農(nóng)村低保政策目標(biāo)偏異及其矯正對策

王文龍

（湖州師范學(xué)院 農(nóng)村發(fā)展研究院，浙江 湖州 313000）

改革開放40年來，經(jīng)過整體性開發(fā)扶貧到區(qū)域性集中扶貧再到精準(zhǔn)扶貧，中國扶貧事業(yè)取得很大進(jìn)展，按照2010年農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)，中國農(nóng)村貧困率從1978年的97.5%下降到2017年的3.1%，農(nóng)村貧困人口從1978年的7.7 億下降到0.3 億。[1]但隨著扶貧工作的深入，扶貧難度越來越大，因?yàn)槭Ｏ碌霓r(nóng)村貧困人口普遍缺乏自我發(fā)展能力，大部分集中于老、弱、病、殘家庭，需要政府進(jìn)行兜底救助。農(nóng)村低保正是為這些特困人口提供兜底救助，使他們獲得基本生活保障的政策安排，它對于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，全面建設(shè)小康社會(huì)，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展都具有重要意義。然而，由于技術(shù)局限，制度缺陷與信息不對稱，農(nóng)村低保政策在實(shí)踐中存在著大量騙保，漏保、錯(cuò)保，泛福利化與異化行為，不僅引發(fā)新的社會(huì)矛盾，損害政府公信力，助長權(quán)力尋租，也造成負(fù)向激勵(lì)，扭曲農(nóng)民價(jià)值觀，使農(nóng)村低保目標(biāo)偏離初衷。只有盡快矯正農(nóng)村低保政策目標(biāo)偏異，使農(nóng)村剩余貧困人口得到精準(zhǔn)救助，才能補(bǔ)齊精準(zhǔn)扶貧短板，順利實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)目標(biāo)。

一、國內(nèi)關(guān)于農(nóng)村低保政策目標(biāo)偏異的相關(guān)研究及其不足

自2007年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》以來，農(nóng)村低保制度就在全國全面鋪開，針對政策實(shí)施中存在的問題，學(xué)者們進(jìn)行了大量研究，其中農(nóng)村低保政策目標(biāo)偏異是學(xué)者們研究的重點(diǎn)。

（一）國內(nèi)關(guān)于農(nóng)村低保政策目標(biāo)偏異研究的成果

經(jīng)過十多年的研究，從已有文獻(xiàn)資料看，國內(nèi)學(xué)者對農(nóng)村低保政策目標(biāo)偏異的研究主要集中于三個(gè)方面。

1.對農(nóng)村低保政策目標(biāo)偏異類型進(jìn)行了分析。學(xué)者們根據(jù)農(nóng)村低保政策目標(biāo)偏異形成的原因、性質(zhì)與影響不同，將其分為五類。一是騙保，指通過提供虛假信息套取農(nóng)村低保的行為，包括瞞報(bào)、虛報(bào)自家或關(guān)系戶可支配收入，虛構(gòu)并不存在的低保戶，瞞報(bào)已經(jīng)過世的低保人繼續(xù)領(lǐng)取農(nóng)村低保金三種行為。[2]二是漏保。指一些符合條件的農(nóng)戶由于主客觀原因沒有被納入農(nóng)村低保，包括貧困戶由于文化水平較低被動(dòng)放棄申報(bào)，部分農(nóng)戶由于收入核算存在偏差錯(cuò)失低保資格，貧困戶由于信息閉塞錯(cuò)過低保申報(bào)時(shí)機(jī)等形成的漏保，此外，部分農(nóng)民價(jià)值觀過于傳統(tǒng)或人緣較差也可能導(dǎo)致漏保。[3]三是錯(cuò)保。指一些不符合條件的農(nóng)戶由于主客觀原因獲得了農(nóng)村低保資格，包括由于農(nóng)戶收入精準(zhǔn)核算困難導(dǎo)致的錯(cuò)保和人情保，關(guān)系保導(dǎo)致的錯(cuò)保。[4]四是泛福利化。指農(nóng)村低保被迫承擔(dān)其他福利功能，導(dǎo)致其目標(biāo)偏離，功能泛化。包括將農(nóng)村低保當(dāng)做公共福利在社區(qū)相對貧困戶之間輪保，[5]也包括將農(nóng)村低保當(dāng)作公共資源在農(nóng)村弱勢村民之間進(jìn)行分配的拆保，并保。[6]五是目標(biāo)異化。指農(nóng)村低保目標(biāo)被扭曲，背離初衷，主要包括炫耀性尋租，低保特權(quán)化，維穩(wěn)保，控制保等四種類型。[7]

2.對農(nóng)村低保政策目標(biāo)偏異的原因進(jìn)行了分析。針對農(nóng)村低保目標(biāo)的偏異，國內(nèi)學(xué)者主要從四個(gè)視角進(jìn)行了原因分析。一是技術(shù)視角。主要從農(nóng)民收入量化核算困難角度和農(nóng)民收入核算成本過高角度解釋了農(nóng)村低保政策目標(biāo)偏差原因。[8]二是制度視角。主要從中央集權(quán)管理體制存在管理鏈條較長，委托—代理層級過多角度與官僚體制惰性、路徑依賴角度解釋了農(nóng)村低保目標(biāo)偏差原因。[9]三是權(quán)力視角。主要從權(quán)力尋租與權(quán)力競爭角度解釋了農(nóng)村低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)偏差原因。[10]四是文化視角。主要從傳統(tǒng)的差序格局文化角度與功利主義價(jià)值觀崛起角度解釋了農(nóng)村低保政策目標(biāo)偏異的原因。[11]

3.對農(nóng)村低保政策目標(biāo)偏異的矯正對策進(jìn)行了研究。根據(jù)農(nóng)村低保政策目標(biāo)偏異產(chǎn)生的原因，學(xué)者們對應(yīng)地從技術(shù)進(jìn)路，制度進(jìn)路，權(quán)力進(jìn)路，文化進(jìn)路提出了矯正對策。一是技術(shù)進(jìn)路。包括進(jìn)一步完善農(nóng)戶收入核算指標(biāo)體系，進(jìn)一步改進(jìn)收入核算方法，加強(qiáng)農(nóng)村信息化建設(shè)三個(gè)方面。[12]二是制度進(jìn)路。包括取消指標(biāo)分配，以全面的家計(jì)調(diào)查為依據(jù)確定農(nóng)村低保對象；進(jìn)一步完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，提高農(nóng)村社會(huì)保障水平，根據(jù)各地農(nóng)村實(shí)際貧困率確定農(nóng)村低保率；并根據(jù)不同貧困程度劃分不同低保檔次三個(gè)方面。[13]三是權(quán)力進(jìn)路。包括加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督，完善社區(qū)民主評議制度和農(nóng)村低保辦理程序三個(gè)方面。四是文化進(jìn)路。包括復(fù)興農(nóng)村傳統(tǒng)文化，使農(nóng)民重建自強(qiáng)自立的傳統(tǒng)價(jià)值觀；教育農(nóng)民，糾正農(nóng)民的認(rèn)知偏差，使農(nóng)民對農(nóng)村低保有正確認(rèn)識兩個(gè)方面。[14]

（二）國內(nèi)關(guān)于農(nóng)村低保政策目標(biāo)偏異相關(guān)研究的不足

在看到國內(nèi)學(xué)者對農(nóng)村低保政策目標(biāo)偏異研究取得豐碩成果的同時(shí)，也應(yīng)看到他們的研究還存在三大不足，直接影響中國農(nóng)村低保政策的實(shí)踐。

1.對農(nóng)村低保目標(biāo)異化問題研究不足。國內(nèi)學(xué)者對騙保，漏保，錯(cuò)保，農(nóng)村低保的泛福利化問題研究比較多，但對農(nóng)村低保目標(biāo)的異化問題研究不足。廣義上農(nóng)村低保目標(biāo)的泛福利化也是一種異化，但泛福利化只改變了農(nóng)村低保的救助對象，并沒有改變其救助本質(zhì)，民間反對較少。而炫耀性尋租，特權(quán)化，維穩(wěn)保，控制保都對社會(huì)起消解作用，會(huì)激化社會(huì)矛盾，削弱政府權(quán)威。炫耀性尋租以權(quán)力異化為前提，它導(dǎo)致腐敗與不公，擴(kuò)大了社會(huì)貧富差距，強(qiáng)化了官本位，并形成示范效應(yīng)，引起社會(huì)廣泛不滿，激化社會(huì)矛盾，危及政府合法性。農(nóng)村低保特權(quán)化會(huì)導(dǎo)致新的不公，并刺激村民對農(nóng)村低保的過度競爭，使錯(cuò)保問題，權(quán)力尋租問題更加嚴(yán)重。維穩(wěn)保可能導(dǎo)致農(nóng)村低保資源錯(cuò)配，刺激無理上訪戶的更多欲求，并形成示范效應(yīng)，惡化基層治理環(huán)境。控制保則將農(nóng)村低保性質(zhì)異化，侵害部分低保戶正當(dāng)權(quán)利，形成人身依附，必然會(huì)催生新的社會(huì)矛盾，影響政府形象。因此，對于農(nóng)村低保目標(biāo)異化問題，學(xué)界應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)研究。

2.對農(nóng)村低保政策目標(biāo)偏異原因缺乏系統(tǒng)性分析。盡管學(xué)者們從不同角度對農(nóng)村低保政策進(jìn)行了研究，但系統(tǒng)性的研究還比較少，相關(guān)研究呈現(xiàn)出碎片化，孤立化傾向，難以有效指導(dǎo)復(fù)雜的農(nóng)村低保實(shí)踐，導(dǎo)致農(nóng)村低保政策在實(shí)踐中出現(xiàn)大量的目標(biāo)偏異，影響精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，農(nóng)村低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)受瞄準(zhǔn)技術(shù)，宏觀制度設(shè)計(jì)，社區(qū)內(nèi)外不同利益主體權(quán)力博弈，社區(qū)文化變遷的綜合影響，只有進(jìn)行整體性制度設(shè)計(jì)，才能有效提高農(nóng)村低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)精度，減少目標(biāo)的異化，任何碎片化的政策設(shè)計(jì)必然受到其他因素制約，實(shí)施效果有限。如對農(nóng)村低保目標(biāo)的泛福利化問題，一般學(xué)者們往往從文化角度解釋其異化，賀雪峰教授進(jìn)一步從制度層面解釋了泛福利化問題，認(rèn)為部門之間缺乏溝通導(dǎo)致上級政府部門提供的農(nóng)村低保名額過多，在政府政策惰性與路徑依賴嚴(yán)重，內(nèi)地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)分化程度普遍較低、區(qū)分度較小的情況下，地方性知識與共識導(dǎo)致農(nóng)村低保目標(biāo)泛福利化。當(dāng)然，農(nóng)村低保的泛福利化也與當(dāng)前缺乏精準(zhǔn)全面的家計(jì)調(diào)查，低保認(rèn)定比較粗放有關(guān)。只有充分認(rèn)識農(nóng)村低保政策目標(biāo)偏異原因的復(fù)雜性，才能制定系統(tǒng)的矯正方案，有效提高農(nóng)村低保目標(biāo)的瞄準(zhǔn)精度。

本研究所有數(shù)據(jù)利用統(tǒng)計(jì)學(xué)軟件SPSS 20.0進(jìn)行統(tǒng)計(jì)學(xué)分析，計(jì)量資料用均數(shù)±標(biāo)準(zhǔn)差±s)表示，多組采用單因素方差分析，兩組間比較采用t檢驗(yàn)，以P<0.05為差異具有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義。

3.提出的矯正方案缺乏系統(tǒng)性，往往治標(biāo)不治本。對農(nóng)村低保政策目標(biāo)偏異原因的片面認(rèn)識必然導(dǎo)致其提出的矯正方案缺乏系統(tǒng)性，實(shí)施效果有限。還是以農(nóng)村低保的泛福利化為例，學(xué)者們提出的矯正方案是加強(qiáng)對農(nóng)民的社會(huì)保障知識教育，讓農(nóng)民正確認(rèn)識農(nóng)村低保性質(zhì)，以有效減少農(nóng)村低保的泛福利化。但如果農(nóng)村低保瞄準(zhǔn)技術(shù)不進(jìn)一步提高，收入調(diào)查不進(jìn)一步精準(zhǔn)化，在面對大量缺乏區(qū)分度的低保申請戶時(shí)，農(nóng)村地方性知識依然可能導(dǎo)向泛福利化。并且，如果政府不積極完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，使老，弱，病，殘得到應(yīng)有救助，不加強(qiáng)部門協(xié)作，實(shí)行比較精準(zhǔn)的家計(jì)核查，合理減少農(nóng)村低保名額，則農(nóng)村低保政策的泛福利化依然難以避免。此外，學(xué)者們提出的矯正對策經(jīng)常流于表面，導(dǎo)致對策往往治標(biāo)不治本，難以從根本上解決問題。以農(nóng)村低保特權(quán)化為例，由于福利捆綁，導(dǎo)致農(nóng)村低保戶的生活水平可能超過部分非低保戶的生活水平，形成福利反超，產(chǎn)生新的不公平，福利捆綁也導(dǎo)致低保戶對其他社會(huì)救助資源的機(jī)會(huì)壟斷，使真正需要救助的農(nóng)戶失去救助機(jī)會(huì)，造成新的不公平。因此，要解除農(nóng)村低保政策的特權(quán)化，就必須廢除福利捆綁政策，按照需要在村民之間合理分配各種救助資源。但這需要大量的入戶調(diào)查，政府各部門之間的密切配合，但基層政府既缺乏資源也缺乏意愿進(jìn)行全面的家計(jì)調(diào)查。因此，要解決農(nóng)村低保特權(quán)化問題，還必須對中國的財(cái)稅體制進(jìn)行重大改革，使基層有更多支配資源，同時(shí)進(jìn)一步完善基層自治，加強(qiáng)政府監(jiān)督，提高行政效率，并積極鼓勵(lì)第三方社會(huì)公益組織發(fā)展，為政府提供更專業(yè)的社會(huì)服務(wù)，彌補(bǔ)政府慈善缺口。

二、當(dāng)前政府農(nóng)村低保目標(biāo)矯正對策的成效與不足

理論的進(jìn)步推動(dòng)實(shí)踐的發(fā)展，正是認(rèn)識到農(nóng)村低保目標(biāo)存在嚴(yán)重偏異，政府相關(guān)部門對農(nóng)村低保政策進(jìn)行了矯正，使其目標(biāo)瞄準(zhǔn)精度不斷提高，一定程度上促進(jìn)了社會(huì)公平，維護(hù)了社會(huì)和諧。但由于理論本身的不完善，加上行政體制改革滯后，導(dǎo)致這些矯正對策存在很大局限，效果有限。

（一）政府采取的農(nóng)村低保目標(biāo)矯正對策

1.不斷加強(qiáng)農(nóng)村低保管控能力。通過進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村低保辦理程序，有效堵塞制度漏洞。為減少農(nóng)村低保目標(biāo)偏差，中央政府不斷規(guī)范農(nóng)村低保辦理程序，強(qiáng)化程序的執(zhí)行。在農(nóng)村低保辦理過程中，主管部門特別強(qiáng)調(diào)村政府應(yīng)對農(nóng)村低保申報(bào)材料進(jìn)行認(rèn)真審核，調(diào)查，組織有代表性的社區(qū)民主評議會(huì)進(jìn)行認(rèn)真評審，對審核結(jié)果進(jìn)行有效公示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，縣民政部門應(yīng)對村政府上報(bào)的低保名單進(jìn)行認(rèn)真審核，對審批結(jié)果進(jìn)行有效公示，對公示結(jié)果異議要及時(shí)反饋。此外，為減輕農(nóng)村低保審核工作負(fù)擔(dān)，提高低保瞄準(zhǔn)精度，政府部門在人均可支配收入之外，還根據(jù)本地實(shí)際情況對農(nóng)村低保進(jìn)行了門檻控制，將有勞動(dòng)能力卻長期好逸惡勞導(dǎo)致家庭貧困的農(nóng)戶，子女有正常贍養(yǎng)能力卻不盡贍養(yǎng)義務(wù)導(dǎo)致貧困的農(nóng)戶，非不可抗力因素超額經(jīng)濟(jì)支出導(dǎo)致貧困的農(nóng)戶，家庭有經(jīng)營性實(shí)業(yè)的農(nóng)戶，家庭有財(cái)政供養(yǎng)的直系親屬的農(nóng)戶等直接排除在農(nóng)村低保之外。通過門檻控制，規(guī)范農(nóng)村低保辦理程序，政府不斷加強(qiáng)對農(nóng)村低保的管控。

2.不斷提高農(nóng)村低保瞄準(zhǔn)技術(shù)。一是進(jìn)一步完善農(nóng)戶收入核算方法。通過優(yōu)化農(nóng)戶收入核算指標(biāo)，將其根據(jù)不同性質(zhì)歸入經(jīng)營性收入，工資性收入，財(cái)產(chǎn)性收入，轉(zhuǎn)移性收入，使農(nóng)戶收入結(jié)構(gòu)更為明晰，收入核算更加精準(zhǔn)。通過設(shè)計(jì)虛擬收入計(jì)算方法，低成本地對農(nóng)戶收入進(jìn)行比較精準(zhǔn)的核算，提高了農(nóng)村低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)效率。二是進(jìn)一步提高農(nóng)村低保管理的信息化水平。通過完善農(nóng)村信息基礎(chǔ)設(shè)施，加強(qiáng)相關(guān)部門人員的專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，推動(dòng)部門之間的信息交流與合作，建設(shè)農(nóng)村低保資料數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保的大數(shù)據(jù)管理。三是對農(nóng)村低保金進(jìn)行分檔發(fā)放。由于農(nóng)村低保戶家庭人均收入存在差異，單一標(biāo)準(zhǔn)的低保金發(fā)放忽視這種差異，必然導(dǎo)致分配不公，重度貧困戶無法滿足正常生活需求，輕度貧困戶卻分配過多，形成收入反超。根據(jù)農(nóng)村低保戶收入差異對低保金進(jìn)行分檔發(fā)放，能夠?qū)崿F(xiàn)比較公平的低保資源分配。

3.不斷提高農(nóng)村低保辦理的民主水平。為防止基層政府官員利用自己的行政權(quán)力獨(dú)斷專行，使農(nóng)村低保變成唐僧肉，政府進(jìn)一步完善了社區(qū)民主評議制度。通過讓更多利益相關(guān)者，獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)參與民主評議，使社區(qū)民主評議會(huì)具有廣泛代表性，以防止少數(shù)人的控制，保證農(nóng)村低保評議結(jié)果的公正。為防止基層官員利用信息優(yōu)勢暗箱操作影響農(nóng)村低保目標(biāo)，政府要求對農(nóng)村低保評議結(jié)果，縣民政部門審核結(jié)果進(jìn)行有效公示，以接受群眾監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)陽光行政，防止基層政府官員的機(jī)會(huì)主義行為，減少農(nóng)村低保政策目標(biāo)偏異。

4.不斷精細(xì)化農(nóng)村低保管理手段。隨著精準(zhǔn)扶貧的推進(jìn)，國家對農(nóng)村扶貧資源投入的增加，農(nóng)村低保審核也逐步精細(xì)化，要求對低保戶進(jìn)行詳細(xì)的入戶摸底調(diào)查，并將相關(guān)調(diào)查資料建檔立卡。入戶調(diào)查為農(nóng)村低保的評議，審核提供了客觀依據(jù)，有效減少了人情保，關(guān)系保，福利保的存在，并壓縮了家族文化，派系文化作用的空間，減少了錯(cuò)保的可能性。詳細(xì)的家計(jì)調(diào)查，農(nóng)村低保管理信息化水平的提高，大數(shù)據(jù)管理也為精準(zhǔn)扶貧提供了依據(jù)，能夠有效防止農(nóng)村低保資源過剩和泛福利化，有利于對農(nóng)村低保進(jìn)行動(dòng)態(tài)的調(diào)整，打破農(nóng)村低保的終身制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保資源的優(yōu)化配置，促進(jìn)社會(huì)和諧。

（二）政府農(nóng)村低保目標(biāo)矯正對策的成效與不足

農(nóng)村低保目標(biāo)矯正對策有效提高了農(nóng)村低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)精度，優(yōu)化了低保資源配置效率，促進(jìn)了社會(huì)公正。從農(nóng)村低保保障的人數(shù)看，近兩年由于瞄準(zhǔn)技術(shù)提高，管控力度加大，導(dǎo)致農(nóng)村低保保障人數(shù)出現(xiàn)較大幅度下降，從2015年的4903.6 萬人下降到2018年的3940.6 萬人，農(nóng)村低保率由2013年最高峰的8.6%下降到2018年的5%左右，但依然高于國家3.1%的貧困率，基本實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。從農(nóng)村低保保障水平看，人均保障收入有大幅提高，低保金由2015年的人均3178 元/人·年提高到2018年的4754 元/人·年。農(nóng)村低保瞄準(zhǔn)精度的提高使農(nóng)民對農(nóng)村低保整體滿意度大幅提升，[1]但分類看，農(nóng)村低保目標(biāo)矯正對策效果卻存在很大差異，需進(jìn)一步完善。

1.騙保，漏保問題基本得到解決。隨著反腐力度加大，農(nóng)村低保辦理程序、社區(qū)民主評議制度、信息公開制度的不斷完善，對權(quán)力監(jiān)督的強(qiáng)化都使騙保難度增大。而村民權(quán)力意識的覺醒，價(jià)值觀的改變，信息的暢通都使村民漏保的可能性減少。因此，從總體看，農(nóng)村低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)政策的完善使騙保，漏保問題大幅減少。但在中西部部分地區(qū)，由于基層政府懸浮且組織渙散，強(qiáng)人治村與惡人治村普遍存在，村民原子化嚴(yán)重，青壯年人口大量流失，導(dǎo)致農(nóng)村低保民主評議，公示程序經(jīng)常被取消，或被地方黑惡勢力把持，形同虛設(shè)。在這些地方，騙保，漏保問題還不同程度存在，甘肅楊改蘭事件只是冰山一角。在越貧困的地區(qū)，地方政府組織越渙散，黑惡勢力越猖獗，騙保，漏保問題越有可能存在。

2.錯(cuò)保問題，目標(biāo)異化問題大幅減少。隨著目標(biāo)瞄準(zhǔn)技術(shù)的不斷改進(jìn)，管理的精細(xì)化，基于技術(shù)問題的錯(cuò)保不斷減少。中央政府對低保名額的較大幅度收縮，也減少了錯(cuò)保機(jī)會(huì)。而農(nóng)村低保辦理程序的不斷完善，農(nóng)村低保材料審核的嚴(yán)格化，也減少了錯(cuò)保的可能。社區(qū)民主評議制度的不斷完善，審核結(jié)果，審批結(jié)果的公開公示化，也對權(quán)力尋租形成制約與監(jiān)督，使人情保，關(guān)系保難以遁形，有效減少了人為的錯(cuò)保行為。反腐斗爭的不斷深化，也使炫耀性尋租風(fēng)險(xiǎn)大增，有效減少了權(quán)力尋租造成的農(nóng)村低保異化。隨著農(nóng)村低保戶權(quán)力意識的覺醒，基于人身依附關(guān)系的控制保越來越受到低保戶抵制，輿論譴責(zé)，也不斷減少。但由于扶貧體制的路徑依賴，基層治理資源的匱乏，以及行政部門的惰政與長期的剛性維穩(wěn)思維，使農(nóng)村低保福利捆綁形成的特權(quán)保及維穩(wěn)保依然大量存在。

通過對政府農(nóng)村低保目標(biāo)矯正對策效果的分析可以發(fā)現(xiàn)，雖然這些矯正對策有效減少了農(nóng)村低保政策目標(biāo)偏異，提高了農(nóng)村低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)精度，但在關(guān)鍵性的維穩(wěn)保，特權(quán)保，泛福利化問題上，這些矯正對策作用有限，并且，漏保，騙保，人情保，關(guān)系保等問題依然在部分落后地區(qū)存在。要進(jìn)一步提高農(nóng)村低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)精度，就必須進(jìn)一步完善農(nóng)村低保目標(biāo)矯正對策。

（三）當(dāng)前政府農(nóng)村低保目標(biāo)矯正對策存在的主要問題

由于農(nóng)村低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)是一個(gè)系統(tǒng)工程，因此要對農(nóng)村低保政策目標(biāo)偏異進(jìn)行矯正，就必須進(jìn)行系統(tǒng)的對策調(diào)整，片面、孤立的對策調(diào)整效果有限。當(dāng)前政府的農(nóng)村低保目標(biāo)矯正對策效果有限就在于其對策比較片面，缺乏系統(tǒng)性。

1.政府的矯正對策缺乏系統(tǒng)性。由于農(nóng)村低保政策目標(biāo)偏異原因復(fù)雜，有一因多果、一果多因、多因多果等多種情況，只有采取系統(tǒng)性的解決方案才能標(biāo)本兼治，否則效果有限。以錯(cuò)保問題為例，錯(cuò)保有可能因?yàn)槊闇?zhǔn)技術(shù)原因?qū)е拢灰部赡芤驗(yàn)猷l(xiāng)村振興戰(zhàn)略中農(nóng)村低保資源投入過多，甄別困難導(dǎo)致；也可能因?yàn)榛鶎诱c瘓，惡人治村，強(qiáng)人治村導(dǎo)致社區(qū)民主評議制度，審核結(jié)果公示制度虛化，內(nèi)部人控制，精英俘獲導(dǎo)致；還可能由于宗族勢力，家族勢力，派系勢力權(quán)力博弈導(dǎo)致；而鄉(xiāng)村的原子化，對公共事務(wù)的冷漠，物質(zhì)主義，功利主義思想的蔓延也助長、放任了錯(cuò)保行為。因此，僅僅從農(nóng)村低保辦理程序，農(nóng)村低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)技術(shù)入手，不解決當(dāng)前基層治理中的權(quán)力失衡，不對農(nóng)村的宗族勢力，家族勢力，派系勢力進(jìn)行有效約束，不改變農(nóng)村原子化現(xiàn)狀，不組織農(nóng)民，改變農(nóng)民的錯(cuò)誤觀念與價(jià)值觀，錯(cuò)保問題就難以從根本上矯正。

2.政府的矯正對策遭遇體制障礙，難以有效落實(shí)。隨著改革進(jìn)入深水區(qū)，體制障礙已成為中國現(xiàn)代化的瓶頸。從農(nóng)村低保角度看，瞄準(zhǔn)技術(shù)、低保辦理程序都已經(jīng)比較完善，但能否讓技術(shù)發(fā)揮作用，讓程序落實(shí)，則受到行政體制改革滯后的制約。由于鄉(xiāng)村自治水平低，精英外流嚴(yán)重，中西部廣大農(nóng)村強(qiáng)人治村，惡人治村普遍，鄉(xiāng)村的空心化，農(nóng)民的原子化也為基層政府的惰政、腐敗創(chuàng)造了溫床。對部分基層政府官員來說，精準(zhǔn)的家計(jì)調(diào)查既耗費(fèi)精力，資源，也缺乏必要性，粗略的社區(qū)瞄準(zhǔn)更能為自己渾水摸魚創(chuàng)造條件，使人情保，關(guān)系保蒙混過關(guān)。由于鄉(xiāng)村自治水平低，權(quán)力缺乏約束，基層政府官員往往自行其是，不進(jìn)行民主評議，或選擇自己人進(jìn)行缺乏代表性的民主評議，不進(jìn)行公示，或在不合適的地點(diǎn)、時(shí)間進(jìn)行公示，使政府對農(nóng)村低保的監(jiān)控形式化。農(nóng)民的大量外流，原子化導(dǎo)致社會(huì)監(jiān)督形同虛設(shè)，加上農(nóng)村信息不發(fā)達(dá)造成信息不對稱，進(jìn)一步增加了社會(huì)監(jiān)督難度。而城鄉(xiāng)二元體制導(dǎo)致的農(nóng)村社會(huì)保障體系不完善且保障水平低，財(cái)稅體制不合理導(dǎo)致的基層資源匱乏，政府管理粗放導(dǎo)致的指標(biāo)分配，都對農(nóng)村低保的泛福利化，特權(quán)化負(fù)有責(zé)任。而維穩(wěn)體制的長期存在，法治建設(shè)的滯后，也為維穩(wěn)保的存在創(chuàng)造了條件。因此，不深化行政體制改革，進(jìn)一步完善鄉(xiāng)村自治，將農(nóng)民組織起來，農(nóng)村低保的目標(biāo)偏異就難以根治。

三、進(jìn)一步完善農(nóng)村低保目標(biāo)矯正對策

鑒于農(nóng)村低保目標(biāo)偏差是多種因素綜合作用的結(jié)果，政府的矯正對策遭遇體制瓶頸，要進(jìn)一步完善農(nóng)村低保目標(biāo)矯正對策，提高農(nóng)村低保瞄準(zhǔn)精度，就必須進(jìn)行系統(tǒng)系的政策調(diào)整，特別是對農(nóng)村行政體制進(jìn)行重點(diǎn)突破。

1.進(jìn)一步完善農(nóng)村低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)技術(shù)，提高瞄準(zhǔn)精度。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的實(shí)施，大量人力、物力資源向鄉(xiāng)村的投入，對貧困戶全面的家計(jì)調(diào)查與建檔立卡，農(nóng)村信息基礎(chǔ)設(shè)施的完善，各相關(guān)部門的協(xié)調(diào)與合作，數(shù)據(jù)庫的建立與信息共享，都為農(nóng)村低保大數(shù)據(jù)核查創(chuàng)造了條件。而虛擬收入計(jì)算方法，農(nóng)村低保門檻控制的不斷加強(qiáng)，也為社區(qū)精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)提供了新工具。應(yīng)該說，農(nóng)村低保目標(biāo)瞄準(zhǔn)技術(shù)已經(jīng)比較完善，當(dāng)前最大問題是政府缺乏必要資源對農(nóng)村低保戶進(jìn)行精準(zhǔn)的家計(jì)調(diào)查，只有充分利用社會(huì)力量，特別是第三方志愿力量，如各種公益社會(huì)組織，高校，科研院所，鄉(xiāng)賢理事會(huì)，鄉(xiāng)村慈善組織，才能有效彌補(bǔ)政府的人力資源缺口，提高調(diào)查的專業(yè)性與可信度。此外，對于農(nóng)村低保資格的門檻控制，也不應(yīng)過于教條，必須根據(jù)實(shí)際情況合理執(zhí)行。如民政部規(guī)定，直系親屬有財(cái)政供養(yǎng)的農(nóng)戶不允許申請低保，但如果夫妻雙方父母四人都是農(nóng)民，夫妻只有一人體制內(nèi)就業(yè)，收入較低，在三線以上城市，背負(fù)巨額房貸，生活、教育支出壓力巨大，這種家庭在城市都屬于底層，根本沒有精力照顧雙方父母。這種情況農(nóng)村很多，雙方老人為獨(dú)生子女讀書耗盡財(cái)富，但子女缺乏贍養(yǎng)能力，導(dǎo)致老年生活貧困，對這類農(nóng)戶政府也應(yīng)酌情考慮納入低保。

2.改革財(cái)稅體制，增強(qiáng)基層財(cái)政實(shí)力，完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，提高農(nóng)民社會(huì)保障水平。分稅制強(qiáng)干弱枝有效增強(qiáng)了中央財(cái)政實(shí)力，推動(dòng)了全國性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過轉(zhuǎn)移支付縮小了地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距，增強(qiáng)了國家宏觀調(diào)控能力。但這是以犧牲微觀經(jīng)濟(jì)效率為代價(jià)，也導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距越來越大，三農(nóng)問題不斷惡化。農(nóng)村的衰敗與中西部鄉(xiāng)村的空心化使鄉(xiāng)村貧困問題長期存在，鄉(xiāng)村自治虛化。鄉(xiāng)村財(cái)政的匱乏，債務(wù)沉重也影響到鄉(xiāng)村社會(huì)保障體系的完善與保障水平的提高，基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的提供，導(dǎo)致城鄉(xiāng)生活水平差距持續(xù)擴(kuò)大，鄉(xiāng)村人口大量流失，形成惡性循環(huán)。因此，要從根本上提高農(nóng)民福利，完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，提高農(nóng)民社會(huì)保障水平，就必須改革財(cái)稅體制，讓鄉(xiāng)村獲得更多的資源，這既有利于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鄉(xiāng)村自治與鄉(xiāng)村公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施的完善，也能夠?yàn)檗r(nóng)民提供更多的社會(huì)保障項(xiàng)目，從根源上避免農(nóng)村低保的泛福利化。此外，政府也應(yīng)該調(diào)整農(nóng)村社會(huì)保障結(jié)構(gòu)，提高社會(huì)保障水平，使社會(huì)保障資源更合理分配，以有效減少福利捆綁導(dǎo)致的特權(quán)化與新的不公。在新的農(nóng)村社會(huì)保障體系構(gòu)建中，農(nóng)民基本養(yǎng)老金制度應(yīng)進(jìn)行重大改革，當(dāng)前公務(wù)員退休金普遍高于6000 元每月，事業(yè)單位退休金普遍高于3000 元每月，企業(yè)員工退休金普遍高于1500 元每月，但農(nóng)民基本養(yǎng)老金普遍在100 元每月左右，完全不成比例，根本不能滿足他們的基本生活需要，應(yīng)該大幅提高，并逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)并軌。

3.進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)村自治，鼓勵(lì)民間公益組織發(fā)展。早在1982年《憲法》中就有村民自治的內(nèi)容，在上世界90年代初，借改革開放東風(fēng)，各地紛紛進(jìn)行了村民自治實(shí)踐。然而，經(jīng)過30 多年的實(shí)踐，村民自治并沒有向鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣市一級推進(jìn)，反而出現(xiàn)了式微跡象，各地普遍存在的惡人治村，強(qiáng)人治村是其典型表現(xiàn)。村民自治之所以難以推進(jìn)，就在于村民選舉的村長沒有權(quán)力，政府委派的村支書壟斷權(quán)力，對村民自治釜底抽薪，并且，在很多地方，村委會(huì)人員基本被上級部門指定，村民投票只是一個(gè)形式。只有合理劃分村兩委事權(quán)，讓村民自治落實(shí)，使村民真正享有民主選舉，民主決策，民主管理，民主監(jiān)督的權(quán)力，才能對基層政府權(quán)力形成有效監(jiān)督，防止農(nóng)村低保社區(qū)民主評議，農(nóng)村低保審核結(jié)果，審批結(jié)果公示走形式，及時(shí)糾正低保偏差。鑒于當(dāng)前農(nóng)村空心化嚴(yán)重，農(nóng)民工大部分春節(jié)才回家，建議村委換屆時(shí)間普遍調(diào)整到春節(jié)，并充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)充分傳遞候選人信息，使在外村民也能通過電話，郵件，微信投票。此外，政府也應(yīng)鼓勵(lì)民間公益組織發(fā)展，如鄉(xiāng)賢理事會(huì)，鄉(xiāng)賢參事會(huì)，各種鄉(xiāng)村慈善組織，這些組織既能夠?qū)︵l(xiāng)村自治機(jī)構(gòu)提供日常監(jiān)督，彌補(bǔ)鄉(xiāng)村空心化帶來的日常監(jiān)督不足，也能夠彌補(bǔ)政府資源的不足，為鄉(xiāng)村建設(shè)，鄉(xiāng)村慈善提供支持。并且，作為第三方，由于利益中立，相對于政府更具公信力，能夠?yàn)檗r(nóng)村低保審核提供第三方評議。作為民間自治機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)賢理事會(huì)與鄉(xiāng)賢參事會(huì)由城鄉(xiāng)精英組成，比較能夠超越宗族主義，家族主義，派系局限，保持中立地位，因此也應(yīng)該吸納進(jìn)社區(qū)民主評議會(huì)，這對于減少權(quán)力博弈導(dǎo)致的農(nóng)村低保錯(cuò)保很有意義。

4.發(fā)展農(nóng)村教育，提高農(nóng)民素質(zhì)，讓農(nóng)民樹立正確的價(jià)值觀。鄉(xiāng)村權(quán)力失控導(dǎo)致的人情保，關(guān)系保，騙保都與農(nóng)民權(quán)力意識較弱有關(guān)；而基于家族，宗族，派系利益博弈導(dǎo)致的錯(cuò)保則與農(nóng)民文化水平較低，缺乏現(xiàn)代公正思想有關(guān)；部分農(nóng)戶不顧自身?xiàng)l件不夠，通過各種手段積極爭取農(nóng)村低保資格，以享受農(nóng)村低保為榮，則與其價(jià)值觀扭曲，缺乏自強(qiáng)自立精神有關(guān)；部分村民無論是老、弱、病、殘還是其他原因都要求獲得農(nóng)村低保救助，則與其認(rèn)知能力較低有關(guān)；部分村民將農(nóng)村低保看作政府施舍，或村干部人情，從而被村干部控制，形成一定的人身依附，則與其濃厚的官本位思想有關(guān)。所有這些不合理的行為都與農(nóng)民整體素質(zhì)較低有關(guān)，都直接或間接地加劇了農(nóng)村低保目標(biāo)的偏異。只有加強(qiáng)農(nóng)村教育，提高農(nóng)民整體素質(zhì)，才能使他們成為合格的現(xiàn)代公民。也只有成為合格的現(xiàn)代公民，農(nóng)民才會(huì)積極爭取個(gè)人權(quán)力，接受現(xiàn)代公正思想，突破狹義的宗族，家族，派系利益局限，追求社會(huì)的公平正義，樹立自強(qiáng)自立的正確價(jià)值觀，破除官本位崇拜，正確認(rèn)識各項(xiàng)社會(huì)保障的性質(zhì)與功能定位，為農(nóng)村低保的精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)創(chuàng)造良好社會(huì)環(huán)境。當(dāng)然，考慮到當(dāng)前中國城鄉(xiāng)教育差距越來越大，應(yīng)試教育泛濫的現(xiàn)實(shí)，要提高農(nóng)民素質(zhì)，中國政府還有很多工作要做。