》《城鄉規劃法》等法律，明確了違章建筑的范圍。但在實踐過程中，用以規制違章建筑的法律制度少之又少，各級地方人大也許有相關地方法規，但沒有相關行政部門對法規加以落實。②在居民關系方面，雖然居民個人對于共有區域的占用是對社區居民整體利益的損害，但這種損害往往是對所有居民個人欲望的變相刺激。在少部分居民違章建設后，隨之而來的不是多數居民的指責與糾正，而是更多居民加入了違建的行列。③在建筑物致人損害方面，由于在不少城市違建行為已蔚然成風，而違建致人損害的事件卻鮮有耳聞，致使居民潛意識認為違建致人損害是小概率事件。從這個角度來講，違建的消極成本很低。

3 整治違法違章建筑中出現的問題

3.1 執法主體與基層群眾管轄體制出現斷層

按照現行規定，只有縣級以上行政主管部門才有執法權，最主要的執法部門是城鄉規劃主管部門，而縣級以上部門并不能及時得知違建現狀，導致消息獲知與違法查處過程出現斷層。

3.2 缺乏處罰力度

現有的處罰方式包括責令補辦手續、責令限期改正、責令停止建筑等，不能有效打擊違建行為，也得不到行政處罰應有的效果，導致居民雖然存在違章建設行為，但找不到相關法律法規加以規制，也沒有相關職能部門出面管轄，這方面消極成本幾乎為零。

3.3 問責機制不健全

雖然現有法律法規已經基本明確違法違章建筑的范圍和懲罰措施，但在實踐過程中，問責主體、問責程序、問責方式等仍然沒有統一的標準，這就導致了問責主體管轄交叉、管轄空白、規范程度不高、問責過程中存在偏差等現象的出現。同時，這種現象發生以后，問責主體得不到應有的懲罰，這使問責行為愈發不規范。

4 整治違法違章建筑的對策

4.1 明確職能主體，理順機制，部門聯動

1）規劃、住建、城管、國土及公安、人民銀行等部門形成聯動機制，實現條塊結合，及時協調和會商違建管控，不斷提升違建管控治理合力。

2）“警察+城管”，開創執法新局面。學習和借鑒廣州城市管理工作經驗，探索組建城管公安支隊，由公安部門為城市管理部門提供執法保障，減少暴力抗法，解決城管執法人員在暴力抗法中被動的尷尬局面，進而提升城市管理綜合效能。

4.2 健全懲罰問責機制

1）加強對職能部門的監督 ①單位在違建管控中不作為、亂作為、慢作為或帶頭違建的，要對單位“一把手”和有關負責人進行問責。②對公職人員違建的，通報到所在單位，由所在單位督促其自覺拆除，逾期不拆除的，由紀檢監察部門介入，對單位和相關人員進行督察問責。

2）嘗試從立法上構建對違法違章相關人員的懲戒機制，為行政處罰提供依據 目前，許多地方沒有相關地方性法規，導致行政管理部門對于違建者采取行政處罰措施時無法可依。各級人大應加緊制定相關法規，規定違章建筑的標準并劃分等級，建立完善的行政處罰制度。

4.3 提高違法違章相對人違建成本

1）執法部門將違建典型案例通過新聞媒體，利用電視、報紙、網絡、社區和小區信息公示欄等途徑予以宣傳曝光，營造“守法光榮，違建可恥”的良好氛圍，讓違建業主感受到輿論的壓力，進而主動自拆。

2）在拆違行動中，邀請新聞媒體到現場進行采訪報道，通過正面宣傳和引導，讓群眾意識到違法建設的危害和意義，取得群眾廣泛的理解和支持。借助媒體的輿論宣傳、引導，使小區違建的危害性、拆違的正當意義家喻戶曉，形成廣大群眾支持、理解、配合拆違的強大輿論氛圍。

3）借鑒《最高人民法院關于公布失信被執行人名單信息的若干規定》的管理辦法，嘗試建立違建“黑名單”制度，使業主一處違建、處處受限。

4）媒體應多報道違建物脫落致人傷害的案例，讓居民意識到違章建筑對人的傷害，使居民從這個層面上對違章建筑利弊重新思考，進而放棄違建。

5 結語

小區違建如果不能得到有效管控，必定會成為“星火燎原”的大問題。對此，相關部門必須強化責任擔當意識，樹立大局觀念，將小區違建管控提升到著力改善雅安城市人居環境、推動城市發展振興邁上新臺階的高度，開創違建治理的新局面。