人才隊伍建設：政策發展的重點及其配套政策的缺位——基于2009—2018年社會工作政策的內容分析

仝秋含

（南開大學周恩來政府管理學院，天津，300350）

一、問題提出

政策是國家政權機關、政黨組織和其他社會政治集團為了實現自己所代表的階級、階層的利益與意志，以權威形式標準化地規定在一定的歷史時期內，應該達到的奮斗目標、遵循的行動原則、完成的明確任務、實行的工作方式、采取的一般步驟和具體措施。因此，社會工作政策便是社會工作機構、社會工作者在其專業 (職業) 活動中應該遵循的國家法律法規、地方法規和其他各種規范性文件的總和。它包括對社會工作的發展具有宏觀指導性意義的法律法規與政策文件，對社會工作的運行和發展做具體規范的法律法規與政策文件，以及社會工作各領域的實踐中涉及的相關法律法規與政策等。[1]

社會工作政策是行業發展的保障。何雪松認為，當代社會工作有三項宏觀使命，即關注社會問題、反思新自由主義和堅持分配正義。[2]而此三項宏觀使命的完成都離不開政策的支持，社會問題的解決依賴于政策的改善，新自由主義帶來的弊端需要政策的把控，而分配正義更要從政策層面去堅守。同時，微觀社會工作服務的傳輸同樣需要政策作為指導，從服務標準的確立、專業關系的界定到購買服務的公平，皆需政策來進行規范。

目前關于社會工作政策的研究較少，馮元與彭華民借鑒大衛·豪對社會工作理論的劃分方法，將社會工作政策劃分為“為社會工作發展政策”及“社會工作發展政策”。[3]周勇認為社會工作政策的過程一般包括三個階段：理論緣起階段、政策制定階段和政策實施階段。其中，社會工作作為實務性非常強的專業，政策實施階段尤為重要。[4]而馬鳳芝將政策倡導視為一種新型的社會工作實踐方法。眾所周知，社會工作分為微觀社會工作與宏觀社會工作。由于國情的不同，宏觀社會工作一直未受到應有的關注。而宏觀社會工作中重要的一種方法便是政策倡導，在實踐的過程中，需要運用到社工的專業技巧。[5]李迎生與李冰認為社會工作政策在2006年至2016年間的發展特點是走向系統、逐漸形成社會工作政策體系。[6]由于相關的研究成果較少，無法看出其研究趨勢，并且僅有的研究并未提出目前社會工作政策發展中存在的問題，因此總結過去10年社會工作政策的分布特點，并從中發現問題是本文的動機所在。本文首先選擇分析的政策樣本；接著按照內容分析的方法建構二維的政策分析模型；然后將政策進行編碼分類，將其分布在二維模型中；最后在分布狀況中發現問題，并對原因做初步分析。

二、研究設計

(一) 研究方法

政策的發展要求政策的研究者使用更有說服力的實證分析方法，對政策發展的實際過程提供更為細致、精確和量化的分析方式。本文采用公共政策內容分析方法。內容分析法是指對于文獻內容進行系統的定量與定性相結合的一種語義分析方法，通過一系列轉換范式，將非結構化文本中的自然信息轉換成為可以定量分析的結構化信息形態，目的是要分析清楚或者說要測度出文獻中有關主題的本質性事實及其關聯發展趨勢。分析材料的一種有效方法是，設法將這些散亂的文本通過結構化的轉換變成為可以分析的文本，并且將文本中主要的信息用列表的形式顯示出來，然后再將其發生的頻率統計出來。[7]

(二) 文本來源

本文聚焦于國家層面的政策文件，選取國務院、民政部、財政部、人力資源與社會保障部等部委官網發布的政策文本，以“社會工作”為關鍵詞，發布時間為2009年1月1日至2018年12月31日，從中提取出38則，其中包含了命令、決定、公告、通知、通報、批復、意見、函等各種體裁；內容上，只選擇了與社會工作直接相關的政策文件。諸如《國務院關于建立殘疾兒童康復救助制度的意見》等文件，雖然在文本中提及了“社會工作者”，但是并不是與社會工作發展直接相關，因此，該類文件并不包含在本文的樣本中。具體樣本見表1。

(三) 政策工具視角下的分析框架

1. X維度：基本政策工具維度

本文借鑒Rothwell的研究成果，將政策工具分為供給型、環境型和需求型三類，作為政策分析的X維度。其中，供給型政策工具是指政府通過各種方式擴大對社會工作人才的供給，通過投入更多的人才、資金、信息、技術等要素，不斷推動社會工作的發展，可分為人才投入、資金投入、信息共享與技術投入這四種。環境型政策工具是指政府通過稅收政策、法律法規等外部政策影響社會工作發展的外部環境，可分為體制規程與社會公眾這兩種。需求型政策工具是指政府通過采購、外包等措施，拓寬社會工作的服務領域，創造需求，進而拉動社會工作的發展，可分為服務領域、崗位開發及成立組織這三種。供給型政策工具為社會工作發展提供推動力，需求型政策工具為其發展提供拉力，而環境型政策工具則提供影響力，三者對社會工作發展的影響。基本政策工具詳見圖1。

2. Y維度：社會工作發展

X維度政策工具對社會工作的發展沒有針對性，因此需要尋找一個能夠涵蓋社會工作全局發展的維度來作為Y維度。本文選取社會工作整體的發展作為Y維度，但是學界對于社會工作整體發展框架并沒有統一的標準。參與社會工作發展的行為主體包括政府、社會工作學界、社會工作者、社會組織以及服務對象，而與政府相關的行為是進行社會工作相關的行政管理；學界參與的方式包括社會工作教育與社會工作研究；社會工作者群體發展的整體趨勢為社會工作職業化；社會工作組織的發展是社會工作發展的重要標志；與服務對象相關的行為即社會工作具體服務的傳輸。因此本文將Y維度劃分為社會工作服務傳輸、社會工作教育、社會工作研究、社會工作職業化、社會工作組織、社會工作行政管理這六個方面。其中，社會工作服務傳輸具體是指社會工作在實務領域的發展，包括政府采購服務、服務領域的拓展等方面；社會工作教育包括學歷教育與繼續教育；社會工作研究是指為了促進學科發展所做的研究；社會工作職業化是指受過正規專業訓練或者通過在職訓練的社會工作者能夠順利進入職業領域，將社會工作的理念、知識和方法帶入職業領域的過程；[8]社會工作組織是指與社會工作相關的機構或組織的成立與發展；社會工作行政管理是指政府、社會工作機構、社會福利保障組織等對社會福利工作進行行政管理、實施社會政策的活動。[9]

表 1 政策文本一覽表①

圖 1 基本政策工具

3. 二維分析框架

基于此，本文結合基本政策工具與社會工作行業整體發展兩個維度，建立二維的分析框架（如圖2）。

三、內容分析及結果

(一) 政策文本編碼

將38則政策文本按照內容進行編碼，編碼方法以編號為1(民政部關于印發《“互聯網＋社會組織(社會工作、志愿服務)”行動方案(2018—2020年)》的通知)的文本為例進行說明，按照內容將文本中含義相同的部分視為一個單元，若在每一個單元下又包含子條款，則形成第二層分析單元。例如該政策文本的第一部分內容為“推動互聯網+社會組織治理”，記為1-1；而在此之下，有6條有關如何推進的6條舉措，分別編碼為1-1-1、1-1-2直到1-1-6。38則政策文本的編碼見表2，共244條，篇幅有限，文中只呈現部分編碼。

圖 2 社會工作政策二維分析框架

表 2 政策文本內容分析單元編碼表

(二) 政策文本的X維度分析

按照X維度的劃分方法，將244條編碼政策進行分類，具體結果如表3所示。由表3可見，社會工作政策涵蓋了供給型、環境型、需求型三種類型，但是在分布上有明顯的偏重。在樣本中，環境型政策占比最多，為47.4%；其次為供給型，為35%；需求型政策最少，僅為17.6%。

1. 環境型政策分析

環境型政策工具在總樣本中占比最多，印證了政府在營造社會工作發展的環境、逐步實現職能轉移方面的努力。在構建分析維度時，環境型政策被劃分為體制規程與社會公眾兩大類，其中，體制規程意為建立與社會工作相關的制度、與社會工作服務相關流程的規范等內容的文本。顯而易見，樣本中體制規程類占據絕大部分，在115條環境型文本中，97條是與此項有關。與西方社會工作自下而上的發展路徑不同，中國社會工作是自上而下的發展；先發端于社會工作教育，進而在學界的建議下，由政府出面向下推動發展。因此，在過去10年中，有關社會工作發展的大環境的政策多集中于體制建設，例如“推動互聯網募捐信息規范發布”“推動志愿服務流程優化”等，皆是從體制流程方面對社會工作相關領域進行規范。社會工作發展的環境不僅包含相關體制規程，更包含社會環境，因此加入“社會公眾”政策工具。“社會公眾”政策工具是指政策文本內容包括對社會工作知識的普及、對志愿服務的推動等相關規定，例如“切實加強社區矯正志愿者隊伍建設”“社會工作知識普及工程”等內容，樣本中只有18條與此有關。在社會工作的社會認同度不高的背景下，此項工作愈發顯得重要，但是從數量上看并未達到目前發展所需。從自上而下與自下而上這兩種發展路徑來看，顯然前者依舊占上風。

2. 供給型政策分析

在供給型政策工具中，人才投入占據絕大部分比重；樣本中，全部供給型政策中80%都是關于人才的供給。自2006年中共中央十六屆六中全會決定“建設宏大的社會工作人才隊伍”后，社會工作人才隊伍建設是政策中的關鍵詞，“大規模開發社會工作服務人才”“建立健全社會工作人才培養政策”諸如此類的條款文本在過去的10年中每年都會涉及到，而社會工作者的人才隊伍數量也的確在政策的帶動下連年攀升。截至2018年底，全國助理社會工作師和社會工作師共有439 266人。[10]2018年3月，民政部發布了高級社會工作師考試辦法，說明人員數量及體系都在逐步發展中。這得益于過去10年國家在社會工作人才隊伍建設上的努力，其中一項便是不間斷的政策發布。在培養出大量的人才之后，更重要的是后續的持續發展。相比之下，在資金、信息與技術上的投入明顯偏重，自2006年社會工作進入頂層設計后，其發展迅猛，但是在實際的質量與穩定性上卻不盡如人意。社會組織普遍存在的員工流動性大、專業性不夠強等問題，并未因數量的攀升而獲得解決。

3. 需求型政策分析

在三種政策工具中，需求型政策是占比最少的一項，在樣本中僅占17.6%，其中服務領域的拓展占了10.2%。拉動社會工作發展的方法之一是創造更多社會工作能夠介入的服務領域，而在過去10年中，拓展的服務領域包括扶貧、社區矯正、易地搬遷群眾生活適應、災害社會工作等，涉及到“實施社會工作教育對口扶貧計劃”“參與貧困群眾救助幫扶”等方面。但是在基本的社會工作領域如婦女、兒童、老年人之外，我們需要探究更多有地方特色的領域；借助社工的介入，能夠更好地預防與解決社會問題。在政策文本中，可以發現這方面的努力，例如增強對貧困地區社會工作人才的關注，以及貧困地區留守兒童的幫扶等。此外，開發更多崗位在過去10年中體現為“以基層為重點配備社會工作專業人才”“推進鄉鎮(街道)社會工作服務站點建設”等，樣本中僅有13條與此有關；而有關“成立組織”的內容則更少，僅有5條涉及到“社會工作協會成立”“民辦社會工作機構發展情況”等方面。開發更多的崗位與成立更多的組織的前提是拓寬服務領域，但是需求型政策類型占比明顯偏少。

表 3 政策文本的X維度分布表

(三) 政策文本的Y維度分析

在基本政策工具的基礎上加上社會工作發展的六個維度，具體分布如表4所示。數量上，社會工作職業化發展相關文本居第一位，占比31%。王思斌認為職業化是某種勞動崗位變為社會所承認的職業并形成體系的過程。[11]作為一種職業的社會工作已經實踐了30多年的時間，取得了顯著成效，并已形成三種學界普遍認可的比較成熟的職業化的模式，即上海、深圳及江西模式[12]。但是職業考核機制不健全、職業激勵與評價體系不完善[13]等問題依舊存在。而在人才的投入與Y維度的交叉分析中可以看出，目前人才的投入主要通過三種形式進行：社會工作教育和社會工作職業化、社會工作行政與管理；即通過社會工作教育培養人才，通過職業化機制將人才輸送至職業領域，進而通過行政管理體制的建立確定職業規范。并列第二位的分別是社會工作服務傳輸和社會工作行政與管理。社會工作服務傳輸作為專業發展的主體部分，政策文本較多的集中于體制規程的制定上，如服務標準的確立、對服務試點工作的監督與管理等。這對于服務的標準化有促進作用，諸多地區也相繼頒布了服務標準的規定，如北京市于2014年頒布了《北京市養老機構社會工作服務規范》。社會工作行政與管理的文本集中于人才的投入，此項重要性前文已提到，此處不再贅述。

樣本中有關社會工作組織的文本占比居第四位，占比10%。隨著政府職能逐步轉移，社會組織數量猛增，截至2018年底，全國社會組織總量已達到790 710個，其中社會團體351 596個，民辦非企業432 218個，基金會6 896個。而在2009年底，全國社會組織總量為235 449個，其中社會團體129 587個，民辦非企業104 082個，基金會1 761個。自2009年至2018年10年間，社會組織數量增長了555 261個，而上一個10年(1999—2008年)的社會組織增量僅為149 731個。[14]由此可見，過去的10年是社會組織爆發增長的10年，對應之下社會工作相關政策中涉及社會組織發展的數量并不匹配。樣本中有關社會工作教育與社會工作研究的政策文本偏少，分別占6%與3%。如果說社會工作的發展需要兩架馬車的話，一定分別是社會工作教育和社會工作實務，在這里社會工作教育包括學校教育與繼續教育。在政策文本中，涉及此項的例如對社會工作繼續教育內容與形式的規定等。作為社會工作發展的先行領域，社會工作教育相關的政策文本數量與本身實際的發展并不匹配。

表 4 政策工具在Y維度的分布表

四、總結與討論

本文選擇了2009年至2018年10年間有關社會工作的政策文本，采用內容分析的方法，總結社工政策的發展特點。結果表明，人才隊伍建設與社會工作職業化是重點。具體來說，在社會工作仍未實現如教師或律師職業化的程度時，增強社會對社工的認知會是長期任務。在過去10年中央政府發布的公文中，人才隊伍建設、社會工作職業化占據較大比重，在未來一段時間會保持這個態勢。社會工作專業人才隊伍建設中長期規劃(2011—2020年)明確要求在2020年實現的戰略目標，社會工作專業人才總量增加至145萬人，中級社會工作專業人才達到20萬人，高級社會工作專業人才達到3萬人。據統計，截至2018年底，全國持證社會工作者共計43.9萬人，其中社會工作師10.7萬人，助理社工師33.2萬人。[15]因此，若想在2020年完成目標，人才隊伍建設仍是重點工作。從結果中我們也可以看出，與人才隊伍相配套的其它政策數量總體偏少。

第一，從發文部門來講，部委之間合作不充分，服務領域拓展不夠。在38則文本中，民政部發布的占絕大多數，只有8則是與其他部門聯合發布，因此中央各部委之間對社會工作發展的合作并不充分。但民政部與其他部委之間的合作能夠說明社會工作的服務領域在拓寬，如倡導社會工作參與社區矯正的文件便需要中央綜治辦、司法部等部門的參與。

第二，從體裁來講，缺乏法律法規保障。在選擇樣本時并未對公文體裁進行篩選，因此38則與社會工作直接相關的文本中，多以通知為主，即要求下級機關執行某種事項，甚至包含了批復類的文件。篩選體裁樣本則所剩無幾，因此社會工作專門政策數量太少的問題便顯現出來。目前并未有一部專門的社會工作法律，《志愿服務條例》是唯一一部與社會工作關系密切的行政法規。其他的則是與社會工作服務對象相關的法律體系，如對婦女、兒童、老年人、殘疾人保護的法律等，而這些被學者稱為社會工作事業法[16]。但是行業發展需要的是專門針對社會工作者、社會工作組織的主體法律。

第三，從內容來講，社會工作組織發展缺乏足夠支持。目前社會組織的發展面臨窘境，如注冊門檻較高，活動受限較嚴。吳磊、俞祖成認為社會組織的制度環境存在著與社會組織需求不匹配、制度的演化與社會組織發展速度不匹配等問題。[17]社會組織的發展會吸納更多社會工作者就業，與社會工作職業化的發展密不可分。但是絕大部分社會組織規模較小，兼職員工居多；且大多從業人員的專業并不是社會工作或相關專業，這又給社會組織發展的專業性帶來阻礙。因此社會組織發展既面臨著上層制度環境的限制，又面臨著下層員工專業性與流動性的限制，缺乏承接政府更多職能所需的足夠的支持。

進一步完善社會工作政策、促使各類政策能夠協調發展，需要做到三點。

第一，增強不同部門之間合作，協力促進社會工作發展。社會工作發展初期需要更多倡導性的政策指引，而在社會工作實務領域不斷拓展的情況下，相對應的政策頒布應該跟上步伐。與其他部門之間的合作存在許多空間，比如司法部門，社區矯正需要更多的社會工作人才的參與；教育部門，學校社會工作在促進學生全面發展方面仍大有可為。

第二，頒布社會工作的專門法律法規，促進行業法制化建設。契約精神是現代社會有序的保障，行業發展的“安全感”根本上在于法律的約束，社會工作需要在工作流程與人才隊伍的法律保障。徐道穩認為針對社會工作的立法，應該首先進行職業立法，而后進行事業立法。職業立法即將社會工作作為一種職業，將社會工作者作為中心，將各種行為主體連接起來；事業立法即將社會工作作為一種社會福利事業，規定各行為主體的權利和義務。[18]

第三，加大政府職能改革力度，放寬社會工作組織發展的空間。政策的頒布不僅是為了規范發展，更是創造更多發展的空間，降低社會工作組織的注冊與運營成本，為社會工作人才提供更好的發展平臺。如政府可以將更多的社會職能下移至社會工作組織，在政府購買服務領域投入更多資金，在政府購買服務項目運作過程中，給予社會工作組織更多的自主權；當然社會工作組織自身也要增強獨立發展能力，減少對政府在資金上的依賴，增強與政府之間的合作能力。

注釋

①筆者根據國務院及各部委網站的信息整理而成。