城市社區“三社聯動”機制形成過程探析——基于S市“三社聯動”試點社區推進的經驗研究

顧江霞

（廣東財經大學人文與傳播學院，廣東 廣州，510320）

隨著我國住宅商品化的發展，城市社區居民的住房產權、家庭結構、社區生活參與等方面發生了很大變化，社區內不同家庭之間、相鄰社區之間、不同區域之間的隔離或孤立不斷強化，社區共同體的建構和維系并非易事。基層社區治理僅靠行政力量在社區服務管理中的延伸，難以滿足社區居民及城市治理的需要。在此背景下，“三社聯動”應運而生。2013年，民政部和財政部印發的《關于加快推進社區社會工作服務意見》明確提出“三社聯動”工作要求，即按照“政府扶持、社會承接、專業支撐、項目運作”的思路探索建立以社區為平臺、以社會組織為載體、以社會工作專業人才為支撐的新型社區服務管理機制。[1]2016年，S市民政局提出的在本市建立的優勢主導型“三社聯動”工作機制是指社區居委會、社會組織、專業社工在處理社區事務中，依據相關法律、法規及職責分工，以“誰有優勢誰主導，其他各方聯動參與”為原則，協同解決社區問題，推動社區發展的工作機制。

那么，“三社聯動”能否聯合“社區社會組織、專業社會工作者、社區”的力量，最大程度地提高社區治理成效？如何規范、引導、管理多元化社區治理主體？不同的治理主體能否形成合作關系？在促進社區治理網絡形成過程中，社區有哪些行動策略，會遇到哪些問題？本文擬采取案例研究法，通過對S市“三社聯動”的地方實踐來解析社區治理主體的變化，探索社區治理關系網絡形成過程。

一、文獻綜述

學術界有大量關于城市基層社區治理的研究，本文從社區治理主體聯動和政社關系變革兩個方面進行了簡要梳理，并引入新治理理論，以觀察在三社聯動推進過程中基層社區治理網絡的形成過程、特點和發展趨勢。

(一) 社區治理主體及聯動的初步探討

很多研究基于不同地方“三社聯動”實踐，以特定行動者為切入點，觀察基層社會場域中不同行動者的生存及發展策略，均發現了在中國基層治理框架下不同治理主體相似的處境以及聯動過程中存在的薄弱環節。

基層社區工作者根據治理情境發展地方性實踐知識[2]；社會服務機構在嵌入社區治理結構中有外部服務行政化、內部治理官僚化和專業建制化特征[3]，社區組織發展空間及自治能力不足[4]。有學者認為“三社聯動”促進社區治理主體之間的聯結[5-6]，通過“接納——嵌入——融合”構建“三社聯動”生態系統[7]，當前的社會治理方式由一元化的科層制轉變為“一核多元”，未來將是網絡化治理模式。[8]

(二) 基層社區治理中政社關系變革研究

不少學者運用國家和社會關系理論分析基層社區社會結構變遷，甚至提出“社區政體”的說法，把研究焦點放在政社關系上，由此提出三種理論趨向，分別是“共存論”、“社區協商治理論”和“公民社會論”。“共存論”認為社區治理中政府與社會組織之間是相互需要的[9]，但由于制度供給不足以及相互的組織邊界不清晰導致雙方之間的張力和對策性行為。[10]“社區協商治理論”認為，政府應建立多元化社區治理主體共同參與的協商機制，以擴大資源汲取和供給能力，最大程度地穩定基層政權。“公民社會論”則較多反映城市業主維權運動的研究，著重探討公民社會形成的可能性和路徑[11-14]。也有學者認為，由于社區治理內在的張力和不確定性，社區居民參與的地方治理聯盟推動了公民社會的發展，提出“準公民社會論”[15]。那么，在推動三社聯動過程中，各治理主體之間經歷了怎樣的“共存-協商”過程？這種發展是否變革了當前基層社區的權力結構？

(三) 新治理理論對治理工具的關注

新治理理論把公共政策和公共管理的分析單位從公共機制及單個公共項目轉變為政府用來實現公共目標的工具，將關注重點從層級結構轉向組織網絡，通過網絡中保持各自獨立性的參與者之間的合作關系來解決公共問題。新治理范式注重工具、網絡、公共與私人合作、協商和說服、賦權技能。[16]新治理理論的政策工具有經濟規劃、社會規制、標識規定、保險、合同、撥款、直接貸款、貸款擔保、合同、稅收支出、福利券等多種形式。這些政策工具在可見性、有效性、高效性、公平性、可管理性、合法性或政治支持等方面有不同的優勢或局限。

我國政府希望推動基層社區“三社聯動”來優化社區公共產品供給效率，希望通過整合社區治理主體的力量來解決社區治理難題，從而打破過往各個治理主體各自為政的工作狀態。這種社區治理網絡的發展將有別于傳統的自上而下的行政管理，也不同于無政府領導的完全草根化的社會治理狀態。那么，借鑒新治理理論有關組織網絡發展的論述，“三社聯動”是否可以更新我國基層社區治理工具？是否會推動基層社區治理網絡的發展？

二、案例分析：以S市“三社聯動”實踐為例

2015年，S市民政局為響應民政部“三社聯動”工作要求，選擇13個試點社區進行為期1年的“三社聯動”創建工作，由社會工作處牽頭，基層政權和社區建設處和社會組織管理局派出聯絡員，共同開展工作。為了了解每個階段的工作進度和工作成效，民政局要求試點社區每月報送“三社聯動”材料，并委托第三方評估機構對試點社區全程跟進。第三方評估機構在創建前期推出《S市社區治理綜合評價指標體系》，并提交中期評估和末期評估報告，筆者作為第三方評估評委成員參與觀察此次“三社聯動”試點工作。由此可見，國家和地方政府在“三社聯動”地方政策創新及制定中起了主導作用，同時為基層政府的政策實踐留下了很大的探索空間。

觀察發現，在試點社區工作推進過程中，基層政府，即街道辦事處分管領導的工作思路對社區開展“三社聯動”有至關重要的影響。如果街道辦事處主管領導了解“三社聯動”的政策用義，并下大力氣支持試點社區做各種嘗試，那么該試點社區在“三社聯動”方面的工作成績就比較突出。試點社區具體工作推進是以社區居委會為主要責任單位。社區居委會在街道辦事處的指導下，邀請社區居民領袖共同商議，聯合社會工作服務團隊(街道家庭綜合服務中心或社工站項目團隊)，動員社區各種資源，最后由街道辦事處決定并籌集資源，社區基層單位配合完成。

(一) “三社聯動”中不同社區治理主體的困境

從組織社會學來看，“三社”之社區居委會、社會組織、社會工作服務機構有著不同的組織目標、組織動力和組織文化。不同的組織發展不均衡，在“三社聯動”中的角色和作用也不相同。社區居委會的定位是社區公共服務(政務)、社區自治、社區社會組織培育、統籌協調、資源鏈接；文體活動的牽頭者是社區社會組織；特定人群專業服務牽頭者是家庭綜合服務中心社工(以下簡稱“家綜社工”)，可見社區需要包含了社區居民需要和政府部門治理需要。盡管“三社”有各自的立場和問責對象，但它們的組織界限經常有交叉的地方。在當前治理環境中，“三社”經常有“聯動”的需要，但都面臨著各自的組織困境和合作困境。

1. 社區居委會的困境及聯結其他治理主體的需要

社區居委會是社區居民自我教育、自我管理和自我服務的主體，同時需要協助政府有關部門在基層開展工作。社區居委會組織合法性依賴于居民選舉，其資源完全依賴街道及其他各級政府職能部門，因此，社區居委會力量的大小很大程度上取決于街道辦事處的指導和支持力量。同時，居委會工作人員本身的工作態度及對社區工作的投入直接影響其與社區居民的關系，反映了社區居委會在人民群眾中的形象和地位。

社區居委會對社工和社區社會組織有聯結的需要，表現在四個方面：一在解決社區問題上，社區居委會需要街道辦事處的大力支持；二在主持議題范圍超過基層管轄權以外的社區議事會時，需要街道辦事處或其以上政府部門的支持；三在培育社區社會組織時，需要社會工作服務機構的支持；四在收集社區居民信息或解決社區公共問題時，需要社區居民或居民組織的支持。

2. 社會工作者的困境及聯結其他治理主體的需要

S市“社工”由兩類人員構成。一個是社區基層干部。S市首批“三社聯動”試點社區的居委會工作人員中有持國家社工證或S市自己認定的社工員證的，有的有研究生文憑。二是社工服務機構雇傭的社工。被雇傭的社工有兩種用工方式：一種是崗位社工，比如社工機構和街道簽訂協議，派駐社工到社區綜合服務中心特定的崗位上開展工作；二是社工機構和街道或鎮簽訂協議，在特定的社區開展專項服務項目或綜合服務項目的社工。S市每條街道都有以社會工作者為主體的家庭綜合服務中心，由街道代表政府通過公開招投標的方式選擇社工服務機構承辦運營。

盡管不同服務單位社工的角色定位和功能、職業生涯規劃有所不同，但是，不論受雇于誰，社會工作者都需要加強與社區居民的聯系，以此扎根社區，促進社區發展。有的社區直接由社區居委會工作人員發展非正式化、半正式化的社區志愿者隊伍，有的社區通過家綜為社區義工隊提供培訓，有的社區直接引進社區以外的社會組織孵化本地社會組織。

3. 社區社會組織的困境及聯結其他治理主體的需要

不少居民的工作地和住宅地是分割的，但居民往往因地緣關系、趣緣關系、利益關系等發生關聯。因趣緣關系發展的社區社會組織，如社區文體團隊；因利益關系發展的社區社會組織，如住戶因加裝電梯或電梯維護、物業管理的共同需要而發展起來的業委會或住宅自治管理小組；也有因社區文化認同或血緣關系或歷史傳統形成的社區社會組織等。

社區社會組織擴大了居民參與的途徑，使社區服務供給主體多元化。但是，當前社區社會組織較多是相對松散的文體類、志愿服務類組織，具有非正式性、開放性和靈活性的特點。在社區居委會和社工培育社區社會組織過程中，這種非正式化組織存在“三大難”：從非正式化轉為正規化的組織“難”；從趣緣型社會組織轉變為志愿服務類或專業服務類社會組織“難”；社區社會組織內部治理規范化“難”。有的社區社會組織因怕麻煩，拒絕注冊成為正式組織；有的文體隊伍內部矛盾重重，基至有派系爭斗。如何提高社區社會組織的內部治理水平以及建立社區社會組織協調平臺或組織(如社區社會組織聯盟)，需要政府主管部門在理論、政策、實踐中繼續探索。

(二) “三社聯動”的過程分析

社區治理所針對的問題往往是社區居民的共同問題或共同需要，社區居委會可能主動解決問題或被動面對這些需要或問題。鑒于社區居委會的行政權限及資源依賴路徑的特點，社區居委會通常會將此社區問題反映給街道辦事處，由區街籌集資金及制定規則，居民及社區社會組織參與及發表意見，最終由區街拍板或授權給特定組織執行。這種治理方式很大程度上反映了我國傳統行政管理文化，即由“官”為“民”作主，動員“民”的力量來解決“民”的問題。

在當代基層社區治理實踐中，所有社區在街居黨委主導下都已建立社區事務協商平臺，有的被稱為社區治理聯席會議，有的被稱為社區議事會或社區議事廳。這些社區事務協商平臺有相應的制度，比如社區議事成員的召集方法、議事程序、議事結果的反饋途徑與方法等。不過，有的社區僅僅建立了社區議事制度，并沒有實施。但是，有的社區嘗試開展社區議事，比如社區居委會通過議事會收集居民意見。對于居民意見相對一致的事件，社區居委會會把自身權限范圍內能夠處理的事項直接辦理，并在社區內向居民公布辦理事項的進展信息；對于居民有不同意見的事項，將會進一步與居民溝通，直至達成共識；對于不能辦理的事項，社區居委會一般會提交給街道辦事處或相關部門，并向社區居民說明原因或做好解釋工作。從S市“三社聯動”的實施經驗來看，不同社區在社區形成、社區問題、社區資源依賴路徑、不同社區治理主體力量對比等方面都不盡相同，故出現了不同的“三社聯動”實踐案例。

1. 被迫面對社區事件，利用“三社聯動”促進危機問題的解決

社區實務工作者常常發現，當與社區居民切身利益相關的事情發生時，居民才有動力或興趣關注社區公共事務。一般情況下，由于社區公共事務所花費的時間、精力多以及自身的工作與生活壓力大等方面的原因，社區居民較少主動關心社區公共事務，承擔社區公共責任也比較有限。但是，當社區公共危機事件出現、居民不得不面對因這一事件造成的生活困擾時，居民就很有可能參與進來。在居民訴求的壓力以及預估放任居民訴求可能造成后果的情況下，政府部門通常會被卷入到社區公共危機事件中。案件一即是大型商住小區電梯停運事件過程中“三社聯動”力量的表現。

案例一：小區電梯封停危機事件

S市某區試點社區內的某小區是20世紀90年代建成的33層建筑，小區有256戶、1 020多人，共有3部電梯，已使用20多年。2016年10月前的物業管理公司是A物業管理有限公司。從2016年1月份開始，電梯維保公司以物管公司無法正常支付維保費以及電梯老化嚴重為由，不再履行小區電梯的維保工程。此后，業主陸續發現物管公司拖欠工作人員多月工資、公共設備相繼出現失靈故障等問題，因而向社區居委會投訴。

社區居委會請示街道辦事處領導后，街道辦事處支持社區居委會介入此事。社區居委會多次催促物業管理公司盡快提交有關《修繕更換舊電梯方案》，但一直未有回應。社區成立以黨總支書記為領導的小區治理專責工作組，成員包括治保主任、調委會成員、網格員以及社區法律顧問，組織召開業主代表和物管公司代表的協調溝通會議。居委會還聯系了物業服務企業的行政主管部門以及特種設備電梯的專業部門，并組織召開多元共治聯席會議。

2016年7月27日傍晚，當小區3部電梯全停時，業主情緒爆發了，有罵物管公司的，有罵實施停梯的執法人員的，有罵居委會不作為的。街道家綜社工為激動的居民業主緩解情緒，并攙扶個別年邁的長者上樓，家綜社工和居委會工作人員雙方落實晚上的值守工作人員。在區市場和質量監督管理局的指引和建議下，居委會初步成立了電梯事務社區治理工作委員會，成員包括區行政職能部門、社區居委會主要負責人、電梯行業協會代表、法律顧問和業主代表等。居委會通過采用多元聯動，組織居民業主座談，對怎么選物業公司、電梯是大修還是更換、維保公司怎么選等問題都達成一致意見，然后發出公告，讓小區廣大業主心中有數。

2016年10月，歷時5個多月，小區開啟了小區事務治理的新模式，引進了B物管公司，該公司對小區公共設備和舊電梯進行維修更換。多位熱心公共事務的居民業主站了出來，商量成立業委會籌備組。

通過此案例，研究小組發現，三社聯動過程表現為：“聯動的緣由或契機——各方團結陣線形成——問題解決”。首先，各方聯動的緣由是社區有需要馬上解決的問題，比如高層住宅電梯停運事件，住戶將此問題反映給社區居委會。其次，社區居委會在街道辦事處的支持下，多次聯系物業公司，并邀請業主代表、律師等組建專責小組，并邀請相關行政主管部門(負責物業管理企業管理的主管部門即區住房和建設部門、負責特種設備安全的主管部門即區市場和質量監督管理局)參加溝通會議。至此，由政府相關職能部門和社區居民構成的團結陣線形成，并共同商討物業管理的相關事宜。而且，在電梯全部停運后，社區居委會和社工聯合起來，穩定居民情緒，并提供應急服務。最后，在各方參與下，大家采取共同行動，更換物業公司，居民參與意識和居民組織有了發展。

2. 搭建資源鏈接平臺，利用“三社聯動”的力量發展社區公益服務

對于沒有發生社區公共危機事件的社區來說，“三社聯動”的緣由通常是社區公益慈善服務的需要，比如社區長者服務、安全教育等服務。社會工作服務機構的社工在社區日常服務過程中，也會關注公益基金會、福利彩票基金資助的公益創投、其他資助方等發布的信息，爭取更多的資源(包括政策、經濟、人力、文化、社會等)，擴大社區公益服務的受益面和服務深度，為轄區內有需要的居民提供服務。社區居委會在社區內開展的服務有不同的形式，比較常見的有以下三種：一是街道辦事處動員轄區內政府事業單位捐贈資金形成社區公益資金，社區居委會聯動轄區內的社工站服務團隊開展社區公益創投大賽，并動員社區社會組織參加大賽；二是街道辦事處直接將社區治理的特定事項作為一項社會工作服務項目，并選擇社會工作服務機構承接該項目；三是社區居委會自己開發社區慈善公益服務項目，并將該服務直接整合到居委會的日常工作中，直接為居民提供公益服務。由此可見，“三社聯動”在具體開展過程中“三社”有不同的合作方式。

在本次“三社聯動”試點工作中，有1個試點社區采取公益項目社會認捐的方式開展。具體做法是由社區居委會和家綜社工識別特定群體的社區需要或界定特定社區公共問題，并將之轉化成社區服務項目，然后籌集社區經濟資源，最后由不同的主體分別實施獲得資助的服務項目。此外，還有1個試點社區采取公益創投的方式推進社區服務，見案例二。具體做法是由家庭綜合服務中心承辦社區公益創投項目運作，資助居民社區社會組織開展服務。社工全程跟進項目各個環節，包括項目申請、立項評審、項目實施、項目結項評估、項目結項及成效展示，并匯報給社區居委會和街道辦事處。

案例二：社區公益服務項目社會認捐

某社區在街道辦事處的支持下，社區居委會和所在街道家庭綜合服務中心社工根據社區需要，設計了“長者慈善飯堂”“社區應急防火墻工程”“ 四點半學堂”“移動工具車”“愛心交換驛站”“社區健康小屋”“百叟宴”等14個服務項目，進行社會認捐。社區通過廣泛動員轄區內企業機構、團隊組織、居民群眾及其他各方社會組織具體承接落實項目，發動了人大代表、區政協委員、區工商聯會員企業、區慈善會、屬地機團單位、屬地個體勞協工商戶等對具體項目進行認捐。

現場共有6個民營企業單位及社會團體、2個政府事業單位、1所學校、1個部隊單位和1個社會機構共11個單位對14個惠民項目進行認捐，社區多個志愿服務隊也參與了服務項目的對接，活動認捐經費達288 570元人民幣。比如，“長者慈善飯堂”為社區20名70歲以上的孤寡、獨居、空巢等有困難的老人提供低償午餐服務，社區志愿者為行動不便的孤寡老人提供送午餐上門服務；“百叟宴”在傳統節日組織社區老人聚餐，每次宴請30位長者，全年4次，由3位區人大代表、轄區內3家酒樓提供贊助。

三、討論

不同于傳統農村社區，城市社區構成有自己獨特的地方，社區力量的形成及著力點也有所區別。當社區共同需要呈現時，特別在面對社區公共危機事件時，任何一個行動主體都無法獨自解決問題，這在客觀上促進了各治理主體之間的聯合。政府主導下“三社聯動”平臺的搭建，為社區治理主體提供了政府、社會及相關行動者聯合起來的政策空間及行動可能性。從S市實踐來看，“三社聯動”繼承了社區服務管理的經驗，即“源于需要，立足社區，促進發展”，但同時推進了社區治理各主體及聯動的發展，推動了社區治理供給側的改革，包括社區治理供給主體的發展、供給體系的優化、供給成效的改善等。“三社聯動”平臺的搭建也擴展了公民參與的渠道。

從社區社會工作目標來看，“三社聯動”有兩重目標：一是過程目標，即政府希望通過“三社聯動”改變不同職能部門各自為政的“孤島”狀態，發揮“粘合劑”作用，提高社區自治能力，減輕基層政府和其抓手(社區居委會)的工作負擔；二是任務目標，即具體社區問題的解決，比如老舊社區公共設施的維護與更新、社區安全、滿足多元化的社區服務需要等。S市社區實踐表明，隨著治理技術的更新，新的治理工具可能會被創設、發展及推廣，比如社區公益項目認捐、公益創投、政府購買社會服務合同等方式出現。在社區治理變革過程中，盡管政社關系中主體結構保持不變，即“政府主導，社會參與”，但是政府更傾向于通過說服與協調進行溝通，更希望發展多元化的治理網絡，以整合各方力量，實現社區治理能力現代化，從而擴大其執政基礎。

但是，隨著“三社聯動”的持續推動，在新的社區合力形成過程中，不同行動者的利益、立場可能出現變化，相互之間的沖突有可能發生，如何擴大“三社聯動”的制度容納力？如何發展更適合本土情境的新治理工具？由此，本文提出后續有待繼續研究及觀察的問題。

(一) “三社聯動”如何持續性地推動社區治理網絡形成

在“條塊結合”的行政管理體制下，政府“各條線”之間相對獨立，“不同層次的塊”之統籌層次有相應的局限，這些“塊”各司其責，但也有與其他“塊”交叉的地方，比如，社區內街內巷道路排水問題涉及水務、交通、環保、消防等多個部門。從實踐上來看，各社區在區及街道辦事處的大力支持下，建立了社區層面的聯席會議或社區議事會，整合了社區資源，解決了特定的治理問題。但是，這里有兩個問題需要注意。一是如何在制度上保證治理網絡中不同治理主體之間的對話、溝通、協商、合作。比如，各級政府領導人的注意力有其變動性，這種變動性往往影響社區治理的資源配置的不確定性。“三社聯動”如果要獲得可持續的成效，需要促進不同政府部門之間的持續合作，建立“聯”“動”機制，探索人財物保障等制度化建設。二是在拓展居民參與空間的同時，政府如何提高規制社區社會組織的能力。

社區治理大力倡導“共議(參與權)、共建(實踐權或行動權)、共享(享有權)”，但政府的管制能力能否相應提高，以容納更大程度的社區居民參與，也是需要考慮的問題。通過“三社聯動”創建工作，社區在多元主體參與治理的機制上有新嘗試，特別是拓展了社區居民參與社區治理的渠道。因社區社會組織是凝聚社區居民力量的重要載體，故社區居委會和社工在培育和發展社區社會組織過程中，一直持保守和謹慎的態度。總之，社區在推動原有社區社會組織發展和培育新的社會組織方面頗有建樹，比如有的社區發展社區公益協會、社區慈善基金會、社區志愿服務組織等；但當社區社會組織的積極性被調動起來后，社會組織內部治理問題就浮現出來了，急需要相關政策法規的引導和規范。

(二) 如何激發社區居民的公民責任以及規范參與

從S市實踐來看，“三社聯動”拓展了居民參與社區事務的渠道，在某種程度上激活了社區居民參與的意識，“三社”的合作機會增多，居民之間的互動增加，這對于發展社區社會資本不無裨益。但是，過去受“單位制”的影響，對于社區公共事務社區居民對單位產生依賴，而現在則由于“住房商品化”，社區居民轉變為對金錢(商品)的依賴。在這種社區治理情境下，在新的治理網絡中對社區居民的公民責任培養和發展，任重道遠。對于不斷增長的社區居民參與意識和不斷開放的社區治理空間來說，新的社區治理網絡如何有序提高社區自治水平、不斷加強社區政權建設？

這需要兩個方面的工作：一方面，加強黨政領導，即政府提供引導及規制社區居民及社區社會組織發展的相關政策，協助其提高內部治理水平；另一方面，社區居民及社會組織也需要提高自身參與社區事務的意識和能力。此外，在不同主體參與的社區治理網絡形成和發展過程中，他們之間的對話、合作機制有待進一步發展。具體來說，在搭建“三社聯動”的議事平臺后，議事主體的資格確定、議事主體的代表性、不同議事主體的對話機制、決策依據、治理成效評估、治理事項問責等方面的制度發展，還需要進一步的理論研究、政策探索和實踐發展。